Povodom poziva predsjednika Vlade da se izmijeni zakonski okvir i dozvoli dodjela finansijske pomoći građanima uz korišćenje sredstava iz tekuće budžetske rezerve, upozoravamo na važnost transparentnog raspolaganja budžetskim sredstvima i pravednost raspodjele.
Omogućavanje Vladi da kroz tekuću budžetsku rezervu odgovori na zahtjeve građana za materijalnom pomoći u ovom periodu će učvrstiti praksu vansistemske dodjele socijalne pomoći uz diskreciono i netransparentno odlučivanje.
Poziv premijera poslanicima
Ukoliko zabrana isplate jednokratne pomoći u izbornoj godini bude ukinuta, nju ne treba dodjeljivati iz tekuće budžetske rezerve i mimo sistema socijalne zaštite.
Preusmjeravanjem ili rebalansom budžeta je potrebno prebaciti sredstva iz tekuće budžetske rezerve na budžeta Ministarstva rada i socijalnog staranja, odnosno, centre za socijalni rad. Na taj način bi se omogućilo da jednokratna davanja prolaze proceduru propisanu Zakonom o socijalnoj i dječijoj zaštiti i podzakonskim aktima, kao i da lica koja traže i dobiju pomoć budu uključena u sistem informacioni sistem socijalnog staranja, tj. socijalni karton. Isplata pomoći mimo ovog sistema urušava njegovu namjenu – da država vodi sveobuhvatnu, cjelovitu i pravednu socijalnu politku o kojoj ima potpunu evidenciju.
Zakonom o budžetu za 2020. godinu je već planirano isplata 2,2 miliona eura na poziciji jednokratne socijalne pomoći, uprkos tome što Zakon o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja zabranjuje gotovo sve vidove ove pomoći u izbornoj godini. Na poziciji tekuće budžetske rezerve planirano je 86 miliona, od čega se 66 odnosi na pomoć Montenegro Airlines-u.
Za razliku od ovakvog, sistemskog pristupa, raspodjela novca iz tekuće budžetske rezerve će biti brza, tajna, bez kriterijuma za dodjelu novca i uz diskreciono pravo članova Vlade da dijele novac mimo sistema socijalne zaštite i nadležnih institucija.
Sve će to dati za pravo javnosti da sumnja u zloupotrebu sredstava i olakšati da novac ne dođe do onih kojima je potreban i koji ispunjavaju uslove da ga dobiju, već onima koji su podobni i zaslužni na način koji to vidi partija.
Član koji premijer želi da suspenduje, Zakon o finansiranju politickih subjekata i izbornih kampanja
Naša preporuka Vladinoj radnoj grupi formiranoj da formuliše ovaj i druge prijedoge glasi da je borba protiv koronavirusa razlog više da se Vlada trudi da bude dostojna povjerenja građana i da svojim radnjama zasluži da građani vjeruju u opravdanost mjera koje sprovodi. Način na koji će upravljati novcem građana, kako iz budžeta tako i od donacija, je test za Vladu u ovom periodu – da zaštiti sve građane, uz transparentno, zakonito i pravedno odlučivanje o raspodjeli. Sve ovo se ne može obezbijediti tako što će uži kabinet diskreciono dijeliti novac, mimo očiju javnosti.
Uputili smo preporuke Ministarstvu finansija na Prijedlog Uredbe o centralizovanim nabavkama i Prijedlog Pravilnika o načinu sprovođenja jednostavnih nabavki, u cilju prevazilaženja problema koje smo uočili u našim dosadašnjim istraživanjima ovih specifičnih nabavki.
Kada je u pitanju Prijedlog Uredbe o centralizovanim nabavkama, neke od ključnih preporuka su sljedeće:
Propisati poseban obrazac za Plan centralizovanih javnih nabavki, koji će biti sastavni dio ove Uredbe;
Važno je da u Planu stoji i za potrebe kog/kojih naručioca će Centralni organ javnih nabavki (Uprava za imovinu) sprovesti nabavku, i koji dio opredijeljenih (planiranih) sredstava se odnosi na kog naručioca, umjesto zbirnih informacija kako to sada stoji u Planu nabavki Uprave za imovinu. Na taj način će se u velikoj mjeri olakšati praćenje sprovođenja ovih nabavki, usklađenost sa sredstvima opredijeljenim Zakonom o budžetu, blagovremenost dostavljanja zahtjeva za sprovođenje objedinjenih nabavki od strane pojedinačnih naručioca i slično.
