Godina: 2017.

Komentar istraživačice IA, Milene Milošević, za agenciju MINA o Predlogu Zakona o državnim službenicima i namještenicima

U Predlog Zakona o državnim službenicima i namještenicima ugrađene su određene preporuke, na kojima je Institut alternativa godinama insistirao.

Izdvojila bih profesionalizaciju rukovodećih pozicija u državnim organima, primjera radi direktora uprava i generalnih direktora i sekretara u ministarstvima. Formalna profesionalizacija ovih pozicija ogleda se, između ostalog, u tome što će sada i direktori uprava biti disciplinski odgovorni i njihov rad će biti podložan ocjenjivanju. Takođe, primjera radi, provjera sposobnosti za rukovodeće pozicije u ministarstvima i drugim organima neće se sastojati samo u neregulisanim razgovorima i “polustrukuturiranim” intervjuima, već i u pisanim testovima.

Takođe, usvojene su naše preporuke koje su se odnosile na imenovanje vršilaca dužnosti. Naime, do sada nije postojala obaveza da se vršioci dužnosti imenuju iz reda službenika zaposlenih u državnom organu, što je ostavljalo prostor za neprimjereni politički uticaj. Imenovanja vršilaca dužnosti na pozicijama visokog rukovodnog kadra su praktično uvod u njihovo trajnije zaposlenje u petogodišnjem mandatu, pa smo mi predložili da se njihovo imenovanje ograniči na način na koji je to ugrađeno u Predlog Zakona. Ovo rješenje ima trostruke prednosti. U prvom redu, time se obezbijeđuje kontinuitet službe. Spriječavaju se dodatna arbitrarnost i politički uticaj prilikom određivanja vršilaca dužnosti. U krajnjem, ovakvo rješenje se može pozitivno odraziti na motivaciju i vertikalnu mobilnost službenika.

Pozitivna stvar je i što je donošenje odluka o izboru državnih službenika povjereno rukovodiocima organizacionih jedinica, a ne ministrima, čime će se mogućnost neprimjerenog političkog uticaja nad ovim aspektom upravljanja ljudskim resursima formalno organičiti.

Međutim, Predlog Zakona treba dodatno unaprijediti kako bi se suštinski odgovorilo zahtjevu za uspostavljanjem sistema zasluga u našoj upravi, što je i jedan od osnovnih zahtjeva pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji.

Najprije, mi smo i u okviru radne grupe i tokom javne rasprave upozorili na to da predložena rješenja u velikoj mjeri zavise od podzakonskih akata, koja trenutno nijesu dostupna iako suštinski uređuju određene aspekte službeničkog sistema. Samim tim, za potpunu procjenu novih rješenja javnost je uskraćena za uvid u dodatne mjere, koje će biti uvedene aktima niže pravne snage, čije donošenje je predviđeno do 1. jula 2018. godine, kada bi Zakon trebalo da počne sa punom primjenom. Ni uz nacrt ni uz predlog Zakona nije dat okvirni koncept dalje razrade provjere sposobnosti, izbora istaknutih stručnjaka u komisije za provjere sposobnosti, kadrovskih planova, što su sve važna pitanja za dalje uređenje službeničkom sistema.

Takođe, iako je formalni politički uticaj pri izboru državnih službenika smanjen zato što ministri neće donositi odluku o izboru, zadržano je rješenje da starješine, dakle ministri kada su u pitanju ministarstva, donose rješenja o zasnivanju radnog odnosa, i raspoređivanju. Ovo rješenje je suprotno tzv. principu menadžerske odgovornosti, odnosno delegiranju ovlašćenja za konačno odlučivanje visokom rukovodnom kadru, koji afirmiše i novi Zakon o upravnom postupku.

Mi smo nedavno upozorili i da formalna profesionalizacija visokih rukovodećih pozicija mora biti propraćena dodatnim mjerama. Drugim riječima, depolitizacija nije moguća dok god su generalni direktori i sekretari u ministarstvima i direktori uprava članovi najviših organa političkih partija. “Slovo” Zakona bez paralelnog unapređenja ovih praksi ne može donijeti suštinske pomake.

Dodatno, zadržava se diskrecioni okvir prilikom donošenja odluke o izboru, time što će rukovodilac organizacione jedinice imati diskreciono pravo da izabere između tri najbolje rangirana kandidata. Domet pozitivnog rješenja o izuzimanju političkog uticaja iz formalnih odluka o izboru službenika je zbog toga značajno ograničen, naročito imajući u vidu nisku konkurentnost popune radnih mjesta u državnoj upravi.

