Učestvovali smo na prvom Dijalogu o upravljanju javnim finansijama (PFM) i predstavili naše ključne preporuke u ovoj oblasti.
Stevo Muk, predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa, predstavio je naše komentare o implementaciji Programa reforme upravljanja javnim finansijama. Naveo je da je realizacija ovog reformskog programa slaba, sa samo 39% za 2017. godinu. Kao uzrok kašnjenja navodi se zastoj u otpočinjanju velikih projekata podržanih od strane EU. ”U ciljevima koji se odnose na Revizorsko tijelo, državnu pomoć, ubiranje prihoda i dr. – skoro da sve čeka projekte Evropske unije. Napori Vlade ka postizanju ciljeva ovog programa – unapređenje stanja javnih finansija, fiskalna održivost i pravilno upravljanje javnim finansijama – ne mogu isključivo zavisiti od donatorske podrške, jer Vlada ima odgovornost prema građanima da se bavi ovim problemima.”
Nalazi Instituta alternativa pokazujuda nema nikakvog napretka ni na polju transparentnosti kapitalnog budžeta. Budžetska inspekcija nije funkcionalna već tri godine, Vlada je uporna u proglašavanju tajnim čitave budžetske linije koje se odnose na diskreciono trošenje novca.
”Četvrtinu budžeta za javne nabavke dijeli samo 25 firmi, a prosječan broj ponuđača je i dalje nizak. Poreska uprava koristi svaku priliku da informacijeiz njenog domena proglasi ”poreskom tajnom”, kao što je podatak o tome kako lokalne samouprave ispunjavaju obaveze iz ugovora o reprogramu poreskog duga”, dodao je Stevo.
Onje podsjetio da Državnu revizorsku instituciju vode partijski kadrovi,koji zloupotrebljavaju svoju poziciju i nanose veliku štetu instituciji, koja se ne može ispraviti ”kozmetičkim” aktivnostima kao što su memorandumi o saradnji sa drugim institucijama i nova strateška dokumenta.
Institut alternativa sprovodi projekat”Money Watch – Civilno društvo, čuvar budžeta” uz finansijsku podršku Evropske unije, a čija je okosnica nezavisni monitoring Programa reforme upravljanja javnim finansijama2016-2020. I u narednom periodu nastavićemo da pratimo kako institucije upravljaju novcem građanaCrne Gore.
Aleksandra Vavić, istraživačica javnih politika u Institutu alternativa, učestvovala je na godišnjem sastanku o ljudskim pravima, u organizaciji ODIHR (Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava) i predstavila ključne probleme koji se tiču javnih okupljanja u Crnoj Gori
Na okruglom stolu ”Promocija policijskog obezbjeđivanja okupljanja u skladu sa ljudskim pravima na Zapadnom Balkanu”, predstavljeni su problemi i dobre prakse u oblasti javnih okupljanja, koji su rezultat višegodišnjeg istraživanja koje vodi Evropski Centar za neprofitno pravo, a sprovode organizacije civilnog društva u regionu, među kojima Institut alternativa za Crnu Goru.
Photo: OSCE/Piotr Dziubak
Najkrupniji zajednički problem u svim zemljama Zapadnog Balkana koji se tiče javnih okupljanja jeste nedostatak sigurnog sistema utvrđivanja odgovornosti u policiji. Aleksandra je dodala da je prošle, 2017. godine, Ministarstvo unutrašnjih poslova najavilo izmjene Zakona o javnim okupljanjima i javnim priredbama u cilju zabrane okupljanja na putevima, čemu se Institut alternativa snažno suprotstavio.
”Izmjene zakona, onako kako su bile najavljene u medijima, uvele bi apsolutnu zabranu mirnih javnih okupljanja na određenim lokacijama, te bi pravo bilo ugroženo. Jedan od ključnih ciljeva javnih skupova je iskazivanje poruka državnim organima, posebnoj ciljnoj osobi, grupi ili organizaciji. Stoga je privilegija građana – organizatora da odluči koja će lokacija najbolje odgovarati svrsi okupljanja, a nadležni organi ne bi smjeli da nameću apsolutne zabrane. Naprotiv, brisanje odredbi o apsolutnim zabranama je preporuka koja se godinama upućuje državama koje imaju ovakve odredbe u zakonu”, objasnila je Aleksandra.
