Objavljeno

Zašto nema registra za oblast koncesija?

U Crnoj Gori je neophodno što prije uspostaviti funkcionalni centralni registar ugovora o koncesijama koji će biti dostupan putem interneta. Iako je ovo zakonska obaveza koja postoji još od februara 2009. godine kada je Zakon o koncesijama stupio na snagu (član 15 Zakona o koncesijama; Stavom 5 ovog člana se precizira da se „registar ugovora o koncesijama objavljuje na internet stranici Komisije”), centralni registar ugovora o koncesijama još uvijek nije uspostavljen.

Pored bezrazložnog kašnjenja u formiranju registra koji bi olakšao evidenciju dodijeljenih koncesija, još uvijek nisu donešeni svi podzakonski akti za oblast koncesija. Ova primjedba se odnosi na član 61 (2) Zakona o „vrsti djelatnosti koja je predmet ugovora o koncesiji i tržišnih uslova za njeno obavljanje”.

Isto tako, Zakon o koncesijama nije u potpunosti usklađen sa relevantnim EU dokumentima u ovoj oblasti: neusklađenost zakonodavnih propisa je primjetna u nepreciznom definisanju koncesija za javne radove, a ni definicije ograničene procedure, kao ni konkurentskog dijaloga nisu na adekvatan način prenijete iz direktiva EU.

Javno-privatna partnerstva (JPP) u Crnoj Gori će, po najavama iz Vlade, i u narednom periodu biti glavni instrument za popunjavanje budžetskog deficita. Uzimajući u obzir sve prednosti ovog modela, posebno kada se ima u vidu manjak budžetskih sredstava u Crnoj Gori za oblast kapitalnih investicija, ovakva vladina politika je razumljiva.

Ipak, dosadašnje iskustvo državnih struktura u zaključivanju ugovora po JPP modelu kao i postupci dodjeljivanja koncesija ukazuju na brojne nedostatke: pristup informacijama o zaključenim JPP ugovorima je izuzetno otežan, primjetan je i manjak demokratske kontrole, a kršenje zakonskih procedura i favorizovanje određenih privatnih kompanija su učestale pojave.

U prilog boljoj koordinaciji i formiranju ekspertskog jezgra za JPP smatramo da je potrebno formirati tijelo specijalizovano za JPP u Crnoj Gori koje bi omogućilo koordinisanu i kontrolisanu akciju u ovoj oblasti. Pozitivna iskustva EU zemalja i onih u regionu ukazuju na korisnost postojanja ovakvog tijela.

Takođe, pored centralnog registra za ugovore o koncesijama o neophodno je i sve ugovore o JPP učiniti dostupnim, te stvoriti nacionalnu bazu podataka o zaključenim ugovorima. Ova baza podataka bi trebalo da omogući pristup periodičnim izvještajima o realizaciji JPP uključujući i finansijske izvještaje o realizaciji JPP, kao i planove godišnjih otplata dugovanja javnog sektora za projekte JPP.

Jovana Marović
Viša saradnica u istraživanju Instituta Alternativa

Objavljeno

A sada akcija

Javna rasprava je lijepa stvar. Podrazumijeva da se o nekim važnim pitanjima od javnog značaja vodi razgovor između donosilaca odluka i zainteresovane javnosti. Najčešće među onima koji donekle različito razmišljaju.

Još ljepše je kada se raspravlja o tako važnom pitanju kao što je planiranje koraka na putu ka članstvu zemlje u EU. Najljepše kad se uključuju građani i organizacije civilnog društva. Sjajno je kad se svi dobri predlozi i sugestije i uključe u konačni dokument.

Cilj javne rasprave je da se čuju mišljenja drugih koji nešto znaju o predmetnoj temi i koji mogu da svojim znanjem pomognu da dokumenti o javnim politikama ili pravni propisi koji se usvajaju budu kvalitetniji i da u najveój mogućoj mjeri izražavaju interes javnosti.

Održana je javna rasprava o nacrtu akcionog plana za ispunjavanje preporuka iz mišljenja Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore za sticanjem statusa kandidata za člansto u EU.

