Strategije razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011. do 2015. godine, i Akcioni plan za sprovođenje Strategije je usvojen od strane Vlade Crne Gore na sjednici održanoj 22. decembra 2011. godine. Dok je za razmatranje Nacrta strategije organizovana javna rasprava, čime je bilo omogućeno da zainteresovana lica daju komentare tokom novembra 2011, Nacrt akcionog plana nije bio predstavljen kao sastavni dio Nacrta strategije i nije bio javno dostupan na internet prezentaciji Direkcije za javne nabavke tokom javne rasprave.
Iako su na javnoj raspravi učestvovali predstavnici javnog sektora, nevladinih organizacija kao i predstavnici ponuđača koji učestvuju u postupcima javnih nabavki, u Izvještaju sa javne rasprave o nacrtu Strategije se navodi da nije bilo predloga i sugestija za razmatranje, tako da Strategija razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011. do 2015. godine ne sadrži izmjene u odnosu na nacrt Strategije.
Institut alternativa je po završetku centralne javne rasprave Direkciji za javne nabavke dostavio komentare i sugestije na predloženi tekst nacrta Strategije, ali komentari nijesu implementirani u konačan tekst Strategije, niti su evidentirani u Izvještaju sa javne rasprave o Nacrtu strategije razvoja sistema javnih nabavki u Crnoj Gori za period 2011-2015. godine.
Akcioni plan za sprovođenje Strategije razvoja sistema javnih nabavki je strukturiran tako da sadrži cilj, mjeru, rok, nadležni organ za sprovođenje, indikatore uspjeha i izvore finansiranja. Mjere u Akcionom planu su široko postavljene, neprecizne a uočava se i nejednak tretman koji pojedini djelovi Strategije imaju u okviru Akcionog plana. S tim u vezi, nije jasno kako će pojedini ciljevi navedeni u Strategiji biti ostvareni, u prvom redu kada je u pitanju suzbijanje korupcije i neregularnosti u sistemu javnih nabavki, proces harmonizacije sa evropskim standardima u dugoročnom periodu, i dr.
Jedan od ciljeva Strategije razvoja sistema javnih nabavki je unaprjeđivanje normativnog okvira u cilju potpune usklađenosti sa evropskim standardima u ovoj oblasti i pune efikasnosti i konkurentnosti postupaka javnih nabavki. Kao mjere za ostvarivanje ovog cilja predviđaju se osnivanje Koordinacionog tijela za sprovođenje Strategije, kao i izrada i donošenje podzakonskih propisa u IV kvartalu 2011. godine. Odlukom o obrazovanju Koordinacionog tijela za praćenje i sprovođenje Strategije javnih nabavki definisano je da članovi ovog tijela budu predstavnici Ministarstva finansija, Ministarstva pravde, Ministarstva održivog razvoja i turizma, Ministarstva saobraćaja i pomorstva, Ministarstva za informaciono društvo i telekomunikacije, Vrhovonog državnog tužilaštva, Direkcije za javne nabavke, Komisije za kontrolu postupka javne nabavke, Skupštine Crne Gore i Privredne komore.
Institut alternativa smatra da osim predstavnika pomenutih državnih organa ovo tijelo treba da uključi i predstavnike ostalih privrednih subjekata (Unije poslodavaca, Montenegro Bussiness Alliance-e) sindikata, kao i predstavnike relevantnih nevladinih organizacija koje se bave javnim nabavkama, radi veće transparentnosti sistema javnih nabavki u narednom četvorogodišnjem periodu.
U dijelu koji se odnosi na važeći zakonodavni okvir u sistemu javnih nabavki (46/06), smatramo da treba eksplicitno istaći postojeće stanje po pitanju dosadašnje primjene Zakona o javnim nabavkama, odnosno probleme koji se javljaju u dosadašnjoj primjeni. Formulisanje prioriteta u narednom četvorogodišnjem periodu treba da se zasniva na temeljnoj analizi dosadašnje primjene Zakona o javnim nabavkama, na osnovu kojih će prioriteti biti precizno rangirani. Dosadašnja primjena Zakona o javnim nabavkama treba da bude precizno procijenjena, kako kroz iskustva neposrednih učesnika u postupcima javnih nabavki, tako i kroz navode iz Izvještaja o napretku Evropske komisije u oblasti javnih nabavki. Mjere koje se odnose na harmonizaciju normativnog okvira sa evropskim standardima u dugoročnom periodu u Strategiji razvoja sistema javnih nabavki nijesu predviđene.