Prijedlog Uredbe ne predviđa obavezu propisivanja posebnog obrasca za plan centralizovanih nabavki. U tom bi se slučaju ove nabavke planirale kroz isti obrazac kojim se planiraju individualne nabavke naručilaca, a koji ne odgovara specifičnostima objedinjenih nabavki.
Propisati obavezu objavljivanja okvirnog sporazuma ili ugovora o javnoj nabavci koji zaključi Centralni organ javnih nabavki;
Alternativno, propisati obavezu Centralnog organa javnih nabavki da zaključene okvirne sporazume ili ugovore, uključujući i njihove izmjene, dostavi Ministarstvu, radi objavljivanja u Elektronskom sistemu javnih nabavki (ESJN), u skladu sa članom 44, stav 1, tačka 10 Zakona o javnim nabavkama.
Neophodno je obezbijediti maksimalnu moguću transparentnost centralizovanih nabavki, a naročito kroz objavljivanje zaključenih okvirnih sporazuma i ugovora o javnoj nabavci.
U dijelu Prijedloga Uredbe koji se odnosi na izvještavanje (odjeljak IV, član 15 Uredbe), a koji propisuje obavezu naručioca da Centralni organ javnih nabavki (Upravu za imovinu) obavještava o realizovanim javnim nabavkama po ugovorima o centralizovanim nabavkama, precizirati da se izvještaj dostavlja do 31. januara tekuće za prethodnu godinu, odnosno za drugu polovinu prethodne godine, kada je u pitanju polugodišnje izvještavanje.
Kako je sada formulisano “javni naručilac je dužan da najkasnije do 31. januara tekuće godine dostavi Centralnom organu nabavki izvještaj o realizovanim javnim nabavkama po ugovorima o centralizovanim javnim nabavkama”, nije jasno na koji se vremenski period predmetni izvještaj odnosi, pa je to potrebno precizirati.
O do sada uočenim problemima u sprovođenju centralizovanih nabavki pisali smo u našoj publikaciji “(Ne)objedinjene nabavke: Početak dugog puta”, na kojoj i temeljimo ponuđene preporuke.
Kada je u pitanju Prijedlog Pravilnika o načinu sprovođenja jednostavnih nabavki, neke od ključnih preporuka su sljedeće:
Propisati obavezu sačinjavanja, dostavljanja Ministarstvu finansija i objavljivanja Plana jednostavnih nabavki naručilaca, kao i pripremu obrasca Plana jednostavnih nabavki, koji bi bio sastavni dio ovog Pravilnika;
Budući da je članom 23 Zakona o javnim nabavkama propisano da se “Ovaj zakon ne primjenjuje na nabavke iz člana 26 stav 1 tač. 1, 2 i 3 ovog zakona (u daljem tekstu: jednostavne nabavke).”, shodno tome ne primjenjuje se ni član 84 istog Zakona kojim se propisuje obaveza i način pripreme i objavljivanja Plana javnih nabavki.
Imajući u vidu da se u Izvještaju o sprovedenoj analizi procjene uticaja propisa koja se nalazi na kraju Prijedloga Pravilnika o načinu sprovođenja jednostavnih nabavki koji je pripremilo Ministarstvo finansija, kao jedan od ciljeva donošenja Pravilnika navodi i „postizanje većeg stepena transparentnosti i pravne sigurnosti kroz donošenje jedinstvenog akta koji će stvoriti ujednačenu praksu za sve naručioce kao i efikasnosti u planiranju i sprovođenju postupaka jednostavnih nabavki“, a da planiranje jednostavnih nabavki uopšte nije uređeno ovim Prijedlogom Pravilnika, potrebno ga je dopuniti u tom dijelu.