Razgovaralo se o različitim cjelinama ovog dokumenta, osim o nacrtu Akcionog plana za jačanje zakonodavne i kontrolne uloge Skupštine Crne Gore. Na javnoj raspravi su se čule ocjene od strane koordinatora procesa da su nevladine organizacije bile najaktivnije, kako na samim javnim raspravama tako i u dostavljanju pisanih komentara.

Ostaje da se vidi da li će se Vlada zadržati na komplimentima ili će uključivanjem ovih predloga pokazati spremnost da NVO uključi u proces razvoja javnih politika. Dakle, ovo je prvi pravi test ozbiljnosti odnosa nove Vlade prema civilnom društvu

Vlada najprije treba da pokaže ozbiljnost tako što će pripremiti izvještaj sa javne rasprave u kojem će dati pregled svih sugestija i predloga koje je primila, ali i odgovore zašto druge nisu prihvaćene.

Ti odgovori moraju svjedočiti o tome da je Vlada sa pažnjom razmotrila svaki primljeni predlog, i argumentovano odlučivala o prihvatanju ili neprihvatanju u konačan dokument.

Samo na taj način dokazaće se da su javne rasprave imale smisla odnosno da su bile organizovane u cilju koji je zvanično proklamovan. Nacrt akcionog plana na mnogim mjestima zahtijeva značajna poboljšanja, preciziranja i dopune. Na tu činjenicu pažnju su skrenuli i predstavnici civinog društva ali i same Evropske komisije. Očekujem da se neće olako preći preko domaćih i inostranih savjeta.

Naredna obaveza Vlade mora biti priprema i objavljivanje mjesečnih izvještaja o realizaciji mjera iz akcionog plana. Predsjednik Vlade se u svom ekspozeu obavezao na ličnu koordinaciju ispunjavanja domaćih obaveza. Što, naravno, ne smije umanjiti odgovornost koju Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija ima kao koordinirajuće tijelo u ovom procesu.

Ukoliko, kao što je najavljeno, Akcioni plan bude usvojen na narednoj sjednici Vlade, Vlada će do 1. septembra, kada je krajnji rok za snimanje stanja na terenu moći da pripremi sedam mjesečnih izvještaja o sprovođenju utvrđenih mjera. Ukoliko takav izvještaj Vlada pripremi i objavi, javnost će moći da sudi o onome što jeste ili nije urađeno. Prva tačka svake prve sjednice Vlade u mjesecu treba da bude posvećena ispunjavanju akcionog plana!

U narednom periodu, osim novih propisa, politika, programa, pravilnika i drugih vrijednih dokumenata biće potrebno da se pohvalimo i konkretnim rezultatima.

U dijelu rada parlamenta zato očekujemo više kontrolnih i konsultativnih saslušanja, možda i prvu parlamentarnu istragu, ozbiljniji doprinos NSEI i Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije.

U dijelu reforme javne uprave očekujemo konačno usvajanje i ubrzano ispunjavanje konkretnih mjera, kao i disciplinovano ispunjavanje preporuka DRI. U dijelu borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala očekujemo profesionalno okončanje starih i otvaranje novih postupaka u svim sektorima i u odnosu na sve nivoe javnih funkcionera i javnih službenika. U dijelu koji se odnosi na civilno društvo novu, funkcionalnu, efikasnu i transparentnu praksu finansiranja iz javnih fondova.

***

Regulatorna agencija za energetiku (RAE) koju često kritikujemo zbog nezakonitosti i pogrešne politike, ove godine je napravila važan iskorak koji mora da postane ustaljena praksa.

Javne rasprave o zahtjevima EPCG i CGES bile su odlična prilika da se postave pitanja kako od strane regulatora, tako i od svih zainteresovanih pojedinaca, grupa i organizacija. Objavljivanjem svih podataka i dokumenata dostavljenih u procesu podnošenja zahtjeva za odobravanje prihoda uspostavljena je i dobra praksa koja sve učesnike u raspravi čini podjednako informisanim o svim važnim činjenicama. Očekujemo izvještaj i sa ove javne rasprave.

