Objavljeno

Sastanak predstavnika NVO sa ministarkom unutrašnjih poslova Finske

Koordinatorka istraživanja, Jovana Marović, učestovala je na sastanku sa ministarkom unutrašnjih poslova Finske Paivi Rasanen. Tokom sastanka riječi je bilo o ključnim izazovima u pregovaračkom procesu sa posebnim akcentom na poglavlja 23 i 24 – Pravosuđe i temeljna prava i Pravda, sloboda i bezbjednost. Jovana je upoznala ministarku sa problemima koje je Institut alternativa identifikovao kroz rad i istraživanje u okviru pet programskih oblasti, ali i na osnovu iskustva učestvovanja u radu radne grupe za poglavlje 23. U skladu sa tim, ona je istakla da se ključni problemi mogu grupisati i definisati kao:

  • manjak kapaciteta za adekvatno sprovođenje zakonskih normi i ispunjavanje obaveza iz procesa pregovora u razumnim rokovima;
  • uporno odlaganje ispunjavanja obaveza kada je zakonsko regulisanje pojedinih oblasti u pitanju;
  • manjak političkog opredjeljenja da se riješe pojedinačni slučajevi zloupotreba javnih resursa, službenog položaja ili kršenja ljudskih prava, što čini srž pregovora u okviru poglavlja 23;
  • manjak transparentnosti i komuniciranja postignutog sa zainteresovanim stranama u skladu sa jasnim i precizno definisanim indikatorima uspjeha.

Jovana je naglasila i da prvu godinu sprovođenja Akcionog plana za poglavlje 23 treba posmatrati kao ”test” za naredne. Prvenstveno zbog toga što se sama pregovaračka struktura prilagođavala izazovima ”novog okvira za sprovođenje reformi”, kao i da su se određeni problemi s početka godine prevazilazili kako je godina odmicala.

Pored Jovane sastanku su prisustvovali i Daliborka Uljarević, izvršna direktorka Centra za građansko obrazovanje, Vanja Ćalović, izvršna direktorka MANS-a i Zlatko Vujović, predsjednik Upravnog odbora Centra za monitoring i istraživanje (CEMI).

Tokom posjete Crnoj Gori, ministarka unutrašnjih poslova Finske se srela i sa ministrima pravde i unutrašnjih poslova, kao i sa pregovaračem za poglavlja 23 i 24.

Objavljeno

Kako mjeriti korupciju?

– Previše nula za napredak –

”Crna Gora mora da pokaže mjerljive rezultate u borbi protiv korupcije”, čuje se u crnogorskom političkom diskursu, gotovo kao mantra, od predstavnika evropskih institucija, političara, civilnog društva. A, nema ih zato što nema političke volje da se državne institucije izbore s ovom pojavom – univerzalan je odgovor na sve teme i dileme. Šta se krije iza tih floskula?

Kako mjeriti korupciju?Nedavno sam u Berlinu sa kolegama iz regiona učestovala na radionici o strateškom prognoziranju koju je organizovao Njemački savjet za spoljne poslove (DGAP). Radionica je imala za cilj da ponudi moguće scenarije i odgovori na pitanje gdje će zemlje Zapadnog Balkana biti za deset godina. Zaključak je bio pomalo iznenađujući, a po njemu do 2025. godine se neće promijeniti ništa bitno ni u Crnoj Gori koja, popularno rečeno ”prednjači u reformama”, niti u ostalim zemljama. Potencijalni i kandidati za članstvo u EU će nastaviti da fingiraju reforme. Kao rezultat takve politike, integrisanje ovih zemalja neće biti prioritet Unije. Bez okvira politike uslovljavanja, društva i države će stagnirati.

Ovaj pesimistički scenario rezultat je apatije regiona a odgovara i dosadašnjoj dinamici procesa demokratizacije u Crnoj Gori. Tokom prošle godine ostvaren je ukupan napredak u pregovorima za članstvo u EU, ali u ključnom poglavlju za borbu protiv korupcije nisu zabilježeni bitni pomaci. Ili, rječnikom Evropske komisije “korupcija je i dalje zastupljena u mnogim oblastima i predstavlja ozbiljan problem, zahtijevajući efektivnu primjenu dubokih i dugotrajnih reformi”. Bez konkretnih rezultata u suzbijanju ove pojave blokiraju se pregovori. To je suština klauzule balansa koju je Evropska komisija je već nagovijestila u ovogodišnjem izvještaju o napretku Crne Gore, a koja će biti primijenjena ukoliko se ovakav trend ”borbe protiv korupcije” bude nastavio.