Propisati obavezu objavljivanja predračuna/profakture za nabavku roba, usluga i/ili radova procijenjene vrijednosti jednake ili manje od 5.000,00 eura, koju naručilac odluči da sprovede direktnim izborom predmeta nabavke određenog ponuđača uz prihvatanje predračuna/profakture, ugovora ili drugog odgovarajućeg dokumenta;
Predračun/profakturu, ugovor ili drugi odgovarajući dokumenta na osnovu kog se vrši plaćanje ovako ugovorene potrebno je objavljivati u Elektronskom sistemu javnih nabavki (ESJN), a do uspostavljanja i početka funkcionisanja istog, na internet stranici naručioca i/ili Portalu javnih nabavki.
Brisati mogućnost da naručilac zahtjev za dostavljanje ponude može uputiti i manjem broju ponuđača od minimalnih tri, ako “zbog tehničkih karakteristika predmeta nabavke ne postoji tržišna konkurencija”.
Smatramo da u svakom slučaju naručilac mora nastojati da obezbijedi minimum tri ponude. U situaciji kada ne zna na koje tri adrese ponuđača da uputi zahtjev za dostavljanje ponuda, preporučili smo da se propiše obaveza javnog objavljivanja zahtjeva za dostavljanje ponuda, na koji se svaki zainteresovani ponuđač može prijaviti.
Smatramo da predložena formulacija ostavlja previše prostora za diskrecionu procjenu i eventualne zloupotrebe, budući da je nejasno kako će naručilac procijeniti i objektivno obrazložiti da “ne postoji tržišna konkurencija”. Ovo je naročito važno ako imamo u vidu da Zakon o javnim nabavkama nije propisao obavezu, već samo mogućnost sprovođenja analize tržišta čak ni za tzv. “velike” nabavke, a naročito ne za jednostavne nabavke, koja bi u nekoliko pomogla rješavanju ovog problema i obrazlaganju nepostojanja tržišne konkurencije za određeni predmet nabavke. Stoga smatramo da, kako bi se obezbijedila makar minimalna konkurentnost, za koju su jednostavne nabavke generalno “zakinute”, ovo treba izbjeći objavljivanjem javnog zahtjeva za dostavljanje ponuda u ESJN-u i/ili na internet stranici naručioca, uvijek kada naručilac ne zna na koje tri adrese ponuđača da uputi zahtjev za dostavljanje ponuda.
Ove i druge preporuke koje smo uputili Ministarstvu finansija u cilju unaprijeđenja transparentnosti i konkurentnosti jednostavnih nabavki (u važećem zakonodavstvu nabavke male vrijednosti) temeljimo na istraživanju čije smo rezultate objedinili u publikaciji “Nabavke male vrijednosti u Crnoj Gori: Bez javnosti i konkurencije“.
Novi Zakon o javnim nabavkama usvojen je u decembru 2019. godine, a primjenjivaće se od 7. jula 2020. godine. Ovaj Zakon nalaže nova rješenja kojim će se urediti planiranje, sprovođenje i izvještavanje o javnim nabavkama, a naročito o jednostavnim, centralizovanim i nabavkama za bezbjednost i odbranu.
Rešenja će propisati Vlada i Ministarstvo finansija svojim aktima. Očekujemo da Ministarstvo finansija i Vlada i druga rješenja, podzakonska akta, uredbe i pravilnike ponudi javnosti na komentarisanje prije konačnog usvajanja.
Pozivamo Ministarstvo javne uprave da odloži javnu raspravu o Zakonu o slobodnom pristupu informacijama nakon pandemije Korona virusa i da objavi mišljenja eksperata Evropske Unije o tom propisu.
Smatramo da je neprimjereno da Ministarstvo u ovom trenutku, kada su građani zatvoreni u svojim kućama i kada Skupština zbog vanrednih mjera ne zasjeda niti je izvjesno kada će se sjednice redovnog zasjedanja nastaviti, organizuje javnu raspravu o njihovom ustavnom pravu na pristup informacijama.
Prije par dana to Ministarstvo je objavilo da predloženi nacrt izmjena Zakona stavlja na ponovnu javnu raspravu i zatražilo pisane komentare do 4. aprila.
