Piše: Nikola Martinović
Nadzor nad javnim preduzećima vrše razni subjekti, pa se, osim organa centralne vlasti, pojavljuju regulatorni organi, agencije, sui generis organi, kao i eksterni subjekti. U zavisnosti od toga koji je oblik organizovanja javnih preduzeća, u kojem sektoru su osnovani i da li spadaju u mala, srednja ili velika preduzeća, određeno je i koji će subjekti nadzora primjenjivati svoja ovlašćenja na njih.
U prvom redu je Agencija za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama koja nadzire sva javna preduzeća, a vrši inspekcijski nadzor nad primjenom Zakona o slobodnom pristupu informacijama, kao što je sačinjavanje i ažuriranje vodiča o slobodnom pristupu informacijama i proaktivno objavljivanje informacija. Veliki je broj javnih preduzeća koja ne poštuju odredbe koje se odnose na proaktivno objavljivanje informacija, međutim inspekcijski nadzor u 2023. godini je izvršen samo u odnosu na 13 javnih preduzeća, što ukazuje na vrlo limitiranu upotrebu ovlašćenja koja su im data, kao i mogućnosti pokretanja prekršajnog postupka za nepoštovanje zakonske obaveze uvedene Zakonom o slobodnom pristupu informacijama.
Takođe, Agencija je i drugostepeni organ koji rješava po žalbama na slobodan pristup informacijama. Nadležnost Agencije je u ovom slučaju ograničena, budući da ima samo mogućnost da vrati, u ovom slučaju, javnom preduzeću stvar na ponovno odlučivanje. S obzirom na to da se navodno pojavila informacija da je EPCG grupa donijela neformalnu odluku da ne odgovaraju na zahtjeve za slobodan pristup informacijama, nemogućnost Agencije da meritorno riješi upravnu stvar otežava dobijanje informacija, jer nakon ispcrpljivanja žalbenog pravnog lijeka u upravnom postupku, po tužbi za slobodan pristup informacijama rješava Upravni sud, koji u prosjeku rješava sporove u roku dužem od dvije godine. Dodatno, država se suočava i sa plaćanjem troškova za pisanje žalbi i tužbi, te je stoga ovakvo ponašanje neprihvatljivo od javnih preduzeća, ali i od države koja dozvoljava ovakvo postupanje.
Agencija za sprječavanje korupcije, takođe, nadzire sva javna preduzeća. Jedan od problema koji se javljaju je prijavljivanje izvještaja o prihodima i imovini od strane javnih funkcionera. Naime, funkcioneri preduzeća koja su u vlasništvu javnih preduzeća uopšte ne prijavljuju prihode Agenciji i ne zna se kolika im je zarada. Agencija je u nahođenju da riješi ovaj problem uspostavila i radnu grupu, ali se ne zna dokle je sve to odmaklo i da li će biti riješeno uskoro. Funkcioneri preduzeća koja ne objavljuju ove izvještaje su uglavnom iz EPCG grupe, a ta preduzeća imaju najveće prihode i najprofitabilnija su, pa je ova situacija vrlo pogodna za sukob interesa i pojavu korupcije.
Još jedan problem za državu je taj što je Zakon o sprječavanju korupcije odredio da je javni funkcioner lice koje je izabrano u javnom preduzeću u kojem država posjeduje najmanje 33% kapitala. Ova odredba zakona je problematična iz razloga što je Zakonom o privrednim društvima određeno da je značajno učešće u privrednom društvu posjedovanje najmanje 20% kapitala, jer je moguća situacija u kojoj vlasnik 20% kapitala bira većinu članova odbora direktora i ima moć donošenja važnih odluka koje usmjeravaju pravac razvijanja društva, tj. ima karakteristike privrednih društava u državnom vlasništvu, te je stoga potrebno harmonizovati Zakon o sprječavanju korupcije.