Koji je ukupan bilans konkretnih rezultata? Još uvijek nema pravosnažne odluke za korupciju na visokom nivou. Nema utvrđene odgovornosti za kršenje Zakona i lažiranje podataka o javnim nabavkama na koje Državna revizorska institucija ukazuje u svojim izvještajima. Tokom prošle godine nije zabilježeno novo privremeno oduzimanje imovine stečene kriminalnom djelatnošću, trajnog oduzimanja do sada nije bilo. Previše nula i premalo volje.

Kolike su razmjere problema? Svaki četvrti građanin u Crnoj Gori kaže da je od njega zatražen mito od strane državnog službenika. Tek svaki drugi građanin bi korupciju prijavio, jer nema povjerenja u institucije sistema, odnosno ne vjeruje da će institucije postupiti po pristigloj prijavi. Transparency International koji ”mjeri” percepciju korupcije rangira Crnu Goru kao 76 od ukupno 175 zemalja svijeta, što je za devet mjesta lošije u odnosu na 2013. godinu.

A šta se to onda uradilo tokom prošle godine? Pripremljen je čitav set antikorupcijskih zakona. Ovo se, takođe, uklapa u dosadašnju dinamiku reformi. Najveći dometi su ostvareni na polju harmonizacije zakonodavstva s pravnom tekovinom EU, dok su problemi bili prisutni u njegovom sprovođenju. Postojeće institucije za borbu protiv korupcije su nejake, sa nedovoljno kapaciteta, nadležnosti i autonomije. Problematično je i to što nadležni 2015. godinu već sada posmatraju kao ”prelaznu” gdje će svi kapaciteti biti usmjereni na pripremu strateških mjera i institucionalizaciju novih tijela. I tako nam izmiče godina za godinom.

Šta bi trebalo da budu prvi mjerljivi rezultati u 2015. godini? Izbor je širok, a pomenimo neke od zadataka. Grupa država protiv korupcije (GREKO) u izvještaju objavljenom ovog mjeseca zahtijeva razrješenje ”afere Snimak” i ostalih zloupotreba javnih resursa u izborne svrhe. Evropski parlament u svojoj rezoluciji o Crnoj Gori navodi da je politika države prema Kombinatu aluminijuma protivna pravilima državne pomoći. Evropska komisija traži okončanje procesa o potencijalnim zloupotrebama službenih položaja. Amerikanci očekuju konačan odgovor na pitanje da li je bilo korupcije u slučaju privatizacije ”Telekoma”. Odgovor na sve ovo bi bio nagovještaj prevazilaženja postojećeg nedostatka volje.

U protivnom, nema mjesta pothranjivanju lakog optimizma o uspjehu u pregovorima koji potenciraju crnogorski zvaničnici. Građanima nije do šesnaest otvorenih poglavlja, kvota i štrikova, mjera i brojeva. Potrebna je promjena društvene svijesti i kulture. Neophodna je nezavisnost pravosudnih organa, depolitizacija uprave i dosledna primjena zakonskih normi. Samo tako se može vratiti povjerenje u institucije sistema i unaprijediti kvalitet života građana.

dr Jovana MAROVIĆ
Koordinatorka istraživanja u Institutu alternativa i članica radne grupe za poglavlje 23

Tekst originalno objavljen u sekciji ,,Forum” dnevnog lista Vijesti

Objavljeno

Izbor Glavnog specijalnog

– i druga aktuelna pitanja o reformi tužilaštva

Dina BajramspahićNije dobar scenario da predsjednica Vrhovnog suda “instalira” svog kandidata/kandidatkinju za Glavnog specijalnog tužioca, kako se špekuliše u medijima, a nije dobro ni da ga izabere Vrhovni državni tužilac (VDT) po svom nahođenju. Potrebni su kriterijumi za objektivno ocjenjivanje kandidata i profesionalni rezultati kao preporuka, a pretpostavke za dobar izbor nisu još uvijek postavljene.

Iako i javni oglas kao procedura za izbor ostavlja prostora za manipulacije, on se ne može dovoditi u pitanje jer nema ozbiljnu alternativu. To je jedina šansa za lica koja ispunjavanju propisane uslove da formalno iskažu interesovanje za obavljanje odgovorne funkcije i budu javno i transparentno upoređeni. Alternativa konkursu bi bilo čisto diskreciono odlučivanje, i puna koncentracija moći u rukama donosioca odluke, a sa tim imamo dovoljno lošeg iskustva. Stoga pitanje nije da li će se Glavni i specijalni tužioci birati putem javnog oglasa, već da li su dobro postavljeni kriterijumi za izbor, i koja je procedura za izbor između onih koji su ispunili uslove. A tu je problem.

