U cilju efikasnijeg upravljanja privrednim društvima u vlasništvu države uputili smo prijedloge za unapređenje Zakona o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu države. U analizi Čija su naša javna preduzeća? iz 2021. godine smo takođe zagovarali sistemske promjene koje su imale cilj poboljšanje efikasnosti, transparentnosti i odgovornosti u radu državnih preduzeća.
Prva preporuka se odnosi na potrebu proširenja opsega zakona od onoga što je nametnuto njegovim nazivom. Prvo, to je vještačko izdvajanje gotovo 130 privrednih društava u vlasništvu jedinica lokalne samouprave iz njegove nadležnosti, iako se radi o privrednim društvima (DOO i AD) koji imaju iste probleme, isti pravni status i neophodnost dodatne regulacije kao i “državna preduzeća. Drugo, pojam “u vlasništvu države” može predstavljati problem u opsegu primjene zakona i na privredna društva koja su nedvosmisleno “državna” imajući u vidu fragmentiranu strukturu vlasništva kod mnogih od njih, gdje se kao vlasnici pojavljuju pravna lica kao što su IRF, ZZZ, FZO, Fond PIO, Skupština, druga državna preduzeća, itd. Stoga neophodno je izmijeniti naziv akta, a sljedstveno tome i sadržaj, na način da se odnosi na sva privredna društva u bilo kom obliku javnog vlasništva.
Posebne preporuke su u oblasti nadzora, finansijskog nadzora, politike zarada i upravljanja ljudskim resursima i fiskalnih rizika.
- Nadzor – kako bi država znala šta se dešava u njenim preduzećima i imala nadležnost da spriječi ili riješi probleme u njihovom poslovanju.
2. Neophodno je postojanje posebnog pravnog okvira za rad državnih preduzeća, usvajanjem posebnog pravnog akta ili izmjenom Zakona o privrednim društvima, kojim bi bila propisana prava osnivača i obaveze društava u pogledu odgovornosti i transparentnosti bile propisane na detaljniji način.
3. Posebne zakone kojima je uređen rad određenih preduzeća propisuju detaljnije obaveze preduzeća prema osnivaču, procedure i načini imenovanja organa upravljanja i rukovođenja uz sprovođenje postupaka javnih konkursa, nadležnosti Vlade u pogledu utvrđivanja plana rada, cijene koštanja usluga i raspolaganja finansijskim sredstva, izvještavanje preduzeća prema Vladi i Skupštini, javnosti rada ovih društava i participativnosti u donošenju planskih dokumenata preduzeća, treba iskoristiti u izradi novog pravnog okvira za rad državnih preduzeća, tako da važe za sva privredna društva u vlasništvu države.
4. Neophodno je postojanje međuresornog vladinog tijela zaduženog za praćenje rada državnih preduzeća. Potrebno je centralizovati odgovornost za predlaganje vlasničke politke, predlaganje imenovanje organa upravljanja, nadzor nad državnim preduzećima, analitičke poslove praćenja rada preduzeća i sprovođenjavladinih zaključaka u organu na centralnom nivou, sastavljenom od predstavnika više resora i uz postojanje stalnog tehničkog sekretarijata zaduženog za stručne i ekspertske poslove.
5. Neophodno je propisati sadržaj odluke o osnivanju državnih preduzeća, koji bi obuhvatio isti nivo ovlašćenja, obaveza i prava osnivača, kao i ujednačiti odluke o osnivanju postojećih državnih preduzeća.
6. Neophodno je izmijeniti Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti (član 72) kako bi se nadležnost za praćenje i analizu finansijskih planova i izvještaja proširila na sva preduzeća u većinskom vlasništvu države.
7. Potrebno je propisati i detaljno definisati situacije koje se mogu okarakterisati kao “poremećaji u poslovanju” preduzeća, na osnovu prikupljenih podataka o poslovnim rezultatima, izvještajima o reviziji, poštovanju zaključaka Vlade, povodom kojih bi Vlada imala pravo na upotrebu vanrednih mjera (razrješenja upravljačkih i rukovodnih struktura, ograničenja raspolaganjem imovinom, obustavljanje izvršenja akata preduzeća) radi uspostavljanja optimalnih radnih procesa. Sastavni dio vanrednih nadležnosti osnivača mora biti i odgovornost za obrazloženje primjene ovih mjera Skupštini Crne Gore i izvještavanje o rezultatima postignutim primjenom mjera.
