Objavljeno

Mjere tajnog nadzora u krivičnom postupku – Zapostavljena kontrola

Mjere tajnog nadzora (MTN) koje se primjenjuju u krivičnom postupku predstavljaju privremeno ograničenje prava garantovanih Ustavom Crne Gore i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima s ciljem suprotstavljanja teškim krivičnim djelima i instrument su za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Međutim, imajući u vidu velike mogućnosti za zloupotrebu MTN, od posebne je važnosti vršiti stalnu kontrolu i razvijati mehanizme nadzora na njihovom primjenom. Uprkos tome, MTN koje se primjenjuju u krivičnom postupku u potpunosti su van sfere interesovanja svih nivoa kontrole, a samim tim i svih oblika odgovornosti.

MTN u krivičnom postupku primjenju se s ciljem dokazivanja precizno definisanih krivičnih djela za koja se mjere mogu i odrediti. Propisane su Zakonikom o krivičnom postupku (ZKP), kojim je određeno da – na obrazloženi prijedlog državnog tužioca – pisanom naredbom sudija za istragu određuje sljedeće mjere: 1. tajni nadzor i tehničko snimanje telefonskih razgovora odnosno druge komunikacije koja se vrši putem sredstava za tehničku komunikaciju na daljinu, kao i privatnih razgovora koji se obavljaju u privatnim ili javnim prostorijama ili na otvorenom; 2. tajno fotografisanje i vizuelno snimanje u privatnim prostorijama; 3. tajno praćenje i tehničko snimanje lica i predmeta. Na obrazloženi prijedlog policije, državni tužilac pisanom naredbom određuje sljedeće mjere: 1. simulirana kupovina predmeta ili lica i simulirano davanje i primanje mita; 2. praćenje prevoza i isporuka predmeta krivičnog djela; 3. snimanje razgovora uz prethodno informisanje i saglasnost jednog od učesnika razgovora; 4. angažovanje prikrivenog isljednika i saradnika.

Oblici kontrole nad primjenom MTN u krivičnom postupku: 1) ex ante: sudska/tužilačka u vidu odobravanja mjera; 2) tokom primjene mjera: najznačajnije mehanizme za nadzor ima unutrašnja kontrola policije; 3) ex post: provjera proceduralnog postupka pred sudom; parlamentarni nadzor; građanska kontrola rada policije; nezavisne institucije: Agencija za zaštitu ličnih podataka i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda.

Namjera autora ovog istraživačkog izvještaja jeste da analizom pravnog uređenja i prakse primjene MTN ukaže na ograničenja u vršenju demokratske i civilne kontrole nad primjenom ovih mjera i pruži preporuke za unapređenje nadzora nad njihovom primjenom.

Objavljeno

Agencija za nacionalnu bezbjednost i mjere tajnog nadzora – ima li kontrole?

Državi su neophodne efikasne obavještajne i bezbjednosne službe s posebnim ovlašćenjima kako bi se zaštitila od prijetnji nacionalnoj bezbjednosti i bila djelotvornija u borbi protiv organizovanog kriminala. Mjere tajnog nadzora (MTN) omogućavaju joj preventivno djelovanje, rano otkrivanje i otklanjanje raznih oblika prijetnji. Ipak, osim što su instrument zaštite, one su i poluga moći države podložna zloupotrebi. Takvim zloupotrebama nanosi se ozbiljna šteta osnovnim vrijednostima demokratskog društva, zbog čega je potrebno vršiti stalnu kontrolu i razvijati mehanizme nadzora nad primjenom MTN.

Pod mjerama tajnog nadzora, koje primjenjuje Agencija za nacionalnu bezbjednost (u daljem tekstu: ANB), tretiraju se one mjere tajnog prikupljanja podataka za koje je potreban viši stepen autorizacije, odnosno: 1. nadzor nad elektronskim komunikacijama i poštanskim pošiljkama, koji odobrava predsjednik Vrhovnog suda; i 2. nadzor unutrašnjosti objekta, zatvorenih prostora i predmeta uz koršćenje tehničkih sredstava, koji na obrazloženi pisani prijedlog direktora ANB odlukom odobrava Vijeće sudija Vrhovnog suda. Mjere se primjenjuju kada postoje osnovi sumnje da je ugrožena nacionalna bezbjednost. Tri su oblika kontrole nad primjenom mjera: sudska, unutrašnja i parlamentarna kontrola.

Namjera autora je da analizom pravnog okvira i prakse primjene MTN ukaže na rješenja koja nijesu u skladu sa standardima i najboljim praksama u ovoj oblasti i pruži odgovor na pitanje: Koje su mogućnosti i ograničenja za vršenja nadzora sva tri nivoa kontrole nad primjenom mjera nadzora? U traženju odgovora na ovo pitanje akcentovan je parlamentarni nadzor.