U Akcionom planu od ukupno četrnaest mjera, jedanaest je posvećeno razvoju institucionalnog okvira i jačanju administrativnih kapaciteta, tj. daljem jačanju postojećih institucija nadležnih za razvoj i kontrolu sistema javnih nabavki, elektronskim javnim nabavkama, obukama u javnim nabavkama. Svega dvije mjere su posvećene sprječavanju korupcije u sistemu javnih nabavki.
Nadležnosti organa koji se bave javnim nabavkama je potrebno dopuniti u sladu sa proširenjem njihovih nadležnosti i kapaciteta. U okviru institucija koje se indirektno bave javnim nabavkama, potrebno je dodati i Državno tužilaštvo, Upravu za zaštitu konkurencije, interne revizije, privredne sudove. U istom poglavlju se navode nadležnosti ovih organa. S tim u vezi potrebno je dopisati nadležnosti navedenih organa:
- Državni tužilac vrši poslove gonjenja učinilaca krivičnih djela i drugih zakonom kažnjivih dijela, između ostalog i u oblasti javnih nabavki, ulaže pravna sredstva radi zaštite ustavnosti i zakonitosti, zastupa Republiku Crnu Goru u imovinskopravnim odnosima i vrši druge poslove određene zakonom.
- Uprava za zaštitu konkurencije nezavisno tijelo za zaštitu konkurencije osnovano Izmjenama i dopunama zakona o zaštiti konkurencije (Sl. list RCG br. 37/07) prati konkurenciju na tržištu, preduzima mjere prema učesnicima i udruženjima učesnika za učinjene povrede konkurencije ili radi njihovog sprječavanja, prestanka već nastale povrede i otklanjanja štetnih posljedica po učesnike i potrošače. Uprava je u okviru svojih ovlašćenja nadležna kada su se ponuđači ili potencijalni ponuđači unaprijed sporazumiju oko davanja ili ne davanja ponude u postupku javne nabavke, čime se krši i Zakon o javnim nabavkama i Zakon o zaštiti konkurencije. Nakon donošenja Strategije potrebno je stvoriti djelotvorne mehanizme saradnje između drugih institucija i pojedinaca koji imaju saznanja ili sumnju o narušavanju konkurencije kroz stvaranje sporazuma među ponuđačima i Uprave za zaštitu konkurencije.
Strategijom i Akcionim planom je predviđeno jačanje kapaciteta Direkcije za javne nabavke i stručne službe Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki. U Strategiji se navodi da su u IV kvartalu 2011. godine u Direkciji za javne nabavke zaposlena tri nova službenika, dok se 2012. godini očekuje zapošljavanje još jednog službenika. Navedeno predstavlja značajnu razliku u odnosu na Nacrt strategije gdje je predviđeno da se do kraja 2012. godine u Direkciji za javne nabavke zaposli jedanaest novih službenika. Akcioni plan se ne bavi zapošljavanjem novih službenika u Komisiji za kontrolu postupka javnih nabavki iako se Nacrtom strategije predviđa zapošljavanje dodatnih službenika u Komisiji.
Neki nedostaci u Akcionom planu proizilaze iz nedostataka same Strategije. U 2012. godini predviđa se centralizacija sistema javnih nabavki, tj. uspostavljanje centralnih tijela za javne nabavke. U Strategiji nijesu date smjernice na koji način će se ova centralizacija sprovesti, koji su krajnji cijevi centralizacije, faze po kojima će se sprovoditi, kao ni koji organ/i će je sprovoditi. Ne navodi se da li će Uprava za javne nabavke sprovoditi centralizovane javne nabavke i dr.
Suzbijanju korupcije i neregularnosti u sistemu javnih nabavki u ovom dokumentu nije posvećeno dovoljno prostora. U Strategiji se ne govori o tome koji su konkretni rezultati borbe protiv korupcije u proteklom periodu. Kao jedna od aktivnosti u okviru borbe protiv korupcije navodi se da je otvorena telefonska linija posredstvom koje se građani mogu obratiti ovlašćenom službeniku radi prijave korupcije, dobijanja informacija i pravnih savjeta. Ne govori se o tome koliko se građana do sada koristilo tu mogućnost. Takođe, navodi se potpisivanje sporazuma i razmjena informacija Direkcije za javne nabavke sa institucijama koje se bave borbom protiv korupcije – Upravom za antikorupcijsku inicijativu i Komisiju za sprječavanje sukoba interesa, ali se ne pominju konkretni rezultati saradnje i razmjene informacija. Smatramo da je u ovom dijelu potrebno navesti dosadašnje rezultate kada je u pitanju borba protiv korupcije u javnim nabavkama.