Naime, nakon prijave na oglas, Predlogom Zakona o specijalnom državnom tužilaštvu (SDT) je predviđena je jedna vrsta “ocjenjivanja” kandidata bez davanja ocjena – jer Predlogom zakona nije propisano davanje bodova za kriterijume. Drugim riječima, Tužilački savjet će da “cijeni” kandidate kvalitativno, prema kriterijumima i podkriterijumima, i neće se moći odrediti koji ukupan “skor” je dobio koji kandidat. Predlog zakona propisuje da, na osnovu mišljenja institucija iz kojih dolaze kandidati i intervjua, Tužilački savjet “donosi odluku”. Nije propisano tačno kako i da li se pravi rang lista.

Kada bi kriterijumi bili detaljnije postavljeni i bliže se odnosili na konkretne vještine i sposobnosti koje su od značaja za rad SDT, što sada nije slučaj, sasvim bi svejedno bilo da li sa liste kandidata koji su ispunili uslove, VDT davao predlog za Glavnog specijalnog Tužilačkom savjetu ili bi Tužilački savjet na osnovu bodovanja imenovao direktno onog koji ima najviše bodova.

Tokom javne rasprave o Nacrtu zakona o SDT, Institut alternativa je zastupao rješenje da se Glavni i specijalni tužioci ne biraju samo iz reda državnih tužilaca jer je Državnom tužilaštvu prijeko potrebno “otvaranje” i raznovrsnost u iskustvima i pristupima, kako bi odgovorilo na postavljene izazove. Pozitivno je što je Vlada prihvatila taj predlog i omogućila sudijama i advokatima da se prijave za ove pozicije. Nema sumnje da najteži zadaci stoje pred specijalnim tužiocima, i da od njihovog rada ili nerada u narednom periodu zavisi da li ćemo napredovati u pregovorima ili ne. Bio bi dobro da upravo ta činjenica bude motivacija za prijave zainteresovanih.

Tako dolazimo do pitanja odgovornosti. Postoji tendencija u javnosti da se uloga Vrhovnog državnog tužioca preuveličava preko svake (objektivne) mjere. Osim što je nemoguće da VDT radi sve, zna sve, odlučuje o svemu i odgovara za sve, takođe je i nefunkcionalno, jer ne podstiče ostale da daju svoj maksimalni doprinos. Time se pravi višestruka šteta samom Državnom tužilaštvu jer stvara gomilu neodgovornih koji se kriju iza VDT-a a uredno zauzimaju mjesta.

Upravo zato je pohvalno što se započelo sa praksom češćeg javnog istupanja samih državnih tužilaca koji govore o svojim predmetima i svom radu. Za bolje rezultate Državnog tužilaštva je ključno insistirati na odgovornosti svakog pojedinca i težište pažnje pomjeriti na objektivno mjerenje učinaka svih tužilaca i rukovodilaca, i individualnu odgovornost. Umjesto toga, do sada je bila praksa u radu Državnog tužilaštva da se neprestano insistira na subordinaciji (podređenosti nižih tužilaca višim) i Ustavnoj “jedinstvenosti” tog organa koji, tako bukvalno shvaćeni, prave od državnih tužilaca marionete. Posebno kada tužioci znaju da im dalje napredovanje u hijerarhiji zavisi od “poslušnosti” i strpljivosti. Subordinaciju treba vidjeti kao zakonsku mogućnost regulacije, a ne redovan način funkcionisanja, naročito kada je riječ o Specijalnom tužilaštvu – gdje se prednost mora dati specijalizaciji u odnosu na hijerarhiju. S tim u vezi, a imajući u vidu važnost postizanja rezultata u domenu borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, treba propisati da Glavni specijalni tužilac odgovara i podnosi izvještaje i Parlamentu i nadležnom odboru, a ne samo VDT-u i Tužilačkom savjetu.

Takođe, treba imati u vidu da će novim Zakonom o državnom tužilaštvu u još većoj mjeri upravljanje Državnim tužilaštvom biti podijeljeno između VDT-a, rukovodilaca tužilaštava (a Glavni specijalni tužilac je jedan od njih) i Tužilačkog savjeta. O odgovornostima Tužilačkog savjeta, koje donosi važne odluke sa dugoročnim posljedicama, se ne govori dovoljno. Tužilački savjet kao kolektivno tijelo za upravljanje Državnim tužilaštvom će, između ostalog, utvrđivati broj državnih tužilaca u svim tužilaštvima, ocjenjivati tužioce i rukovodioce, odlučivati o njihovom napredovanju i disciplinskoj odgovornosti, starati se o njihovoj edukaciji, razmatrati pritužbe na njihov rad, obezbjeđivati korišćenje pravosudnog informacionog 
sistema,
itd. Iako ovim tijelom predsjedava sam VDT, on može biti preglasan od strane ostalih članova, ali to ne treba da ga sprječava da pred Tužilačkim savjetom pokreće reformske procese i podnosi predloge za koje neće uvijek imati većinu.