Slično tome, Predlog ne precizira da se vršioci dužnosti mogu imenovati samo jednom, iako je praksa nametnula potrebu da se ovo pitanje preciznije riješi. Nadležni su “doskočili” rješenju da v.d. stanje može trajati najduže šest mjeseci, time što “obnavljaju” imenovanja vršilaca dužnosti nakon isteka ovog perioda, i zloupotrebljavaju Zakon.

Mi smo nedavno pripremili nacrt analize koji se fokusira na česte reorganizacije, kako na nivou pojedinačnih organa uprave, tako na nivou čitave državne uprave. Ove reorganizacije nijesu utemeljene na planskom pristupu, dok se, na drugoj strani, mogu koristiti kao mehanizam zloupotrebe i kažnjavanja nepodobnih kadrova, time što je za prestanak radnog odnosa dovoljno da se određeno radno mjesto izbriše u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, bez dodatnog obrazloženja.

Predlog Zakona nije napravio otklon od dosadašnjih pravnih praznina kada je u pitanju raspored službenika usljed reogranizacije, a u prvom redu, nije napravio jasnu vezu između projekcija za potrebnim i nepotrebnim kadrom, i reorganizacije državnih organa. Takođe, kriterijumi rasporeda službenika usljed reorganizacije organa nijesu precizno izvedeni, naročito u odnosu na ostvarene rezultate rada, koji treba da budu odlučujući kriterijum za ocjenjivanje službenika. Samim tim, nadamo da će Skupština imati sluha za neophodna unapređenja aktuelnog Predloga. Takođe, Ministarstvo javne uprave bi trebalo da obezbijedi potpunu transparentnost procesa donošenja podzakonskih akata u narednom polugodištu, i da omogući učešće nevladinog sektora u njihovoj izradi.

Agencija za zaštitu podataka i slobodan pristup informacijama i nakon isteka ugovora ostala je postanar u zgradi Aca Đukanovića, a Uprava za imovinu je prećutno nastavila da mu plaća rentu za taj prostor.

Četvorogodišnji ugovor sa Đukanovićem vrijedan oko 60.000 eura godišnje istekao je u julu.

Uprava za imovinu nakon toga dva puta je, putem javnog tendera, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama tražila zakupodavca, ali bezuspješno.

Država je zatim nastavila da mu plaća rentu u iznosu od oko 5.000 na mjesečnom nivou.

Foto: Luka Zeković

Na pitanje CIN-CG kako je to moguće, iz Uprave za imovinu su se pozvali na Član 624 Zakona o obligacionim odnosima.

“Kada po proteku vremena za koje je ugovor o zakupu bio zaključen, zakupac produži da upotrebljava stvar, a zakupodavac se tome ne protivi, smatra se da je zaključen novi ugovor o zakupu neodređenog trajanja, pod istim uslovima kao i prethodnim”, piše u Zakonu o obligacionim odnosima, u članu 624 koji glasi “prećutno obnavljanje ugovora”.

Stručnjaci koje je CIN-CG kontaktirao tvrde da je Zakon o javnim nabavkama obavezujući za Upravu za imovinu i da neuspjeli pokušaji javne nabavke ne mogu da budu izgovor za “neažurnost i nezakonitost”.

“Uprava se ne može pozivati na Zakon o obligacionim odnosima, kada postoji propis koji uređuje nabavku javnih usluga… Čemu Zakon o javnim nabavkama, ako se primjenjuje opšti propis”, istakao je sagovornik CIN-CG.

Prema podacima sa portala Uprave za javne nabavke, oba tendera za zakup prostorija za Agenciju su obustavljena.

Na prvi poziv od početka jula, niko, pa ni Đukanović, nije bio zainteresovan da iznajmi prostorije Agenciji, uz godišnju nadoknadu od 57.120 eura, sa uračunatim PDV-om.

Javnim pozivom tražene su prostorije od 400 metara kvadratnih, u užem centru Podgorice, kako bi se “efikasnije obavljali poslovi iz nadležnosti organa”, ali i kolski pristup.

Tražena su tri kabineta, od kojih dva sa predprostorom za sekretaricu, pet kancelarija i dodatna za arhivu, čajna kuhinja, sanitarni čvor, server soba i jedna tehnička prostorija.

Nakon “neuspjele” procedure, Uprava za imovinu opet je raspisala javni poziv. U tenderskoj dokumentaciji od 24. avgusta udvostručen je iznos koji je spremna da plati budućem zakupcu. Tako je procijenjena vrijednost javne nabavke na godišnjem nivou iznosila 107.100 eura sa PDV-om.

I specifikacije u drugom javnom pozivu su izmijenjene, pa Uprava za imovinu traži četiri kabineta sa predprostorom za sekretaricu, devet kancelarija za zaposlene, četiri kancelarije u sistemu „open space“, jednu prostoriju za prezentaciju, dvije prostorije za arhivu i dodatnu za odlaganje arhivske građe, prostoriju za server sobu, čajnu kuhinju i muški i ženski toilet, dok je kvadratura “porasla” na 750 metara.

