Objavljeno

Planovi, volja i novac

Strategije i akcioni planovi se donose tako da odgovornost bude podijeljena (čitaj: ničija) među različitim organima, procjena troškova često izostaje, a izvještavanje i koordinacija su ograničenog karaktera

Krajem decembra 2012. godine, Skupština Crne Gore usvojila je Zakon o budžetu za 2013. godinu, a krajem januara Vlada je usvojila Program rada Vlade za 2013. godinu. U pripremi je novi dvogodišnji akcioni plan za primjenu Strategije borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala. Na ovom poslu je angažovana radna grupa koju čine predstavnici institucija i organizacija koje su članice Nacionalne komisije za praćenje sprovođenja Strategije. Predlog novog akcionog plana neće biti na javnoj raspravi.

Radna grupa za pregovore u poglavlju 23 radi na izradi akcionog plana za otvaranje pregovora u poglavlju koje tretira Pravosuđe i temeljna ljudska prava. Vlada je programom rada planirala usvajanje akcionog plana u drugom kvartalu ove godine. Članovi radne grupe iz reda nevladinih organizacija još uvijek nemaju pristup cjelovitom Izvještaju Evropske komisije o skriningu.

Uskoro će otpočeti izrada novog akcionog plana u okviru Inicijative partnerstva za otvorenu vladu, a na kojem će raditi grupa formirana u okviru Savjeta za regulatornu reformu kao mješovita radna grupa predstavnika vlade i nevladinih organizacija.

Za očekivati je da uskoro bude pripremljen i prvi akcioni plan za realizaciju mjera iz Strategije reforme javne uprave i pratećeg okvirnog akcionog plana.

Tijelo predviđeno za koordinaciju i praćenje primjene ove Strategije, savjet za regulatornu reformu nikada nije održao sjednicu na ovu temu, a izvještaji o realizaciji Strategije nisu javno dostupni.

Svi pomenuti dokumenti imaju zajedničke oblasti i pitanja kojima se bave. Kako će se rad na ovim dokumentima učiniti cjelovitim i usaglašenim ? Što svi ovi planovi mogu očekivati od državnog budžeta u 2013. godini? Riječ je o pitanjima koja traže blagovremeni odgovor od Vlade Crne Gore.

U Crnoj Gori je u posljednjih desatak godina usvojeno preko četrdeset strategija i akcionih planova. Sveprisutna je manjkavost procjene troškova i identifikacije izvora iz kojih će se pokriti troškovi realizacije planiranih mjera. Strategije i akcioni planovi se donose tako da odgovornost bude podijeljena (čitaj: ničija) među različitim organima, procjena troškova često izostaje, a izvještavanje i koordinacija su ograničenog karaktera. Tako premnogo ostaje na dobroj volji i lijepim željama. Pod pritiskom međunarodne zajednice, EU, medija i NVO dešava se sve češće da strategije i planovi uključuju sve više predloga i sugestija spoljnih aktera, ali ostaje nepoznato ko će sve to da plati pa upravo iz tih razloga mjere ostaju nerealizovane ii njihova realizacija teče sporo.

Tako ćemo sljedeći put vjerovatno dobiti odgovor da mjere nisu realizovane jer nije bilo novca, na primjer: za obuku službenika, za obuku sudija, za kreiranje softvera, za uspostavljanje baze podataka, za registar koncesija, itd.

Vlada konačno mora definisati strukturu u sistemu državne uprave koja će se baviti isključivo koordinacijom planiranja, usaglašavanjem strategija i planova, procjenom troškova njihove primjene i identifikacijom budžetskih izvora finansiranja njihove realizacije, ali i koordinacije donatorske podrške primjeni državnih strategija. Kao što sekretarijat za zakonodavstvo vrši usaglašavanje pravnih propisa, tako i određeni sektor za strateško planiranje u Vladi mora preuzeti obavezu usaglašavanja planova Vlade. Tako se neće desiti da program vlade kaže jedno, a neka strategija drugo.