Takav slučaj je nezabilježen primjer zloupotrebe instituta javne rasprave, posebno imajući u vidu da taj Zakon ni u kom slučaju ne spada u kategoriju zakona koje je potrebno urgentno mijenjati i to u periodu nezabilježene krize i na pragu vanrednog stanja.
Štaviše, taj zakon je oštro kritikovan od strane brojnih novinara, predstavnika nevladinog sektora, kao i međunarodnih eksperata. Uprkos tome, Ministarstvo sada, u sred pandemije, pokušava da fingirao državanje javne rasprave o tom zakonu.
Javni prostor za diskusiju kakvu zaslužuje ovaj zakon praktično ne postoji, i neprimjereno ga je na silu kreirati u atmosferi kolektivnog straha od nadolazeće epidemije.
Imajući u vidu da je upravo Zakon o slobodnom pristupu informacijama ključni alat istraživačkih novinara i nevladinih organizacija koje prate rad državnih organa, posebno je zabrinjavajuće što se ovaj zakon mijenja na ovakav način, nekoliko mjeseci prije održavanja parlamentarnih izbora.
Upravo situacija sa pandemijom korona virusa pokazuje koliko je važno da informisanje javnosti bude zasnovano na zvaničnim i provjerenim podacima, ostavljajući minimalan prostor za lažne vijesti i neprovjerene informacije.
Zbog svega navedenog toga pozivamo Ministarstvo da objavi sva mišljenja međunarodnih eksperata data na nacrte izmjena ovog zakona, jer je to i njihova obaveza koju propisuje upravo taj zakon.
Na kraju, pozivamo Ministarstvo da odloži održavanje javne rasprave o Zakonu koji definiše pravo građana garantovano Ustavom i brojnim međunarodnim konvencijama, sve dok budu na snazi mjere Vlade kojima se ograničava kretanje građana.
Dolje potpisane NVO i novinari:
NVO Mreža za afirmaciju nevladinog sektora – MANS
NVO Akcija za ljudska prava HRA
NVO Institut alternativa
NVO Centar za monitoring i istraživanja – CEMI
NVO Centar za građanske slobode – CEGAS
NVO Centar za demokratsku tranziciju – CDT
Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore CIN-CG
NVO Centar za demokratiju i ljudska prava – CEDEM
NVO 35 mm
Ekološki pokret OZON
NVO Centar za zaštitu i proučavanje ptica – CZIP
NVO Green Home
NVO Expeditio
NVO Media centar
NVU Centar za ženska prava – CŽP
NVO Mladi Romi
NVO Evropska asocijacija za pravo i finansije (EALF)
NVO Sigurna ženska kuća – SŽK
LGBT Forum Progres
Romska organizacija mladih “Koračajte sa nama – Phiren amenca”
Politikon mreža
Crnogorski komitet pravnika za zaštitu ljudskih prava (CKZP)
NVO Prima
Institut za poslovnu i finansijsku pismenost
NVO Udruženje mladih sa hendikepom Crne Gore – UMHCG
NVO Anima
Udruženje paraplegičara Crne Gore
NVO Centar za preduzetništvo
Udruženje paraplegičara Bijelo Polje i Mojkovac
Unija slobodnih sindikata Crne Gore
NVO Udruženje za razvoj civilnog društva Bijelo Polje
Ovaj izvještaj predstavlja presjek stavova crnogorske javnosti prema procesu javnih nabavki, a ujedno služi i kao pokazatelj eventualnih promjena stavova koje su nastupile u posljednjih pet godina.
Kada se uporede rezultati dva talasa istraživanja, najsnažniji utisak ostavlja skoro udvostručen broj onih građana koji pokazuju elementarnu neupućenost u oblast javnih nabavki. Dok je u 2015. godini procenat građana koji nijesu ponudili objašnjenje pojma javnih nabavki iznosio 37%, u 2020. godini 71% punoljetne populacije Crne Gore ne zna šta su javne nabavke. Veći je udio građana koji ne znaju razliku između zloupotreba velikih i malih javnih nabavki, kao i udio građana koji ne mogu da procijene zadovoljstvo kontrolom javnih nabavki.