Dina Bajramspahić
istraživačica javnih politika

Tekst originalno objavljen u sekciji ,,Forum” dnevnog lista Vijesti

Objavljeno

Skupština da objavljuje snimke sa sjednica odbora

Skupština bi trebalo dodatno da otvori svoj rad prema građanima, te da, poput parlamenata u regionu, omogući prenos sjednica odbora ili, makar, objavljuje audio snimke sa ovih sjednica.

Institut alternativa je danas uputio dopis Generalnom sekretaru Skupštine sa inicijativom da se sjednice svih odbora prenose, poput prenosa plenarnih zasjedanja putem sajta ili youtube kanala. Alternativa ovom rješenju može biti objavljivanje audio snimaka sa sjednica radnih tijela na sajtu Skupštine.

Uzimajući u obzir potrebu za intenzivnijim informisanjem javnosti o zakonodavnoj i kontrolnoj funkciji Skupštine, smatramo da su zainteresovane strane uskraćene za izlaganja poslanika i stručnu diskusiju o važnim pitanjima u skladu sa nadležnostima odbora, budući da zapisnici sa sjednica radnih tijela, koji su trenutno dostupni, ne sadrže detaljne informacije o toku rasprave i izrečenim stavovima.

Ovakva praksa u regionu već postoji. Primjera radi, građani u Makedoniji i Srbiji imaju priliku da uživo prate prenose svih sjednica odbora putem internet prezentacija ovih parlamenata. Otuda, smatramo da bi Skupština Crne Gore, koja prednjači u transparentnosti u odnosu na rad drugih državnih institucija, trebalo da predstavi i ovaj vrlo važan segment svog rada javnosti.

Iako je transparentnost rada crnogorskog parlamenta značajno unaprijeđena, građani još uvijek nisu u potpunosti informisani o radu svojih izabranih predstavnika, a jedino na osnovu potpunog uvida u rad poslanika građani mogu odgovorno glasati na izborima.

Jovana MAROVIĆ
Koordinatorka istraživanja

Objavljeno

(Ne)odgovornost naručilaca

U Crnoj Gori, jedan od glavnih problema, kada je riječ o sistemu i postupcima javnih nabavki, je nedostatak odgovornosti za kršenje Zakona o javnim nabavkama. Štaviše, ovim Zakonom nisu utvrđeni svi mogući prekršaji u postupcima javnih nabavki. Međutim, izmjene Zakona o javnim nabavkama nisu se bavile ovim pitanjima, a, takođe, ove mjere ne unapređuju postojeće antikorupcijske mehanizme i ne uvode nove.

Uprava za javne nabavke sačinjava godišnji izvještaj o javnim nabavkama na osnovu podataka koje dostavljaju naručioci, pa je samim tim odgovornost za tačnost podataka na obveznicima primjene Zakona, kojih je u 2014. godini bilo 621. Zakon ne propisuje prekršajnu odgovornost za dostavljanje netačnih podataka, a takvih slučajeva je bilo. Tako je npr, Državna revizorska institucija ukazala da su za 2011. godinu među onim institucijama koje su Upravi dostavile netačne podatke bili Ministarstvo finansija, Ministarstvo ekonomije, Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija i Ministarstvo zdravlja, kao i Zaštitnik imovinsko-pravnih interesa i Agencija za zaštitu ličnih podataka. Nije poznato da su odgovorna lica u ovim organima bila kažnjena zbog pripreme netačnih izvještaja, kao ni da su preduzete mjere u pravcu obezbjeđivanja dostavljanja tačnih i objektivnih podataka.

U izvještaju o javnim nabavkama se navode naručioci koji ne dostavljaju izvještaje o javnim nabavkama za šta su predviđene novčane kazne na osnovu člana 149 Zakona o javnim nabavkama. Prema dostupnim podacima navedenim u izvještaju za 2013. godinu, Uprava nije imala uvid u izvještaje 22 obveznika primjene Zakona. U 2012. godini, 44 obveznika primjene Zakona nije dostavilo ovaj izvještaj, što je procentualno iznosilo 6,2% ukupnog broja naručilaca. Uvidom u spisak naručilaca može se vidjeti da neki od njih ne dostavljaju izvještaj o javnim nabavkama u kontinuitetu, i za ovakvo nepostupanje bi trebalo propisati posebnu prekršajnu odgovornost.