Na sjednicama Odbora za budžet, ekonomiju i finansije u više navrata sam govorio o potrebi da se u obrazloženju budžeta da projekcija i prikaz troškova za realizaciju tekućih strategija. Zaključujem da je to bio pretežak zadatak i obaveza za Vladu, jer se na tom planu gotovo ništa nije promijenilo proteklih godina.

Dobro je što se priprema Strategija razvoja Crne Gore jer upravo treba da kaže šta će biti prioriteti za vladu i gdje će vlada ulagati novac. Nije dobro što nam je pišu i objašnjavaju stranci. U pripremi konačne verzije ovog dokumenta treba konsultovati brojne druge dokumente koji su urađeni u proteklom periodu. Naročito nepravedno zaboravljenu, a preskupo plaćenu studiju CANU “Crna Gora u 21. stoljeću – u eri kompetitivnosti”.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora

Tekst je originalno objavljen u rubrici “Forum” dnevnog lista Vijesti

Objavljeno

Bijela knjiga o sportu

Uz djelimičnu podršku Vladine Komisije za raspodijelu dijela prihoda od igara na sreću, Institut alternativa je u drugoj polovini 2012. godine implementirao projekat “Korupcija i organizovani kriminal u sportu”.

Cilj projekta je dati doprinos borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala u sportu u Crnoj Gori u skladu sa standardima i najboljim praksama Evropske unije i Savjeta Evrope.

Projekat se sastojao od dvije aktivnosti, istraživanja koje je rezultiralo analizom o rizicima za korupciju u sportu u Crnoj Gori, i prevodom, štampom Bijele knjige o sportu Evropske Komisije (White paper on sport) koja je distribuirana donosiocima odluka u oblasti sporta u Crnoj Gori.

Bijela knjiga o sportu je inicijativa kojom se Evropska Komisija po prvi put bavi pitanjima o sportu u Uniji na sveobuhvatan način. Njen cilj je da da strateške orijentacije o ulozi sporta u Evropi, da ohrabri debatu o pojedinačnim pitanjima, da unaprijedi vidljivost sprota u kreiranju javnih politika EU, kao i da podigne nivo javne svijesti o potrebama i posebnostima ovog sektora. Inicijativa ima za cilj da ilustruje važnost pitanja kao što su usklađenost zakonodavstva o sportu u EU, i, da da osnovu za dalji razvoj aktivnosti vezanih za razvoj sporta na EU nivou.

Objavljeno

Socijalni karton u Crnoj Gori

Projekat “Socijalni karton – informacioni sistem socijalnog staranja” predstavlja namjeru Vlade Crne Gore da stvori jedinstvenu bazu podataka o (potencijalnim) korisnicima prava u sistemu socijalnog staranja i na taj način bolje usmjeri sredstva iz budžetaza ovu oblast, standardizuje postupak odlučivanja o ostvarenju socijalnih prava, smanji zloupotrebe i obezbijedi efikasnije planiranje različitih mjera i programa namijenjenih socijalno ugroženoj populaciji. Od realizacije ovog projekta zavisi ne samo uspješnost reorganizacije rada centara za socijalni rad već i kompletna reforma sistema socijalnog staranja.

Cilj ove analize je da ukaže na očekivane efekte i izazove uspostavljanja informacionog sistema socijalnog staranja i ponudi preporuke za unapređenje dalje realizacije ovog projekta, čemu je djelimično doprinijela i uporedna praksa zemalja u regionu.

Objavljeno

Saopštenje: Jasno utvrditi prekršajnu odgovornost

Upravo je završena javna rasprava o nacrtu Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, koji će, ako bude usvojen, zamijeniti dosadašnji sistemski Zakon o budžetu. Prekršajna odgovornost je nacrtom ovog Zakona uređena tako da je veliki broj radnji koje je trebalo sankcionisati ostao neobuhvaćen. Nije utvrđen organ nadležan za pokretanje prekršajnog postupka, dati su rokovi koji će učiniti da se prekršaji zbog zastarjelosti neće moći procesuirati i određene preniske kazne koje nikoga neće odvratiti od zloupotrebe javnih sredstava.