Visok stepen neinformisanosti koincidira sa procjenom 60% populacije da mediji nedovoljno obraćaju pažnju na važnost borbe protiv zloupotrebe javnih nabavki. U istom tonu, ocijenjene su i politike Vlade koje uređuju oblast javnih nabavki – 60% građana smatra da su nedovoljno inkluzivne, u smislu da uključuju građane, i transparentne.
Da su zloupotrebe javnih nabavki česta pojava smatra 51% populacije, kao i da postoji čvrsta nezakonita sprega između političkih i ekonomskih aktera. Većina građana smatra da se procedure javnih nabavki uglavnom odvijaju na nepošten, netransparentan, neobjektivan, pristrasan način, češće u skladu sa stranačkim nego javnim interesima. Samim tim, svaki drugi građanin Crne Gore nije zadovoljan kontrolom koja bi preduprijedila zloupotrebe.
Konačno, procjena je gotovo polovine crnogorske javnosti da stanje u oblasti javnih nabavki nije značajno ni bolje, ni lošije, već isto kao i prije pet godina.
Transparentno, detaljno i redovno izvještavati o donacijama
Nema razloga da vanredne okolnosti budu izgovor za manjak transparentnosti. Naprotiv, Vlada u ovom periodu mora dodatno raditi na jačanju povjerenja građana i ako je potrebno, uvoditi nove prakse kao što bi bila transparentnost raspolaganja donatorskim sredstvima, koja neće ni usporiti niti onemogućiti opravdane hitne procedure i nabavke.
Stoga, pozivamo Nacionalno koordinaciono tijelo za zarazne bolesti da uspostavi sistem praćenja donacija kao i potrošnje sredstava sa jedinstvenog računa koji je otvoren za ovu svrhu. Važno je da građani i privredna društva koja doniraju ili planiraju da to urade, imaju povjerenje u raspolaganje njihovim novcem i blagovremene informacije o potrošnji. Na žiro računu je za 5 dana prikupljeno preko 2 miliona eura. Objavljivanjem ove informacije učinjen je prvi korak, ali se u narednim danima mora uspostaviti sistem za dnevno, detaljno, tabelarno izvještavanje o prilivima, ali još važnije, o izdacima sa ove linije. To je najmanje što Vlada može da uradi da se zahvali onima koji su donirali značajna sredstva, kao i da ohrabri buduće donatore.
Prvi korak, ali nedovoljno na duže staze. Vladina informacija o stanju na računu
Ograničiti neracionalnu i diskrecionu potrošnju
Nije dovoljno da Vlada upozorava budžetske korisnike da budu odgovorni i da štede novac. Neophodno da Ministarstvo finansija preduzme mjere štednje i stroge kontrole raspolaganja budžetskim sredstvima. Takođe, u pripremi za neumitni rebalans budžeta, potrebno je odraditi detaljnu analizu diskrecionih budžetskih linija i odustati od svih nepotrebnih rashoda. Ne samo da bi se pronašla sredstva za zdravstveni sistem, pružanje socijalne podrške i stabilizacione napore, već i zbog održivosti javnih finansija u toku ove godine i mogućnosti države da servisira obaveze.
Zbog okolnosti i mjera koje su na snazi, za očekivati je da se punjenje budžeta neće odvijati planiranom dinamikom, kao da ni plan budžeta neće biti ispunjen onako kako je izglasan u decembru. Ipak, u državnom budžetu se, odustajanjem od ili radikalnim smanjenjem neproduktivnih i diskrecionih linija tekućeg budžeta, mogu osloboditi sredstva potrebna kako za održavanje zdravstvenog sistema, tako i za podršku građanima i privredi.