Na taj poziv javila se kompanija Cijevna hotel Group, vlasnika Danila Petrovića, ponudivši 102.530 za godišnji zakup.

Ponuda nije prihvaćena jer firma, koja je godinama na crnoj listi Poreske uprave, nije dostavila dokaz da redovno plaća porez državi, što je preduslov za poslove sa državom.

Odgovorno upravljanje javnim finansijama i transparentne javne nabavke jedan su od osnovnih zahtjeva u okviru sveobuhvatne reforme javne uprave, koju Vlada sprovodi.

Istraživačica javnih politika u Institutu alternativa (IA) Ana Đurnić ocijenila je da matični Zakon o javnim nabavkama uređuje poslovanje države sa privatnim kompanijama i nigdje se ne poziva na shodnu primjenu Zakona o obligacionim odnosima.

“Međutim, ovdje imamo jednu stvarnu, životnu situaciju koja se dešava i koja je vrlo realna, a koja očigledno nije ili makar nije u dovoljnoj mjeri zakonski regulisana. Činjenica je da za Agenciju po isteku matičnog ugovora nisu obezbijeđene nove prostorije ili stare prostorije po novom ugovoru. Činjenica je i da se ne može cijela jedna institucija iseliti i ostaviti bez prostora za rad, jer bi to značilo apsolutnu blokadu njenog rada. Ali je činjenica i da Zakon o javnim nabavkama koji uređuje ovaj pravni posao ne omogućava nastavak korištenja prostorija niti mogućnost plaćanja rente po isteku ugovora”, kazala je Đurnić.

Dodala je da zakon ne propisuje ni shodnu primjenu nekog drugog zakona koji bi se primijenio na nastalu situaciju.

“Problem je što ovo potencijalno nije izolovani slučaj, već bi ih moglo biti više, a da javnost za njih ne zna. Veći broj ovakvih slučajeva otvorio bi veliki prostor za zloupotrebe, što ukazuje na potrebu da se ovakve situacije zakonski detaljno regulišu”, istakla je Đurnić.

U Đukanovićevoj zgradi, u Ulici kralja Nikole u Podgorici, osim Agencije, nalazi se i Zavod za metrologiju, koji mu zakup mjesečno plaća 13.500 mjesečno.

Na godišnjem nivou, iz državne kase se za smještaj te dvije državne institucije Đukanoviću plaća oko 220.000 eura, sa uračunatim porezom.

Zgradu u kojoj su dvije institucije sada podstanari, kupila je Đukanovićeva firma Monte nova 2007. godine za 1.100.000 eura.

Riječ je o nekadašnjoj zgradi direkcije Pošte.

Na tom mjestu brat bivšeg premijera planira da gradi sedmospratnicu. Dobio je urbanističko – tehničke uslove za rekonstrukciju, a zgrada se nalazi na urbanističkoj parceli A-2’5, u zahvatu izmjena i dopuna Urbanističkog plana “Stara varoš”.

CIN-CG ljetos je objavio da će Đukanović, shodno novom ugovoru sa Zavodom za metrologiju, od te državne ustanove da dobija 3.000 eura više za zakup nego prethodnih godina.

Stručnjaci koji se bave javnim nabavkama, a koji su insistirali na anonimnosti, tvrde da je novi tender za zakup Zavoda za metrologiju iz juna sporan, jer su „nacrtali“ specifikacije za Đukanovića.

Zavod za metrologiju tražio je prostorije u centru grada, od oko 1.100 kvadrata, sa recepcijom i dva sprata u užem centru Podgorice. Tenderom je definisan i raspored prostorija, između ostalog – podrumski dio sa šest prostorija za laboratorije, od kojih dvije moraju imati vještačku ventilaciju, jednom tehničkom prostorijom, prostorijom za ostavu i centralnim holom.

Direktorica Zavoda Vanja Asanović kazala je tada da ne smatra da su nacrtali uslove za Đukanovića, uz pojašnjenje da je riječ o administrativnim, kadrovskim i tehničkim potrebama te ustanove.

Upravi se ne žuri da nađe drugog “gazdu”

Uprava za javne nabavke imala je mogućnost da, nakon dva neuspješna tendera, sprovede pregovarački postupak i mimo očiju javnosti dodijeli posao zainteresovanom ponuđaču.

Iako je druga obustava tendera bila 29. septembra, Uprava za imovinu je tek prošle sedmice uputila pisani zahtjev Upravi za javne nabavke, za dobijanje prethodne saglasnosti o ispunjenosti uslova za sprovođenje pregovaračkog postupka, bez prethodnog objavljivanja za javno nadmetanje na portalu.