Novina koju ovaj nacrt zakona donosi u oblast budžetskog prava u Crnoj Gori je prekršajna odgovornost. Time će Crna Gora prestati da bude izuzetak u regionu, jedina zemlja koja u sistemskom zakonu o budžetu nema uređenu prekršajnu odgovornost. Tekst nacrta zakona koristi svaku moguću pravnu prazninu, kako bi se onemogućilo da u praksi dođe do utvrđivanja prekršajne odgovornosti za zloupotrebu javnih sredstava.

Nacrtom Zakona su predviđene sankcije za tek 8 prekršaja, dok su mnoge radnje ostale van okvira kaznenih mjera. Isti zakon u Hrvatskoj predviđa čak 124 prekršajne radnje. Neki od očiglednih propusta odnose se na nepredviđanje kazni za kršenje rokova u pripremi budžeta i izvještavanju, raspolaganje državnim novcem, upravljanje novčanim sredstvima, pozajmice i garancije u lokalnim samoupravama i javnim preduzećima, itd.

Iz kaznenih odredbi nije jasno ko će biti nadležan za vršenje nadzora nad sprovođenjem ovog zakona niti za podnošenje zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. Ovakva pravna praznina definitivno vodi ka situaciji koju pamtimo iz primjera Zakona o javnim nabavkama: kada se nadležnost za pokretanje prekršajnog postupka prebacuje sa institucije na instituciju sve dok isti ne zastari.

Nacrtom zakona nije predviđen maksimalan rok za zastarjelost prekršaja. Ovaj propust će efektivno onemogućiti da se prekršajni postupak pokrene i vodi, jer se za većinu prekršaja može saznati tek na osnovu završnog računa budžeta, odnosno skoro godinu dana nakon izvršenja budžeta. Ukoliko se ne utvrdi maksimalan rok zastarjelosti pokretanja i vođenja prekršajnog postupka, dakle tri godine, svi prekršajni postupci će biti odbacivani zbog zastarjelosti.

Čak i ako nekim čudom, dođe do prekršajnog postupka, predviđene su samo novčane sankcije, i to zapanjujuće niske. Predlagač zakona se odlučio za minimalne novčane kazne od 200 do 800 eura, iako Zakon o prekršajima omogućava propisivanje sankcija do 4000 eura za prekršaje u oblasti javnih prihoda. Pored novčanih, bilo bi djelotvorno predvidjeti i tkz. zaštitne mjere za posebno ozbiljna kršenja važnih odredbi zakona. To bi značilo da počinioci budu kažnjeni privremenim ili trajnim oduzimanjem mogućnosti da obavljaju svoj poziv u javnim finansijama.

Ukratko, način na koji je prekršajna odgovornost regulisana nacrtom zakona o budžetu, sasvim sigurno će onemogućiti da iko ikada odgovara za kršenje normi ovog sistemskog zakonskog akta. Stoga je potrebno da sam predlagač izmijeni predloženi tekst, ili, u konačnom, da poslanici ne dopuste da ovakva rješenja budu usvojena.

Ovdje možete preuzeti naš komentar na nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti u cjelini.

Marko SOŠIĆ
Istraživač javnih politika

Objavljeno

Saopštenje: Novim zakonom otkloniti dosadašnje propuste

Nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornost ne doprinosi u dovoljnoj mjeri unapređenju transparentnosti budžeta, učešću parlamenta u budžetskom ciklusu, regulisanju prekršajne odgovornosti, a pojedine njegove odredbe u direktnoj su suprotnosti sa Vladinim strateškim opredjeljenjima.

U sklopu javne rasprave o nacrtu zakona, Institut alternativa je pripremio i uputio komentar Ministarstvu finansija. Naše glavne primjedbe odnose se na učešće Skupštine u budžetskom ciklusu, na potrebu jačanja finansijske nezavisnosti kontrolnih institucija, na tendenciju dupliranja sistema unutrašnje kontrole javnih finansija i na regulisanje prekršajne odgovornosti.