Generalnoj nesigurnosti i nekonzistentnosti u kreiranju javnih politika doprinosi i loš pravni okvir koji dozvoljava da se javne rasprave iz oblasti bezbjednosti i odbrane nisu obavezne. ”Pitanje javnih okupljanja je u Crnoj Gori i dalje više pitanje bezbjednosti, a ne ljudskih prava, pa je naš strah od nekih novih zabrana i netransparentnih izmjena opravdan”, dodala je.
”Implementacioni sastanak ljudske dimenzije” (Human Dimension Implementation Meeting) najveći je evropski skup posvećen ljudskim pravima. Ove godine je održan u Varšavi, a organizaciju okruglog stola obezbjedili su Misija OEBS-a u Bosni i Hercegovini, Kancelarija za demokratske institucije i ljudska prava i Evropski Centar za neprofitno pravo, koji vodi projekat ”Monitoring prava na slobodno okupljanje” uz podršku Švedske agencije za međunarodni razvoj i saradnju (SIDA).
Institut alternativa uz podršku programa Evropa za građane i građanke sprovodi projekat „YOU4EU – Učešće građana 2.0“, sa ciljem da podrži i podstakne učešće građanki i građana Evrope u procesima donošenja odluka i kreiranja politika na nivou Evropske unije.
Učešće građana u procesima donošenja odluka i kreiranja politika na svim nivoima vlasti je jedan od glavnih stubova demokratskih društava i demokratske kulture. Građani imaju snagu da budu pokretač promjena i pravo da na različite načine budu uključeni u rasprave o pitanjima, problemima ili politikama od javnog značaja.
Ovaj projekat je, stoga, osmišljen tako da motiviše građanke i građane i da im da mogućnost da se aktivno uključe u dijalog sa javnim funkcionerima na nivou EU, ali i u svojim nacionalnim državama. Projekat prati debatu o budućnosti Evropske unije u svjetlu Bregzita, izbora za Evropski parlament u maju 2020. godine i primjene Strategije proširenja (Vjerodostojna perspektiva proširenja na Zapadni Balkan) i pratećih inicijativa. Aktivnosti na projektu će omogućiti građanima da steknu uvid i razmisle o scenarijima budućnosti Evropske unije koji su predstavljeni u Bijeloj knjizi Evropske komisije. Kroz direktne kontakte sa nosiocima vlasti, građanima će biti pružena prilika da preispituju i diskutuju o planovima, prioritetima, aktivnostima i rezultatima politika koje sprovodi EU. Građanke i građani će kroz projekat moći i da predlože nove i inovativne načine za komunikaciju s javnim funkcionerima, a najbolja ideja će dobiti i novčanu podršku za realizaciju.
S obzirom na to da dvije organizacije koje učestvuju na projektu dolaze iz država koje su kandidati za članstvo u EU, dok dvije dolaze iz zemalja članica EU, važan aspekat ovog projekta je i razmjena iskustava između građana Evropske unije i građana Evrope, koji ima potencijal da rezultira konstruktivnom akcijom ka jačanju socijalne i političke kohezije na evropskom kontinentu.
Tokom implementacije ovog projekta biće korišćeni novi mediji i kanali komunikacije koji će podstaknuti uključivanje mlađih generacija u navedene procese. Težiće se kontinuiranom poboljšanju politika i rješavanju postojećih i novih izazova i problema, između ostalog, i kroz građanske debate.
Dodatni doprinos daće i istraživanje koje će projektni partneri sprovesti u 4 partnerske zemalje i uključiti više od 300 građana. Cilj istraživanja je da ispita koji su dostupni kanali komunikacije između građana i javnih vlasti, kao i da pruži preporuke za aktivnije učešće građana u debatama koje se tiču budućnosti Evrope. Ovo istraživanje će biti sprovedeno u tri faze:
– Prva faza podrazumijeva prikupljanje pitanja građana i građanki putem društvenih mreža, postojećih i novih onlajn platformi. Građani će imati priliku da postave pitanje javnim funkcionerima o budućnosti Evrope, a istraživači će se potruditi da dođu do odgovora. U ove onlajn debate će se, kao učesnici ili moderatori, uključiti kandidati za Evropski parlament na izborima 2019, predstavnici država pri EU i članovi pregovaračkih timova zemalja kandidata. Teme koje će ove debate obuhvatiti tiču se aktuelnih pitanja – proširenje EU, Bregzit, stanje četiri slobode, izbore za Evropski parlament, evropsko građanstvo, i drugo.