Đurnić smatra da je Uprava trebalo da raspiše novi tender u posljednjoj godini trajanja ugovora i da do njegovog isteka zaključi novi, jer se znalo kad ističe i koliko dugo traju procedure sa rokovima za žalbu.

“Međutim, na ovaj način, neblagovremenim sprovođenjem procedura, kupuje se dodatno vrijeme u kom bi se što više državnog novca – novca građana isplatilo bratu bivšeg premijera. Takođe, treba imati u vidu i činjenicu da je pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje u velikoj mjeri povoljniji za ponuđače, jer podrazumijeva direktno pregovaranje pa se uslovi nabavke mogu znatno unaprijediti u korist ponuđača”, naglasila je Đurnić.

“Crtanje” je visokorizično za korupciju

U Institutu alteranativa tvrde da je manjak konkurentnosti jedan od ključnih problema u oblasti javnih nabavki.

Đurnić je saopštila da je su prošle godine 52 privatne firme “zaradile” više od polovine ukupne sume za javne nabavke – 240.584.655 eura.

I prosječan broj ponuda po tenderu u 2016. iznosio je 2,21 i dvostruko je manji u odnosu na 2011. godinu.

Đurnić smatra da većinsko učešće samo 52 firme u procedurama javnih nabavki i nizak broj prijavljenih ponuđača po tenderu može da bude pokazatelj postojanja korupcije.

“Česte izmjene tenderske specifikacije i njihovo pisanje na način da odgovaraju samo jednom ponuđaču, prepoznato je širom svijeta u brojnim metodologijama iz oblasti javnih nabavki kao rizik za korupciju”, zaključila je Đurnić.

Kontrola sa partijskom knjižicom

Na čelu kontrolnih tijela za oblast javnih nabavki godinama se nalaze članovi odbora političkih partija.

Direktor Uprave za inspekcijske poslove ranije je bio Božidar Vuksanović, član Glavnog odbora DPS-a, a odnedavno tu funkciju pokriva Alija Košuta, član Opštinskog odbora Bošnjačke stranke Podgorica.

Glavni inspektor za javne nabavke Hivzo Kajević, ranije je bio član Izvršnog odbora DPS-a, a trenutno je član Opštinskog odbora te partije u Rožajama.

Iz Uprave za inspekcijske poslove, na pitanja upućena Košuti i Kajeviću, odgovorili su da „politička pripadnost ni u kom pogledu ne utiče na objektivnost i profesionalizam na poslovnom planu“.

I direktor Uprave za javne nabavke Mersad Mujević član je Glavnog odbora DPS-a.

Na čelu Državne komisije za kontrolu postupaka javnih nabavki nalazi se Zoran Živković, za kojeg ne postoje zvanični podaci da je član organa ili funkcioner neke političke stranke. Jedna od njegovih prethodnica na toj funkciji bila je Suzana Pribilović, aktuelna ministarka javne uprave, a članica Glavnog odbora i potpredsjednica budvanske Ženske alijanse DPS-a.

U IA smatraju da institucije nadležne za kontrolu postupaka javnih nabavki nijesu ostvarile nijedan značajan rezultat i da je činjenica da su politizovane.

“Posljednji udar na nezavisnost institucija nadležnih za, između ostalog, sprovođenje kontrole o oblasti javnih nabavki, desio se kada je gospodin Radule Žurić, kum sadašnjeg premijera i potpredsjednika DPS-a, imenovan u Senat Državne revizorske institucije, nedugo nakon što je u isto tijelo izabran gospodin Zoran Jelić, bivši poslanik iz redova Demokratske partije socijalista i simbol afere ‘Snimak’. Ovakva kadrovska rješenja, naročito kada su u pitanju nominalno nezavisne institucije, ne obećavaju da će se slučajevi korupcije u javnim nabavkama blagovremeno otkriti i procesuirati”, istakla je Đurnić.

Autorka: Ana Komatina
Tekst je originalno objavljen na internet stranici Centra za istraživačko novinarstvo

Povodom teksta, reagovao je Aco Đukanović. Odgovor autorke teksta na reakciju možete pročitati ovdje.

Ovaj članak je nastao u okviru projekta “Civilno društvo za dobru upravu: Da služi i zasluži!”, koji sprovode Institut alternativa, Bonum, Natura, Novi horizont i Centar za istraživačko novinarstvo, a podržavaju Evropska unija i Balkanski fond za demokratiju (BTD), projekat Njemačkog Maršalovog fonda SAD (GMF). Sadržaj ovog članka je isključiva odgovornost autora i ni na koji način ne odražava stavove Evropske unije i Balkanskog fonda za demokratiju (BTD)