8. Neophodno je izvršiti objedinjavanje i ukrupnjivanje državnog paketa akcija u državnim preduzećima, na način što će se akcije u vlasništvu različitih entiteta (prije svega Fonda PIO i ZZZ) prenijeti na Vladu, kako bi se centralizovale i pojednostavile linije odgovornosti i nadležnosti za otvarivanje vlasničkih prava upravljanja preduzećima. Neophodno je zaustaviti neustavnu praksu osnivanja privrednih društava odlukom Vlade, ukoliko osnivanje preduzeća nije izričito predviđeno zakonskim aktom.
9. Neophodno je dopuniti obavezni sadržaj izvještaja o procjeni uticaja propisa ako se propisom predviđa osnivanje novog privrednog društva obavezom obrazloženja razloga zbog kojih se javna ovlašćenja prenose ovaj tip društva (DOO ili AD), detaljnim biznis planom i procjenom visine i upotrebe osnivačkog uloga Vlade, fiskalnim rizicima i planiranim brojem zaposlenih.
- Finansijski nadzor – povećanje djelotvornosti komercijalne revizije
10. Potrebno je izmijeniti Zakon o reviziji tako da sva državna preduzeća (privredna društva u većinskom vlasništvu države) budu uvrštena u listu “subjekata od javnog interesa” bez obzira na njihovu veličinu, čineći na taj način reviziju godišnjih finansijskih iskaza bude obavezna.
11. Neophodno je primjenom inspekcijskog nadzora i kaznenih odredbi povećati disciplinu dostavljanja izvještaja o (komercijalnoj) reviziji Upravi prihoda i carina od strane državnih preduzeća.
12. Odbori direktora i revizorski odbori moraju obezbijediti da se iz godine u godinu ne angažuju ista društva za reviziju, pogotovo ukoliko se radi o društvima koja su kažnjavana od strane nadležne inspekcije za teže povrede Zakona o reviziji. Evidencija o tome koja društva za reviziju bivaju angažovana mora biti vođena od strane Ministarstva finansija, uz preporuke odborima direktora i revizorskim odborima u slučajevima negativnih trendova uzastopnog angažovanja istih društava za reviziju.
Kako bi preduzeća imala što veću korist od novog instrumenta, revizorskih odbora potrebno je:
13. Izmijeniti Zakon o reviziji tako da formiranje revizorskog odbora bude obavezno za sva privredna društva u većinskom vlasništvu države.
14. Izmijeniti Zakon o reviziji tako da je mišljenje Ministarstva finansija na prijedlog imenovanja članova revizorskog odbora, koje treba da vodi evidenciju o članstvu u ovim tijelima, kako bi se osiguralo da su zadovoljeni zakonski uslovi za struktura članstva, kao i da u odborima članstvo ima i predstavnik države kao vlasnika i da isti članovi nisu imenovani u odbore više privrednih društava.
15. Izmijeniti Zakon o reviziji kako bi se ugradila obaveza redovnog kvartalnog izvještavanja Vlade kao osnivača i vlasnika privrednih društava od strane revizorskih odbora o kvalitetu finansijskog izvještavanja, efektivnosti internih kontrola i interne revizije, sprovođenju preporuka interne revizije, državne revizije ili eksternog revizora i drugim pitanjima od značaja.
16. Neophodno je Zakonom o reviziji urediti ograničenja naknada za članove revizorskih odbora.
17. Sagledavanje kvaliteta rada revizorskih odbora je neophodno predvidjeti kao redovnu godišnju obavezu ministarstva zaduženog za poslove finansija i budžeta, uz nadovezivanje na rezultate prethodnih analiza.
Da bi zaživjela unutrašnja revizija u državnim preduzećima i njeni rezultati postali vidljiviji, potrebno je sprovesti sljedeće:
18. Neophodno je izmijeniti Zakon o upravljanju i unutrašnjim kontrolama u javnom sektoru, na način što će se sva državna preduzeća (uključujući i ona koja su organizovana kao akcionarska društva) obavezati na izvještavanje Ministarstva finansija kroz godišnje izvještaje o unutrašnjij reviziji, finansijskom upravljanju i o prevarama i nepravilnostima.