Podsjećamo da su za 2020. godinu, pored tekuće budžetske rezerve od 20 miliona (ne računajući podršku Montenegro Airlines-u), planirani izdaci od ukupno 52 miliona na budžetskim linijama za koje smo se mi, i bez pandemije i vanrednih mjera, zalagali da ih treba najprije radikalno smanjiti, a onda primjenu strogo kontrolisati. Među njima su:
Jubilarne nagrade – 0,4 miliona
Službena putovanja – 5,4 miliona
Reprezentacija – 0,5 miliona
Izdaci po osnovu ugovora o djelu – 8,5 miliona
Ostale naknade – 11,7 miliona
Ostali rashodi za materijal – 1,03 miliona
Ostale usluge – 14,8 miliona
Ostalo – 9,3 miliona
Radi se o diskrecionim troškovima čije postojanje u ovoj mjeri nije opravdano ni u redovnim okolnostima. Naša istraživanja pokazuju da se, posebno na linijama označenim sa “ostalo”, najčešće pravdaju diskrecioni troškovi koji se odnose na kupovinu poklona, službena putovanja ugovore o djelu i slično.
Kontrolisati trošenje novca u javnim preduzećima
Posebno je važno što je Vlada brzo zaustavila pojavu donacija u okviru državnog sektora, gdje su pojedina ministarstva i organi počeli donirati sredstva, što je isto kao da iz jednog svog džepa prebacite novac u drugi. Međutim, na isti način na koji je državni budžet jedinstven pa ne trpi pojedinačne donacije iz jednog kraja u drugi, treba da bude jedinstven i širi javni sektor koji uključuje javna preduzeća i opštine.
Monteput dva puta donira na način suprotan zaključcima Vlade
I pored zaključaka Vlade da se donacije centralizuju, kao i da se zabranjuje primanje donacija pojedinačnim djelovima zdravstvenog sistema, nastavila se praksa pojedinih javnih preduzeća da doniraju novac i opremu pojedinačnim medicinskim i drugim institucijama.
Vlada mora, preko svojih predstavnika u organima upravljanja 40 preduzeća čiji je osnivač ili većinski vlasnik, djelotvornije kontrolisati potrošnju, diskrecione i neobavezne troškove, kao i donacije. Pozivamo Vladu da na ovaj način onemogući preduzećima odlučivanje o donacijama i sponzorstvima na dosadašnji način i obezbijedi da sva “slobodna” sredstva budu uplaćivana na račun Nacionalnog koordinacionog tijela uz potpunu zabranu svih diskrecionih troškova.
Preporuke u ovom dokumentu su rezultat istraživačkih aktivnosti i serije debata koje su organizovane u okviru projekta “YOU4EU – Učešće građana 2.0”.
Istraživačke aktivnosti su sprovedene u periodu decembar 2018. godine – jul 2019. godine i uključile su kampanju na društvenim mrežama putem koje su prikupljena pitanja građana za različite aktere i donosioce odluka, potom prikupljanje odgovora od strane zainteresovanih strana na postavljena pitanja, kao i objavljivanje publikacije “50 pitanja od tebe za EU” (eng. 50 Questions from YOU to the EU) u kojoj su predstavljena najznačajnija pitanja građana i dat pregled preporuka za unapređenje građanskog učešća.
U sklopu ovog projekta organizovana su četiri javna događaja i to u Hrvatskoj, Sloveniji, Crnoj Gori i Srbiji u periodu između septembra i decembra 2019. godine. Učesnici na ovim događajima imali su priliku da razmijene mišljenja o glavnim izazovima za uspostavljanje transparentnog i inkluzivnog društva na nacionalnom, kao i na nivou EU.
Tokom sprovođenja projekta YOU4EU utvrdili smo da postoji snažna potreba da se isplaniraju aktivnosti koje će unaprijediti transparentnost i građansko učešće. Dokument koji je pred vama predstavlja glavne zaključke, koji su prikupljeni tokom aktivnosti na projektu u svih pet zemalja u kojima je projekat sproveden, kao i seriju specifičnih preporuka koje su upućene Evropskoj uniji i nacionalnim vladama.
Smatramo da je neprimjereno da Ministarstvo u ovom trenutku, kada su građani zatvoreni u svojim kućama i kada Skupština zbog vanrednih mjera ne zasjeda niti je izvjesno kada će se sjednice redovnog zasjedanja nastaviti, organizuje javnu raspravu o njihovom ustavnom pravu na pristup informacijama.