Javna preduzeća koja emituju hartije od vrijednosti i druge finansijske instrumente na berzi su određena kao društva od javnog interesa u skladu sa Zakonom o privrednim društvima. To znači da ta preduzeća podliježu dodatnoj zakonskoj regulativi i većoj transparentnosti, prevashodno zbog zaštite investitora koji trguju sa hartijama od vrijednosti, odnosno akcijama. Regulatorni organ koji je određen da vrši nadzor nad ovim preduzećima je Komisija za tržište kapitala. Zakon o tržištu kapitala nalaže da su preduzeća koja emitiju hartije od vrijednosti dužna objavljivati na svom sajtu periodične i godišnje finansijske izvještaje, periodične i godišnje izvještaje o upravljanju, kao i izvještaje o koncesionim i drugim naknadama emitenata koji djeluju u ekstraktivnoj industriji. Iako Komisija pokušava da sama izvještaje učini dostupnim na njenim sajtovima (scmn.me i crpi.me), mnogo ovih izvještaja fali, a čini se da Komisija uopšte i ne koristi mogućnost pokretanja prekršajnog postupka zbog nepoštovanja zakona, iako samo Luka Bar od svih javnih preduzeća objavljuje ove izvještaje redovno. Objavljivanje ovih informacija je veoma bitno za investitore koji se odlučuju da trguju hartijama od vrijednosti, s obzirom na to da će na ovaj način anticipaciju rizika do kojih može doći u preduzeću. Percepcija je da je tržište trgovine sa hartijama od vrijednosti veoma živo kad je država u pitanju, jer se dešava i da prodaje i kupuje akcije, a ukoliko želi da ponudi investitorima mogućnost za ulaganje, fokus mora biti na većoj transparentnosti i poštovanju zakonske regulative.
Poslovanje javnih preduzeća podliježe reviziji Državne revizorske institucije, koja predstavlja samostalan i vrhovni organ državne revizije, odnosno sui generis organ. DRI ima dva potpisana protokola o saradnji sa Skupštinom Crne Gore i Vrhovnim državnim tužilaštvom. DRI ima obavezu da u toku postupka revizije, ukoliko ocijeni da postoje osnovi sumnje da je izvršeno krivično djelo, o tome obavijestiti nadležno državno tužilaštvo i dostaviti podatke o subjektu revizije, a poznato je da je tužilaštvo podiglo optužnicu na osnovu reivizorskog izvještaja sa izraženim negativnim mišljenjem na poslovanje Plantaža. Kada je u pitanju saradnja sa Skupštinom, DRI ima obavezu da dostavlja izvještaje o pojedinačnim revizijama s izrečenim uslovnim i negativnim mišljenjem, dok Skupština ima obavezu održavati kontrolna i konsultativna saslušanja subjekata revizije u slučaju izraženog negativnog mišljenja. Problem sa Skupštinom je što se kontrolna i konsultativna saslušanja ne održavaju, a i kad se održe, Skupština ima praksu da održavanje sjednice odlaže dok tema više ne bude aktuelna, čime se štite članovi top menadžmenta u javnim preduzećima, koji su, po pravilu, ličnosti povezane sa partijama na vlasti.
Zakonom je propisano da akcionarska društva, ali i velika i srednja pravna lica imaju obavezu revizije finansijskih iskaza putem. Obaveza nezavisnog revizora je da dâ mišljenje o tome da li finansijski izvještaji u svim materijalno značajnim aspektima daju istinit i pošten prikaz finansijskog stanja i rezultata poslovanja. Nedostatak eksterne revizije je taj da ih bira preduzeće koje na kraju treba da plati njihove usluge. Takođe, praksa javnih preduzeća da uzastopno bira istog revizora može biti zabrinjavajuća. Međutim, ono što je stvarno zabrinjavajuće je da Vlada ništa ne može uradi povodom toga kad eksterni revizor dâ rezervu u pogledu (ne)usklađenosti finansijskih iskaza sa međunarodnim standardima, pa izostaje odgovornost ljudi koji vode procese u javnim preduzećima.
Iako država ima široku lepezu uspostavljenih mehanizama za nadzor nad javnim preduzećima, primjećuje se izostanak najbitnijeg, tj. centralizovani organ upravljanja, koji bi pratio rad javnih preduzeća i obavještavao javnost sačinjavanjem redovnih izvještaja. Neadekvatan nadzor od strane centralnih organa zahtijeva donošenje nove regulative, koja je trenutno nepostojeća, a ocjenjivanje rada javnih preduzeća će biti veliki problem dok se ne naprave pomaci u ovoj oblasti. Trenutno stanje ostavlja i implikacije po budžet Crne Gore, jer država u velikom broju slučajeva garantuje za kredite javnih preduzeća, a takođe se može desiti i gubitak kod isplate dividende, čija sredstva država može preusmjeriti za razvoj i projekte od državnog interesa.
Tekst je nastao u okviru projekta “Civilno društvo za zdrava, djelotvorna, održiva i transparentna javna preduzeća (BEST SOEs)”, koji je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz kofinansiranje Ministarstva javne uprave. Sadržaj teksta je isključiva odgovornost Instituta alternativa, i nužno ne odražava stavove Evropske unije i/ili Ministarstva javne uprave.