Za borbu protiv korupcije u javnim nabavkama za navedeni period predviđene su svega dvije mjere:
- potpisivanje sporazuma o saradnji Direkcije za javne nabavke tokom 2011. i 2012. godine sa antikorupcijskim institucijama (Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Komisija za sprječavanje sukoba interesa, DRI, i dr.)
- sprovođenje kampanje o jačanju javne svijesti u javnim nabavkama. Smatramo da ove mjere nijesu dovoljne za uspješnu antikorupcijsku politiku u predviđenom periodu, pogotovo imajući u vidu da ni ove dvije mjere u Strategiji nijesu dobro razrađene.
U Strategiji se ne navode načini mjerenja rezultata kampanje za podizanje javne svijesti o efektivnom, efikasnom i transparentnom trošenju javnih sredstava u narednom četvorogodišnjem periodu. Takođe, potrebno je detaljnije navesti dosadašnje aktivnosti Direkcije za javne nabavke na unaprijeđenje svijesti građana o važnosti sprječavanja korupcije u sistemu javnih nabavki. Smatramo da jedan od osnovnih ciljeva Strategije razvoja sistema javnih nabavki, a to je borba protiv korupcije, ne može ovim mjerama biti uspješno ostvarena. S tim u vezi, smatramo da je potrebno navedene mjere konkretizovati i definisati u skladu sa rizicima za pojavu korupcije u različitim fazama postupcima javnih nabavki (korupcija u planiranju, postupku javne nabavke i nakon zaključenja ugovora). U dijelu edukacije i podizanja svijesti o mehanizmima borbe protiv korupcije u oblasti javnih nabavki, smatramo da je bitno predvidjeti organizovanje specijalizovanih seminara za predstavnike nevladinih organizacija i medija u cilju razvoja istraživačkog novinarstva u oblasti javnih nabavki.
Što se tiče saradnje sa NVO sektorom, potrebno je navesti buduće korake po pitanju unapređenja saradnje, nadležnih institucija, u prvom redu Direkcije i Komisije sa NVO sektorom, kroz produbljivanje ove saradnje, razmjene informacija, zajedničke projekte.
U cilju veće transparentnosti cjelokupnog procesa, neophodno je omogućiti zainteresovanoj javnosti uvid u preporuke internih revizora, kao i objavljivanje njihovih preporuka na internet prezentaciji naručilaca. Potrebno je utvrditi obavezu internih revizora da izvjeste Državnu revizorsku instituciju kada po njihovim preporukama nije postupljeno u razumnom roku, uspostaviti mehanizme za bezbjednu razmjenu informacija o pitanjima која su iz оblasti interne revizije između internih revizora i zaposlenih u naručiocima, njihovih poslovnih partnera ili korisnika njihovih usluga.
U Strategiji je neopodno naglasiti značaj jačanja kapaciteta Državne revizorske institucije za kontrolu postupaka javnih nabavki. Dugoročni cilj je da što veći broj postupaka javnih nabavki bude podvrgnut reviziji od strane Državne revizorske institucije, prije svega kod planiranja javnih nabavki u skladu sa stvarnim nabavkama naručilaca i u skladu sa potrebama naručilaca kod izvršenja ugovora o javnim nabavkama.
Kao jedna od značajnih mjera za unaprijeđenje rada Državne komisije je predviđena efikasnija kontrola izvršenja odluka Komisije. U tom dijelu je, između ostalog, predviđeno upozorenje naručiocima da izvrše naloge Komisije sadržane u odlukama, te ukoliko nakon upozorenja ne izvrše navedene naloge, Komisija o tome obavještava Vladu, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave i predlaže pokretanje postupka odgovornosti. Jedna od mogućnosti za poboljšanje kontrole izvršenja ugovora, po našem mišljenju, je davanje ovlašćenja Državnoj komisiji za kontrolu postupka javnih nabavki a direktno sankcioniše nepostupanje naručilaca, na osnovu podnošenja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka.
mr Milica Popović
Istraživačica javnih politika