– Na osnovu prikupljenih pitanja u prvoj fazi, u drugoj će biti kreiran upitnik za donosioce odluka kako u zemljama članicama EU, tako i u zemljama kandidatima za članstvo.
– Poslednja faza ovog istraživanja podrazumijeva izradu analitičke studije, sastavljenu od 50 ključnih pitanja za budućnost Evrope, koja će biti predstavljena donosiocima odluka na nivou EU.
Prioriteti projekta su da građanke i građane podstakne na aktivni dijalog o budućnosti Evrope i preispitivanje mehanizama za suprotstavljanje rastućem evroskepticizmu u, i van Evropske unije.
Opšti cilj projekta je da promijeni poziciju građanki i građana Evrope od pasivnih posmatrača do aktivnih pokretača društvenih promjena.
Specifični ciljevi projekta su da:
građane Evrope osnaži dovoljno da postanu aktivni učesnici i zagovarači promjena;
se razvije svest o ulozi građana i njihovom mogućem uticaju na proces donošenja odluka;
podstakne građanske debate i e-participaciju u pitanjima koja se tiču razvojnih politika;
omogući razmenu iskustava među građanima u državama članicama Evropske unije i državama kandidatima za članstvo.
Aktivnosti na projektu će omogućiti: ostvarivanje direktnih kontakata između građanstva i donosioca odluka; istraživanje mišljenja građana širom Evrope o budućnosti EU; prekograničnu saradnju ključnih aktera i razvoj inovativnih instrumenata koji za cilj imaju da podstaknu direktno učešće građana u procesu donošenja odluka.
Očekivani rezultati projekta su:
• osnaženi i motivisani građani da pokreće i učestvuje u debatama;
• prijedlozi za poboljšanje specifičnih aspekata evropskih politika koji se odnose na participaciju građana;
• snažniji uticaj individualnih inicijativa građana;
• unapređenje znanja i iskustava u cilju smanjenja evroskepticizma.
Projektne aktivnosti se sprovode u četiri faze:
1. Početna faza podrazumijeva razvoj toka projektnih aktivnosti i uspostavljanje metodologija rada, rasporedjivanje aktivnosti između partnera i određivanje administrativnih pravila.
2. Faza istraživanja obuhvata sakupljanje pitanja građana putem društvenih mreža, kreiranje upitnika i studije praktične politike, koja će obuhvatiti 50 najčešće postavljenih i najvažnijih pitanja građana.
3. Faza učešća podrazumijeva organizaciju onlajn takmičenja na nivou Evrope na kom će učesnici moći da predlože inovativnu alatku koja će na neki način doprinijeti uključivanju građana u procese donošenja odluka i rasprave o budućnosti Evropske unije.
4. Poslednja faza – faza debatovanja odnosi se na organizaciju četiri debate u Crnoj Gori, Sloveniji, Hrvatskoj i Srbiji i jedne u Briselu, gdje će biti predstavljeni rezultati i doprinosi projekta.
Organizacije koje učestvuju u implementaciji projekta su: Institut alternativa, Beogradska otvorena škola iz Srbije kao vodeći partner na projektu, GONG iz Hrvatske i PiNA iz Slovenije, dok će projekat obuhvatiti oko 800 direktnih učesnika, budućih lidera promjena. Putem medija, društvenih mreža i internet portala, projekat će dosegnuti do 370 000 građana širom Evrope.
Projekat se sprovodi u periodu od 18 meseci, od 1. septembra 2018. do 29. februara 2020.
Rasprava o sudbini Aerodroma ne smije proteći bez mišljenja Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa, koje nadležno ministarstvo treba da zatraži s obzirom na značaj i iznose predloženog koncesionog aranžmana.
Na prezentaciji postupka dodjele koncesije za Aerodrome Crne Gore, istaknuti su stavovi privatne advokatske kancelarije o poštovanju pravnih propisa povodom predloženog koncesionog aranžmana.