Objavljeno

Pristup tajnim podacima članova Nacionalne komisije

Odgovor predsjednika Upravnog odbora Instituta Steva Muka na pitanja iz “Dnevnih novina”

1. Pojedini članovi Nacionalne Komisije za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala imaju primjedbe što im nijesu dostupne sve informacije kao ostalim članovima, što ih navodno ometa u izjašnjavanju oko pojedinih izvještaja. Zbog toga se kažu često izjašnjavaju uzdržanim. Koja mjera, po Vašem mišljenju, treba da se preduzme za rješavanje tog problema, jer članovi Komisije smatraju da su jednako informisani o pojedinim pitanjima kao i obični građani (npr.o organizovanom kriminalu…)?

2. Pošto su članovi Komisije nagovijestili da bi mogli održavati pojedine sjednice zatvorene za javnost, šta vi mislite o toj varijanti?

Zadatak Nacionalne komisije je da rukovodi, organizuje, sinhronizuje, i prati aktivnosti državnih organa, organa državne uprave i drugih nadležnih institucija, u sprovođenju Strategije borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala. Naglasak je na praćenju realizacije mjera iz Akcionog plana za sprovođenje Strategije, i predlaganju mjera za unapređenje primjene mjera iz Akcionog plana.

Da bi Nacionalne komisija mogla na valjan način da utvrđuje prioritete, dinamiku i rokove realizacije, i ocjenjuje postignute rezultate u implementaciji Strategije, aktivnosti i mjera – moraju joj biti dostavljene detaljne informacije o realizovanim mjerama i informacije koje odgovaraju činjeničnom stanju. Sve informacije kojima se ne ugrožava nacionalna bezbjednost, bezbjednost građana i krivični postupci, a tiču se preuzetih aktivnost nadležnih državnih organa u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, moraju biti dostavljene Nacionalnoj komisiji i biti javno dostupne. U tom smislu, nadležni državni organi moraju svoje aktivnosti učiniti što transparentnijim.

Međutim, ukoliko su određene informacije i dokumenti označeni oznakom “tajno” na zakonit način, odnosno u skladu sa Zakonom o tajnosti podataka, ne mogu biti dostupne članovima Nacionalne komisije jer im clanstvom u Komisiji nije po automatizmu dato ovlašćenje uvida u tajne podatke. Jedini legalan način uvida u tajni podatak je da članovi koji nemaju pristup tajnim podacima prođu kroz proceduru dobijanja dozvole za uvid u tajni podatak ili izmjene i dopune Zakona o tajnosti podataka – kojima bi se clanovima Komisije omogucio pristup tajnim podacima bez dozvole za uvid u tajne podatke. Zatvaranje sjednice nije rješenje jer se tajni podaci ne mogu saopstavati neovlascenim licima.

Ne zanemarujući činjenicu da je borba protiv korupcije i organizovanog kriminala uslov za dalje napredovanje Crne Gore u procesu evropskih integracija, zabrinjava evidentan manjak ozbiljnog strateškog pristupa ovom pitanju i umnožavanje činilaca nadleženih da vrše nadzor nad borbom protiv korupcije protiv organizovanog kriminala a da pri tom, nisu jasno razgraničene nadležnosti novonastalih struktura. Naime, pored postojeće Nacionalne komisije i Nacionalnog ogranka parlamentaraca Crne Gore u borbi protiv korupcije, postojećih odbora Skupštine koji vrše parlamentarni nadzor nad radom državnih organa, Deklaracijom POSP-a je predloženo formiranje i posebnog Odbora nadgledanje borbe protiv korpucije i organizovanog kriminala.

Nije jasno kako će sve ove strukture doprinositi postavljenom cilju, dok ce odgovornost i teret postizanja rezultata u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala ostati na pravosudnim organima, odnosno tužilaštvu, sudovima i Upravi policije.

Objavljeno

Parlamentarne istrage u Crnoj Gori – Kontrolni mehanizam bez političke podrške

Ustavna mogućnost predlaganja i sprovođenja parlamentarnih istraga u Crnoj Gori gotovo se ne koristi. Ovaj kontrolni mehanizam nije sprovođen u posljednjih deset godina, a od usvajanja važećeg Poslovnika Skupštine, kojim su uređene parlamentarne istrage, samo dva puta je predloženo njihovo otvaranje.

U Crnoj Gori postoji nedostatak političke volje parlamentarne većine za pokretanjem parlamentarnih istraga i nepovjerenje opozicije u mogućnost njihovog realizovanja. Osim toga, opozicija ne djeluje jedinstveno u iniciranju ovog mehanizma. Dodatan problem su i normativni nedostaci sadašnjeg uređenja parlamentarnih istraga u Crnoj Gori.