Naručioci često krše i zakonsko ograničenje u upotrebi neposrednog sporazuma. Uvidom u izvještaje o javnim nabavkama lokalnih samouprava u 2013. godini može se utvrditi da su opštine Andrijevica, Budva, Cetinje, Danilovgrad, Kotor, Mojkovac, Plav i Žabljak prekršile ograničenje predviđeno Zakonom za korišćenje neposrednog sporazuma. Procenat upotrebe direktne pogodbe o uslovima javne nabavke u 2013. godini je bio najviši u Opštini Plav gdje su sve nabavke u vrijednosti od 23180 eura realizovane na osnovu neposrednog sporazuma, slijedi Andrijevica sa 43,39%, pa Mojkovac sa 42,63%.

Još uvijek nije utvrđena krivična odgovornost za nepravilnosti u javnim nabavkama, budući da nema pravosnažne presude za korupciju u ovoj oblasti. Broj prijava za korupciju na godišnjem nivou u ovoj oblasti je zanemarljiv. Uprava za javne nabavke nije primila nijednu prijavu u 2013. godini za korupciju, a tek tri koje su se odnosile na sukob interesa.

Institut alternativa, uz podršku Ambasade Kraljevine Holandije, sprovodi projekat “Civilno društvo i građani protiv korupcije u javnim nabavkama”

Jovana MAROVIĆ
Koordinatorka istraživanja

Institut alternativa je, uz podršku Ambasade Kraljevine Holandije, započeo sprovođenje projekta “Civilno društvo i građani protiv korupcije u javnim nabavkama”. Projekat će trajati 12 mjeseci, dok će aktivnosti biti usmjerene ka jačanju saradnje između nedržavnih aktera u zajedničkim naporima u utvrđivanju nepravilnosti u oblasti javnih nabavki i formulisanju preporuka za unapređenje.

Objavljeno

Odbor za antikorupciju još uvijek traži svoje mjesto

Iako je tokom 2014. godine Odbor za antikorupciju pokretao važna pitanja koja se, odnose npr. na rizike za korupciju u javnim nabavkama, i dalje postoje suštinski problemi koji u velikoj mjeri ograničavaju pozicioniranje ovog radnog tijela parlamenta u institucionalnom okviru za borbu protiv korupcije. Trebalo bi istaći kao značajan pomak to što je Odbor razmatrao na posebnim sjednicama napredak u realizaciji mjera iz AP za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, kao i iz akcionih planova za poglavlja 23 i 24. Međutim, praćenje mjera mora biti kontinuirano, a sjednice posvećene ključnim problemima u procesu pregovora, koji se odnose na borbu protiv korupcije, češće. Odbor bi, dalje, trebalo znatno više da analizira i predlaže mjere za unapređenje borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala.

Odbor nije realizovao važne aktivnosti iz plana rada za 2014. godinu, a koje se odnose na razmatranje izvještaja nadležnih institucija za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, ili, pak, na realizaciju akcionih planova za suzbijanje ove pojave na lokalnom nivou. Takođe, Odbor nije realizovao ni predviđena saslušanja iz plana rada, kao što je npr. konsultativno saslušanje direktora Uprave za antikorupcijsku inicijativu. Opozicija, dalje, ne koristi Poslovnikom Skupštine garantovano pravo ”prohodnosti” dva kontrolna saslušanja. Samo Odbor za međunarodne odnose i iseljenike je iskoristio ovu mogućnost u prvoj polovini 2014. godine, a pravo su imali svi odbori.

Odbor za antikorupciju još uvijek nije utvrdio proceduru za razmatranje predstavki koje dostavljaju zainteresovane strane. Na ovaj problem je ukazala i Evropska komisija u ovogodišnjem izvještaju o napretku. Razmatranje predstavki je važna nadležnost Odbora pa je od posebnog značaja što prije utvrditi ovu proceduru. Takođe, potrebno je regulisati i razmatranje akata iz djelokruga borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala od strane Odbora za antikorupciju. Ovo treba postići izmjenama Poslovnika na osnovu kojih bi Odbor kao matično radno tijelo razmatrao zakone i akte koji se odnose na borbu protiv korupcije.

Jovana MAROVIĆ
Koordinatorka istraživanja

Institut alternativa, uz podršku Fondacije za otvoreno društvo (Think Tank Fund) sprovodi projekat ”Analitički monitoring kontrolne funkcije Skupštine”, čiji je cilj jačane uticaja primjene kontrolnih mehanizama parlamenta.