Međutim, kao i u drugim pitanjima od velikog pravnog i imovinskog interesa za državu, još uvijek nismo čuli mišljenje Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa.
Institut alternativa je ranije u publikaciji “Šta štiti Zaštitnik?” ukazao da pozicija ove institucije nije na nivou koji joj pripada. Tada smo ukazali da je konsultativna uloga Zaštitnika naročito nedovoljno razvijena i da ova institucija ima izraženu ulogu tek nakon što nastupi šteta za budžet.
S obzirom na značaj dalje sudbine Aerodroma Crne Gore, i veliki javni interes koji postoji u pogledu koncesionog aranžmana, pozivamo Ministarstvo saobraćaja i pomorstva da zatraži i javnost upozna sa stavom institucije Zaštitnika o ovom pitanju. Takođe, institucija Zaštitnika bi trebalo da iznese svoje stavove i na konsultativnom saslušanju u Skupštini Crne Gore.
Angažovanje privatnih konsultantskih kuća do sada je značajno ugrozilo transparentnost podataka, koji su poslužili kao osnova za koncesioni akt. Bez punog uvida u relevantna stručna mišljenja, javnost ne može zauzeti utemeljen stav o ovom pitanju, pa organizovanje javnih rasprava bez mogućnosti da zainteresovani građani i građanke budu ravnopravni učesnici u njima nema mnogo smisla.
Podsjećamo, Zakon o državnoj imovini daje mogućnost svim državnim organima da zatraže mišljenje Zaštitnika o imovinsko-pravnim pitanjima, pa je nejasno zašto se prednost daje privatnim advokatskim kancelarijama umjesto institucijama koje se finansiraju novcem poreskih obveznika.
Zaštitnik bi trebalo da bude jedna od najvažnijih karika u zaštiti imovinsko-pravnih interesa, ali je i dalje u redu insitucija, čiji je rad najslabije regulisan. Ova institucija nije ni organ u sastavu Ministarstva finansija, iako je u njegovoj nadležnosti, niti uživa neophodni stepen samostalnosti.
Iako je Vlada u martu ove godine usvojila još jedan zaključak da se hitno pristupi izradi Zakona o Zaštitniku imovinsko-pravnih interesa Crne Gore, nakon što je godinu dana ranije takođe ukazala na hitnost tog poduhvata, i dalje ne postoji poseban zakon koji bi regulisao ovu važnu oblast.
Pitanje samostalnosti Policije jeste u svojoj suštini pitanje gdje će biti moć, u ministarskoj ili direktorskoj fotelji, a ta moć mora pravilno da se decentralizuje i dovede u ravnotežu. Šteta je za građane ako se ova proces ne iskoristi za ozbiljno unapređenje rada Policije već samo svede na prelivanje personalne moći.
Na novom Zakonu o unutrašnjim poslovima se radi već tri godine, koliko sam i ja članica radne grupe koja priprema novi zakon. Najmanje toliko dugo već traje debata o tome koji je model bolji, samostalna Policija ili Policija kao organ u sastavu MUP-a.
Ovo je veoma složeno pitanje jer smo već u praksi imali oba modela i oba su pokazala određene prednosti i nedostatke. Lako je odabrati bilo koje rješenje ali je teško učiniti ga funkcionalnim i u službi građana.
Ministastvo javne uprave (MJU) je u novembru 2017. godine sačinilo Analizu funkcionalnih i finansijskih efekata uvođenja „organa uprave u sastavu ministarstva“ i započelo javnije zagovaranje stava da taj model nije odgovarajući, da nije doprinio većoj odgovornosti i efikasnosti i da ga generalno treba ukinuti. Ranije je i Državna revizorska institucija predlagala razmatranje te ideje na temelju svojih revizija.
Ne radi se samo o Upravi policije već o dvadeset različitih uprava, zavoda, agencija i direkcija koje su u sastavu ministarstava. Predlog MJU da se ukine koncept u praksi bi se sproveo tako da bi neki od tih organa postali samostalni, neki bi se potpuno inkorporirali u ministarstvo, a može doći i do spajanja organa.