Anketni odbor bi se u sprovođenju parlamentarne istrage mogao suočiti s poteškoćama u prikupljanju podataka zbog: neprecizno definisanih istražnih ovlašćenja; nemogućnosti pristupa tajnim podacima; izostanka zakonske obaveze državnih funkcionera, službenika i drugih lica da budu saslušani pred Odborom pod prijetnjom sankcije za neodazivanje i lažno svjedočenje.

Za razliku od Crne Gore, gdje su parlamentarne istrage uređene Poslovnikom, u velikom broju zemalja Evropske unije regulisane su zakonom, i to najčešće posebnim Zakonom o parlamentarnim istragama.

Utvrđivanje posebnog zakonskog okvira za ovaj kontrolni mehanizam ima za cilj njegovo jačanje, kao i garantovanje apsolutne obaveznosti poštovanja odredbi kojima se uređuje. Usvajanjem takvog zakona u Crnoj Gori regulisale bi se pojedinosti djelokruga i djelovanja anketnog odbora, kao i kaznene odredbe, te omogućilo adekvatno sprovođenje ovog mehanizma u praksi.

Objavljeno

Prva godina druge strategije

Protekla je prva godina primjene Strategije reforme javne uprave za period 2011–2016. i Akcionog plana za njeno sprovođenje. Riječ je o drugoj Strategiji reforme javne uprave od devededestih naovamo. Ona prva, realizovana je sa ograničenim rezultatima u periodu od 2002. do 2009. godine.

U prilog modernizaciji, racionalizaciji i profesionalizaciji, Strategijom reforme javne uprave 2011-2016. godine prepoznata je potreba za unapređenjem vladavine prava i odgovornosti javne uprave; poslovnog ambijenta, kvaliteta javnih usluga, kao i institucionalne stabilnosti, funkcionalnosti i fleksibilnosti sistema javne uprave. Ovi ciljevi, kako je to u Strategiji prepoznato, treba da budu praćeni povećanjem transparentnosti i etičkog nivoa u javnoj upravi, što bi sve doprinijelo daljoj integraciji države u evropski administrativni prostor.

Međutim, u upravljanu procesom reforme primjetni su brojni problemi. Naime, iako je Strategijom predviđena obaveza šestomjesečnog izvještavanja ona nije ispunjena, pa ni godinu dana od početka njene primjene nisu dostupni izvještaji o realizaciji predviđenih aktivnosti.

Tijelo koje je utvrđeno kao nadležno za koordinaciju aktivnosti na ostvarivanju ove Strategije, Savjet za regulatornu reformu i unapređenje poslovnog ambijenta, održao je samo dva sastanka od usvajanja ovog dokumenta, ali nikada nisu razmatrane aktivnosti predviđene Strategijom. Očigledna je potreba da se obrazuje posebno tijelo čiji bi zadatak podrazumijevao koordinaciju posla na reformi državne uprave.

Jedan od evidentnih problema je nejasna raspodjela nadležnosti i odgovornosti između Ministarstva unutrašnjih poslova i Ministarstva finansija u vezi sa ključnim poslovima na realizaciji Strategije. Uzimajući u obzir značaj reforme javne uprave, kao „krovne“ za sve druge reforme u zemlji, od izuzetne je važnosti striktno utvrđena institucionalna koordinacija procesa, kako bi se izbjegla „loša komunikacija“ između odgovornih isntitucija i preklapanje nadležnosti.

Ono što je učinjeno u prvoj godini reforme javne uprave u Crnoj Gori uglavnom je rezultat uključivanja reforme državne uprave u sedam prioriteteta Evropske komisije koji zahtijevaju visok stepen uslaglašenosti sa kriterijumima za članstvo. U okviru realizacije Akcionog plana na ispunjavanju preporuka EK usvojeni su zakoni o državnoj upravi, o državnim službenicima i namještenicima, teritorijalnoj organizaciji i Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave.

Utemeljene su organizacione promjene koje su pojedine organe uprave pozicionirale kao “organe u sastavu” ministarstava. Takođe, predviđena je centralizacija inspekcijskog nadzora i postojanje jedinstvenog inspektorata što je novina u odnosu na prethodno rješenje kojim je inspekcijski nadzor bio organizovan u resornim ministarstvima.

Uprava za inspekcijske poslove će početi sa radom do kraja maja ove godine, dok će se inspekcijski poslovi fazno objedinjavati i to u prvoj fazi do kraja ove godine, a u drugoj do kraja 2013. Krajem decembra usvojena je Pravno-institucionalna analiza organizacije sistema državne uprave sa prijedlogom budućih rješenja. Međutim, problemi u usvajanju Zakona o unutrašnjim poslovima pokazali su da Vlada nije jedinstvena u odnosu prema sistemskim i specifičnim rješenjima organizacije sistema države uprave.