19. Vlada mora, kroz odbore direktora, zahtijevati uredno dostavljanje godišnjih izvještaja o unutrašnjoj reviziji i finansijskom upravljanju i kontrolama od svih državnih preduzeća koja i po postojećem pravnom okviru imaju tu obavezu, ali je ne izvršavaju.
20. Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave je neophodno propisati jasne linije nadzora nad preduzećima od strane pojedinačnih resora Vlade, kako bi se omogućilo vršenje revizije u manjim preduzećima i onim koja još uvijek nisu formirala svoju jedinicu za unutrašnju reviziju.
21. Ministarstvo finansija i socijalnog staranja treba da, u skladu sa definicijom javnog sektora iz matičnog zakona, priprema cjelovit Konsolidovani izvještaj o upravljanju i unutrašnjim kontrolama u javnom sektoru koji će uključivati informacije i o državnim preduzećima. Neophodno je da odbori direktora svih državnih preduzeća, preko revizorskih odbora i unutrašnje revizije, prate ispunjavanje preporuka državnih revizora, odnosno, vrše provjeru poslovanja sopstvenih preduzeća na osnovu izvještaja o reviziji za druga državna preduzeća u elementima poslovanja koji su im zajednički.
22. Neophodno je ojačati budžetsku inspekciju Ministarstva finansija kako bi redovno vršila nadzor nad poslovanjem svih preduzeća u pogledu poštovanja odredbi Zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru.
23. Neophodno je popuniti postojeća radna mjesta i povećati broj sistematizovanih mjesta, promijeniti organizaciju tako da se podstakne specijalizacija za određene zakone u nadležnosti inspekcije i sektore (kao što su državna preduzeća).
24. Potrebno je propisati javnost rada budžetske inspekcije uz obavezu redovnog informisanja Vlade o sprovedenim radnjama i izrečenim mjerama, posebno u pogledu rada državnih preduzeća.
Kako bi se spriječio nejednak tretman državnih preduzeća u oblasti javnih nabavki i izbjegla opšta izuzimanja od primjene Zakona o javnim nabavkama;
25. Potrebno je preispitati kriterijume po kojima su određena državna preduzeća izuzeta od primjene Zakona o javnim nabavkama.
26. Potrebno je razmotriti mogućnost korišćenja zajedničke nabavke, odnosno centralizovanih nabavki, za pojedine predmete nabavke preduzeća ili naručioce iste sektorske djelatnosti.
- Oblast upravljanja i rukovođenja – u cilju profesionalizacije organa upravljanja državnih preduzeća, potrebno je preduzeti sljedeće korake:
27. Neophodno je definisati mehanizme koji bi onemogućili “presipanje” kadra iz državne i loklane uprave u državna preduzeća, nakon sporazumnog raskida radnog odnosa uz otpremninu, tako što će se proces zapošljavanja u državnim preduzećima biti informaciono povezan sa centralnom kadrovskom bazom na nivou cijele javne uprave.
28. Neophodno je da Ministarstvo finansija vodi evidenciju o zaposlenima u državnim preduzećima i njihovim zaradama, a ministarstvo nadležno za poslove javne uprave bazu podataka sa ostalim podacima zaposlenih u državnim preduzećima, kao dopunu centralne kadrovske evidencije.
Neophodno je izmijeniti Zakon o zaradama zaposlenih u javnom sektoru u dijelu koji se odnosi na zarada zaposlenih u državnim preduzećima na način što će se:
29. Omogućiti primjena zakona na sva preduzeća bez obzira na status u pogledu poslovnog rezultata, (član 41 Zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru), uz jasno propisivanje uslova koje preduzeće treba ispuni kako bi se ukinula primjena određenih odredbi vezanih za ograničenje zarada, definisati nadležni organ za utvrđivanje ovog stanja, uz uvođenje uslova koji se odnosi na neizmirivanje obaveza prema radnicima i poreskih obaveza po osnovu ličnih primanja kao odlučujućih pokazatelja urednosti u poslovanju preduzeća.
30. Propisati kaznene odredbe za kršenje zakona u pogledu određivanja graničnih vrijednosti zarada članova organa upravljanja i rukovođenja državnih preduzeća.
31. Neophodno je propisati novčane kazne za kršenje Zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru i za odgovorna lica u preduzećima, ne samo za pravno lica u pitanju.