Ministarstvo finansija je rado prihvatilo da organi u njegovom sastavu, Poreska uprava, Uprava carina, Uprava za nekretnine, Uprava za igre na sreću, promijene svoj status. Sa druge strane, Ministarstvo unutrašnjih poslova je na javnoj raspravi o novom Zakonu o državnoj upravi isticalo da Policija treba da ostane izuzetak zbog specifičnosti policijskih ovlašćenja i neophodnosti jače kontrole.
Osim predloga da se koncept ukine, MJU nije dalo dodatne smjernice o tome kako da novim konceptom dobijemo i nešto kvalitativno novo osim gomile novih samostalih organa. A to znači da će i kasnije nesumnjivo biti problema sa efikasnošću i odgovornošću.
Međutim, analizirajući praksu koju smo imali od 2012. do danas, uočavamo da je MUP imao mnogo izazova u “upravljanju” Policijom.
Dva ključna aspekta modela “organ u sastavu” su da je MUP do sada držao pod kontrolom: zapošljavanje u Policiji i upravljanje finansijama policije. Za te potrebe, od 2012. do danas, u MUP-u je formiran popriličan broj direktorata, direkcija, odsjeka, službi, biroa, sektora i drugih organizacionih jedinica čiji se efekat ne vidi dok je njihov stvarni doprinos funkcionisanju Policije vrlo upitan.
Primjera radi, MUP je za godinu i po dana, devet puta mijenjao Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, što pokazuje nedostatak vizije za reformu policije ali i haotičnu kadrovsku politiku koja doprinosi politizaciji Policije. Tokom ove godine u jednom trenutku je bilo 320 neraspoređenih službenika MUP-a i Policije.
MUP je od 2012. do 2014. godine izgubio više od 17 miliona eura u sudskim, mahom radnim, sporovima, što najbolje govori o tome kako se upravljalo ljudskim resursima. I taj trend je nastavljen. Izvještaj DRI objavljen u julu 2018. godine, pokazuje da je i u 2017. godini na osnovu sudskih sporova iz ranijeg perioda isplaćeno preko šest miliona eura.
Međutim, ni Policija nije bila ništa bolja u upravljanju finansijama dok je bila samostalna. Upravo tokom tog perioda sklapani su i realizovani najproblematičniji ugovori: Limenka, kamp Zlatica, zgrada Uprave policije, koji su imali višemilionske implikacije na budžet, za koje niko nikada nije odgovarao.
I dok je Policija sklona da “iskače” iz svojih ovlašćenja i postupa samovoljno, Ministarstvo nije na kvalitetan način stalo tome na put. Unutrašnja kontrola MUP-a se bavi samo benignim pritužbama umjesto krivičnom odgovornošću pojedinih policijskih službenika.
Iako se vrlo jednostavno može potkrijepiti da je Ministarstvo diktiralo određena politička rješenja kada su u pitanju strateška dokumenta za policiju, zakonodavstvo, zapošljavanje kadrova koji ne odgovaraju potrebama Policije – činjenica je da se menadžment Policije nije branio od takvih praksi. Taj nedostatak integriteta biće izazov i u narednom periodu. Iako model Policije kao samostalnog organa ima određene prednosti, one će tek imati efekta kada policija bude imala potpuno profesionalan menadžment koji će biti čvrsta prepreka za uticaj politike na njen rad.
Izbor novog direktora Policije je sigurno ubrzao donošenje odluke o modelu. Ali operacionalizacija te odluke je vrlo složena i zahtijeva propisivanje preciznih internih procedura. Pitanje je da li će biti interesovanja za kreiranje dobrog sistema za upravljanje ljudskim resursima i finansijama koji bi otežao zloupotrebe i političke odluke umjesto stručnih. U protivnom će Policija upravljati isto kao MUP.
Dina Bajramspahić,
istraživačica javnih politika u IA
Nastavkom procedure za izbor kandidata za “brzi kurs za policajce” država ulaže u obuku kadrova koji nisu potrebni i za koje se ne zna ni kada ni kako će biti zapošljeni jer generacije “akademaca” već čekaju na posao u Policiji.