Naspram ostvarenog ostale su brojne neispunjene obaveze predviđene Akcionim planom za realizaciju Strategije. One uključuju uspostavljanje obaveznih programa obuke za pojedine kategorije službenika/namještenika; unapređenje upravljanja ljudskim resursima kroz centralnu kadrovsku evidenciju i redovno ocjenjivanje rada državnih službenika i namještenika.

Upravo one koje se odnose na racionalizaciju i modernizaciju službeničkog sistema. Na problem slabe administracije koja je uz to snažno ispolitizovana “opominje” Evropska komisija u izvještajima o napretku Crne Gore iz godine u godinu. U pokušaju da odgovori na problem “glomazne i nefunkcionalne administracije”, Vlada Crne Gore je u Strategiji reforme javne uprave 2011-2016. godine kao strateški cilj postavila usvajanje evropskih standarda za zapošljavanje koji uključuju i mjere za smanjenje broja zaposlenih, uz plan usvajanja socijalnih programa za prekobrojne.

Međutim, sama Strategija ne objašnjava na koji način će se smanjenje broja zaposlenih postići, a da to ne šteti efikasnosti rada same uprave. Problem se dodatno komplikuje time što je rad državne uprave “opterećen” manjkom kvalifikovanog kadra koji može da “iznese” teret sve većih obaveza u procesu evropske integracije. Za očekivati je da će sve složenije obaveze iz “evropske agende” uticati na jačanje političke volje koja će voditi stvarnom napretku u pravcu depolitizacije i racionalizacije državne uprave u Crnoj Gori.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora Instituta Alternativa

Objavljeno

Novo istraživanje: MTN u KP – Zapostavljena kontrola

Novo istraživanje Instiuta alternativa “Mjere tajnog nadzora u krivičnom postupku – Zapostavljena kontrola” predstavljeno je u srijedu, 4. aprila 2012. godine na konferenciji za medije.

Istraživanje je podržala Skupština Crne Gore, preko Komisije za raspodijelu sredstava nevladinim organizacijama, i predstavlja drugi dio projekta “Demokratska i civilna kontrola primjene mjera tajnog nadzora u crnogorskom zakonodavstvu i praksi – mogućnosti i ograničenja”.

Najvažniji nalazi analize:

– Pravni okvir za primjenu mjera tajnog nadzora u krivičnom postupku je u najvećem dijelu novim Zakonikom o krivičnom postupku usklađen sa praksom Evropskog suda za ljudska prava. Neusklađen je uvid u listinge koji se u crnogorskom zakonodavstvu ne tretira kao MTN već kao operativno prikupljanje podataka i ovlašćenje policije u izviđaju.

– Zabrinjava odsustvo prakse utvrđivanja odgovornosti za nezakonite postupke, i administrativne i proceduralne propuste u primjeni MTN. Unaprijeđenjem komunikacije i koordinacije između Uprave policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost broj lica nad kojima su primjenjene MTN dva puta se treba svesti na minimum.

– Iako svi nivoi kontrole imaju na raspolaganju određene mehanizme za vršenje nadzora nad primjenom mjera, sve ih odlikuje pasivnost u vršenju kontrole i primjeni svojih zakonom utvrđenih nadležnosti. Unutrašnja kontrola ne vrši nadzor, navodno, zbog toga što podaci u postupku predstavljaju tajnu. Pravosudne inspekcije ne kontrolišu vođenje propisanih evidencija o MTN. Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, i Odbor za bezbjednost i odbranu nisu koristili kontrolne mehanizme za nadzor nad primjenom MTN u krivičnom postupku. Nije razvijen mehanizam žalbe i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nije vršio kontrolu nad primjenom MTN u krivičnom postupku.

– Dostupnost informacija je veoma ograničena, a godišnji izvještaji o radu državnih organa nadležnih za primjenu mjera ne uključuju informacije o MTN. Ipak, u poslednjem izvještaju Tripartitne komisije nadležne da prikuplja podatke o predmetima u oblasti korupcije i organizovanog kriminala, se navodi da su “u toku 2011.godine u 18 predmeta odredjene MTN protiv 113 lica”. Međutim, podatak o broju procesuiranih lica i pravosnažanih odluka dijelom zasnovanih na dokazima prikupljenim MTN-om koji bi ukazao na rezultate postignute primjenom MTN – nije dostupan.

– Neophodno je preciznije regulisati pravni okvir za uvid u listinge, omogućiti unutrašnjoj kontroli policije da vrši kontinuiran nadzor na primjenom MTN, i unaprijediti parlamentarni nadzor nad primjenom mjera na način da nadležni državni organi za primjenu MTN u krivičnom postupku: sud, tužilaštvo, policija, dostavljaju posebne izvještaje o primjenjenim mjerama Odboru za bezbjednost i odbranu.

Analizu u cjelini (pdf) možete naći u dokumentu Istraživanje: Mjere tajnog nadzor u krivičnom postupku – Zapostavljena kontrola.