32. Definisati da eventualna obaveza smanjenja ili ograničenja fonda zarada u slučaju da preduzeće ostvari negativan poslovni rezultat bude fokusiran na organe upravljanja i rukovođenja, umjesto sve zaposlene kao što je sada slučaj.
33. Zakon treba da definiše granične vrijedosti otpremnina za direktore čiji je mandat prekinut prije roka, da predvidi obavezu pribavljanja saglasnosti ili obavještavanja Vlade za usvajanje i sve moguće izmjene ovog iznosa, kao i uslove i ograničenja pod kojima se primaoci ovih otpremnina mogu opet zaposliti u javnom sektoru.
34. Zakon treba da definiše isplatu bonusa izvršnim direktorima, tako da se isplata istih zabranjuje ukoliko je preduzeće u prethodnoj godini poslovalo sa minusom, odnosno ukoliko postojeći minus u posljednjoj godini nije značajnije smanjen.
35. Neophodno je da država, zaključkom i preko odbora direktora, pokrene reviziju i izmjene kolektivnih ugovora u svim državnim preduzećima i njihovo usklađivanje sa Zakono o zaradama zaposlenih u javnom sektoru, uz obavezno pribavljanje saglasnosti Vlade na usaglašeni tekst ugovora.
- Oblast fiskalnih rizika – u pogledu problema u oblasti državnih garancija i zaduživanja državnih preduzeća:
36. Neophodno je sprovesti preporuke DRi iz izvještaja o reviziji državnih garancija iz 2013. godine koje se odnose na zaštitu javnog interesa u procesu davanja garancija, kroz izmjenu zakonskog i institucionalnog okvira.
37. Neophodno je da Ministarstvo finansija pojača nadzor na državnim preduzećima koja su korisnici državnih garancija u pogledu njihovih naknadnih zaduživanja, kroz uspostavljanje evidencije takvih preduzeća i praćenja njihovih finansijskih pokazatelja.
38. Izvještaj o javnom dugu treba da obuhvati i dugoročna zaduženja svih državnih preduzeća koja na kvartalnom nivou moraju obavještavati Ministarstvo finansija o stanju duga. Direkcija za upravljanje dugom, analizu zaduženosti i odnose sa inostranstvom mora imati listu svih državnih preduzeća i uspostaviti sistem redovnog kvartalnog izvještavanja o stanju duga od strane svih državnih preduzeća, uz provjeru tačnosti informacija kroz poređenje sa revizorskim izvještajima i saradnju sa budžetskom inspekcijom. Ministarstvo finansija mora informisati Vladu o stanju u ovoj oblasti i predložiti zaključke kojima će se preduzeća i odbori direktora obavezati na poštovanje svoje zakonske obaveze ili biti raspušteni.
U pogledu problema korišćenja akcija preduzeća kao sredstva izvršenja:
39. Neophodno je spriječiti praksu izmirenja izvršnih presuda protiv države u kojima se kao sredstvo izvršenja uzimanju akcije u privrednim društvima u vlasništvu države, kroz blagovremenu isplatu troškova po pravosnažnim presudama u kojima je država izgubila.
U oblasti donacija, sponzorstava i novčanih pomoći koje udjeljuju državna preduzeća:
40. Neophodno je pravnim aktom regulisati dodjelu donacija, sponzorstava i novčanih pomoći od strane svih državnih preduzeća, tako da ona bude izmještena sa nivoa odlučivanja na nivou odbora direktora i izvršnih direktora, već podložna odobrenju Vlade. Ona državna preduzeća koja su korisnici državne pomoći ili ostvaruju gubitak moraju biti onemogućena da izvršavaju plaćanja na ime donacija, sponzorstava i novčanih pomoći.
41. Državna preduzeća treba budu obavezana na uplatu dijela koji nije neophodan za ulaganje u kapacitete ili razvojne projekte društva u državni budžet, kako bi se eventualni višak prihoda uložio u već postojeće sisteme socijalne zaštite, podrške sportu, kulturi, itd.
Tekst je nastao u okviru projekta “Civilno društvo za zdrava, djelotvorna, održiva i transparentna javna preduzeća (BEST SOEs)”, koji je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz kofinansiranje Ministarstva javne uprave. Sadržaj teksta je isključiva odgovornost Instituta alternativa, i nužno ne odražava stavove Evropske unije i/ili Ministarstva javne uprave.