Naime, tokom 10. i 11. septembra, sprovodi se provjera zdravstvene sposobnosti za 270 kandidata koji su ispunili uslove za pohađanje MUP-ove obuke za “osposobljavanje za rad u Policiji” od kojih će 60 biti primljeno na obuku. Uporedo sa tim Policijska akademija obrazuje generacije akademaca čije školovanje košta 15,000 eura po polazniku.
Navedena tromjesečna obuka MUP-a je mimo svih Vladinih odluka i započeta je prije ravno godinu dana (19.9.2017.) objavljivanjem javnog poziva za polaznike obuke.
IA je tada ukazao da je ovaj poziv mimo svih strateških dokumenata i strateških smjernica koje je Vlada usvojila na predlog samog MUP-a. Konkretno, Vladini dokumenti (Strategija razvoja Uprave policije, Akcioni plan za njeno sprovođenje i Analiza stanja, prijema, napredovanja, obrazovanja i obuke policijskih službenika) ukazuju na višak zaposlenih u Policiji kao i na potrebu da se ne zapošljavaju policajci sa nižim stepenom obrazovanja od Policijske akademije. U njima se precizno navodi da treba izmijeniti zakone i propisati da najniži stepen kvalifikacije obrazovanja bude Akademija a ne srednja škola, što je nivo obrazovanja prihvatljiv za MUP-ovu obuku.
Od tog poziva do septembra ove godine, prijavljeni kandidati su čekali na nastavak procedure koja je sada i nastavljena. Da paradoks bude još veći, u međuvremenu je stupila na snagu Vladina zabrana zapošljavanja zasnivanjem radnog odnosa i na neodređeno i na određeno vrijeme u svim organima državne uprave i javnim ustanovama do 1.7.2019. godine u skladu sa Planom optimizacije javne uprave.
Kao izuzetak od zabrane Iz Plana optimizacije, već je 31 “akademac” VIII generacije, nakon posebne Informacije koju je MUP uputio Vladi u julu ove godine, zapošljen u Policiji bez javnog oglašavanja. U julu je takođe već upisana XII generacija budućih policajaca. To znači da će tokom naredne dvije godine četiri generacije od skoro 200 akademaca biti spremno za zapošljavanje u MUP-u po automatizmu (bez oglasa), u skladu sa novim rješenjem iz predloga zakona o unutrašnjim poslovima.
Međutim, novim rješenjima koja za sada predlaže sam MUP nije predviđeno samo zapošljavanje akademaca po automatizmu već se i zabranjuje zapošljavanje lica sa nižim obazovnim nivoom od Policijske akademije. Zbog svega navedenog, nejasno je zašto se obučavaju kadrovi koji nemaju izgleda da tu obuku i primjene jer neće ispunjavati uslove da se zaposle u Policiji.
Konačno, najavljenim izmjenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju Crne Gore nije predviđen beneficirani radni staž za policijske službenike. To znači da će prirodni “odliv” kadrova ići usporeno te u višegodišnjoj perspektivi neće biti toliko slobnodnih radnih mjesta koliko se obučava kadrova.
Pozivamo ministarstvo da ozbiljnije shvati sopstvena strateška dokumenta i sprovodi politike koje će pomoći Policiji da uspješnije funkcioniše i da ima najkvalitetnije kadrove što se neće postići “brzim kursevima”.
Nalazi Instituta alternativa pokazujuda nema nikakvog napretka ni na polju transparentnosti kapitalnog budžeta. Budžetska inspekcija nije funkcionalna već tri godine, Vlada je uporna u proglašavanju tajnim čitave budžetske linije koje se odnose na diskreciono trošenje novca.
Institut alternativa uz podršku programa Evropa za građane i građanke sprovodi projekat „YOU4EU – Učešće građana 2.0“, sa ciljem da podrži i podstakne učešće građanki i građana Evrope u procesima donošenja odluka i kreiranja politika na nivou Evropske unije.
S obzirom na to da dvije organizacije koje učestvuju na projektu dolaze iz država koje su kandidati za članstvo u EU, dok dvije dolaze iz zemalja članica EU, važan aspekat ovog projekta je i razmjena iskustava između građana Evropske unije i građana Evrope, koji ima potencijal da rezultira konstruktivnom akcijom ka jačanju socijalne i političke kohezije na evropskom kontinentu.