Naime, nacrt ne predviđa konsultovanje i učešće Skupštine u izradi strategije upravljanja dugom kao ni u pripremi kapitalnog budžeta. Kako bi se ova situacija promijenila, Vlada treba da dostavlja nacrt ove strategije i kapitalnog budžeta skupštinskom Odboru za ekonomiju, finansije i budžet na upoznavanje i davanje mišljenja.

Dinamika dostavljanja ključnih budžetskih dokumenata Skupštini takođe ostaje problematična i sprečava mogućnost temeljne analize prijedloga budžeta i njegove realizacije od strane poslanika. Poslanici nemaju dovoljno vremena za razmatranje i usvajanje ovih akata, jer je njihovo dostavljanje nepravovremeno. Predlažemo da se rok za dostavljanje svakog od ovih akata pomjeri tako da poslanici imaju najmanje tri mjeseca za razmatranje prijedloga budžeta, a da o završnom računu budžeta raspravljaju makar početkom trećeg kvartala tekuće godine.

Donošenje novog Zakona o budžetu predstavlja priliku i da se konačno uspostavi sistem izvještavanja Skupštine o izvršenju budžeta u toku fiskalne godine. U skladu sa tim, Ministarstvo finansija bi trebalo da svakih šest mjeseci dostavlja parlamentu izvještaje o realizaciji budžeta. Time bi Crna Gora prestala da bude jedina zemlja u regionu u kojoj ne postoji praksa polugodišnjeg izvještavanja parlamenta o izvršenju budžeta.

Naši komentari usmjereni su i na jačanje finansijske nezavisnosti DRI, Zaštitnika ljudskih prava i sloboda i Agencije za zaštitu ličnih podataka, koja je direktno ugrožena ovlašćenjem Ministarstva finansija da vrši korekciju prijedloga njihovih godišnjih budžeta. Novim zakonom zato treba ovlastiti Skupštinu da ima konačnu riječ u utvrđivanju ovih prijedloga, bez intervencije Ministarstva.

Uvođenje budžetske inspekcije, predviđeno nacrtom, je u suprotnosti sa zalaganjem Vlade za razvijanjem sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru. Umjesto osnivanja novih organa, bilo bi djelotvornije da Vlada pokaže odlučnost da osnaži sistem unutrašnje kontrole za koji je pravni i institucionalni okvir već uspostavljen.

Ovdje možete preuzeti naš komentar na nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti u cjelini.

Objavljeno

Komentar na nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti

Ministarstvo finansija pripremilo je nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, i ovaj tekst je trenutno u fazi javne rasprave.

Naš stav je da nacrt zakona donosi brojne novine kojima će se unaprijediti trenutno važeći organski zakon o budžetu. Ipak, mnoge norme su ostale nedorečene, u određenim oblastima nije učinjen značajniji napredak, a neke “problematične” oblasti su u potpunosti zanemarene.

Konkretni prijedlozi koje upućujemo odnose se na izmjene budžetskog kalendara radi omogućavanja značajnije uloge Skupštine u budžetskom ciklusu, neusaglašenost ideje o budžetskoj inspekciji sa konceptom PIFC-a, potrebu uvođenja obaveze polugodišnjeg izvještavanja o izvršenju budžeta, uspostavljanje sistemskih preduslova za finansijsku nezavisnost određenih institucija i organa, potrebu za detaljnijim definisanjem kaznenih odredbi u raznim aspektima, itd.

Naše komentare struktuirali smo prema poglavljima nacrta zakona, citirajući član na koji imamo primjedbu, dajući naš prijedlog i obrazloženje prijedloga. Iako smo se trudili da u svakoj prilici damo i konkretan prijedlog kako određeni član treba da glasi, u par prilika smo samo ukazali na potrebu da se određena pitanja detaljnije definišu ili preciziraju.

Ovdje možete preuzeti naš komentar na nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti u cjelini.