Na taj način zaokružiće se jedna dobra praksa koja čak, i pored svoje pravne i sektorske specifičnosti, može i biti primjer za razmišljanje drugim organizatorima javnih rasprava.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora Instituta Alternativa

Objavljeno

Akcioni plan Skupštine Crne Gore

Struktura Akcionog plana za ispunjavanje preporuka iz Mišljenja Evropske komisije nije standardizovana, pa se Akcioni plan za jačanje zakonodavne i kontrolne uloge Skupštine Crne Gore razlikuje od ostalih djelova jer ne navodi indikatore pomoću kojih bi se ocjenjivala uspješnost preduzetih aktivnosti. Smatramo da i dio Akcionog plana koji se odnosi na Skupštinu Crne Gore treba da sadrži jasno definisane indikatore jer se na taj način jedino može „mjeriti“ uspješnost preduzetih aktivnosti i sprovoditi efikasan monitoring neophodnih reformi.

U Akcionom planu je na pojedinim mjestima istaknut samo cilj koji se želi postići bez uključenih aktivnosti koje treba sprovesti da bi se definisani cilj postigao. Npr. u okviru aktivnosti 28 u dijelu Akcionog plana za Skupštinu Crne Gore ističe se “Unapređivanje interne komunikacije unutar Službe Skupštine, uključujući i pripremu pravila interne komunikacije” bez konkretnih mjera ili koraka na osnovu kojih će do ovog unapređivanja doći. Isto se odnosi na aktivnost 29 “Dalje unapređivanje transparentnosti rada Skupštine i komunikacije sa javnošću”.

Smatramo da Skupština treba da ima aktivniju ulogu u procesu evropskih integracija nego što je to do sada bio slučaj, pa je, stoga, neophodno ojačati njenu poziciju u okviru tri nivoa: prvi podrazumijeva jačanje administrativnih kapaciteta svih skupštinskih tijela, a posebno Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije; drugi uključuje unapređenje uloge u informisanju javnosti u procesu evropskih integracija; treći predviđa jačanje kontrolnih ovlašćenja Skupštine u odnosu na Vladu koji iako su predviđeni Poslovnikom, ali se nedovoljno implementiraju u praksi.

Da bi se osnažila uloga Parlamenta u informisanju javnosti u procesu priključivanja države EU, neophodno je usvojiti Komunikacionu strategiju Skupštine u procesu evropskih integracija, kao osnov za aktivniju poziciju Skupštine, a njenu pripremu i usvajanje Akcionim planom predvidjeti za prvi kvartal 2011. godine.

Od posebnog značaja za unapređenje uloge Skupštine u procesu evropskih integracija je i jačanje pozicije Nacionalnog savjeta za evropske integracije (NSEI) koji je sama osnovala u martu 2008. godine sa ciljem da kao strateško savjetodavno tijelo obezbjeđuje konsenzus o važnim pitanjima koja se tiču ovog procesa. Ne treba posebno isticati značaj konsenzusa u okviru tijela koje okuplja predstavnike vlasti, opozicije, provosuđa i civilnog društva. NSEI treba češće da se sastaje, najmanje četiri puta godišnje i da u unaprijed utvrđenom vremenskom periodu izlazi u javnost sa pripremljenim izjavama i konkretnim predlozima za unapređenje procesa*. S obzirom na to da bi ovo tijelo trebalo da intenzivno sarađuje sa resornim Ministarstvom za vanjske poslove i evropske integracije (MVPEI) neophodno je utvrditi dinamiku redovnog izvještavanja i informisanja o svim aktivnostima i planovima Vlade u okviru ovog procesa. Ovo izvještavanje bi trebalo da se odvija putem koordinacionih sastanaka predstavnika NSEI i MVPEI, koji bi se održavali od jedne do druge sjednice Nacionalnog savjeta. Izvještavanje bi, takođe, trebalo da se odvija uporedo sa obavezom redovnog izvještavanja Skupštine od strane resornog ministarstva o implementaciji Nacionalnog programa za integraciju Crne Gore u EU (NPI).

Imajući u vidu ograničene kapacitete NSEI, na koje Evropska Komisija jasno ukazuje, potrebno je utvrditi mehanizme kojima će se postići unapređenje kapaciteta ovog tijela u narednom periodu. Smatramo da se mehanizmi za jačanje kapaciteta NSEI mogu uključiti u okviru Strategije razvoja ljudskih resursa u Skupštini Crne Gore za period od januara 2011. do decembra 2013. godine, ili bi, razvoj kapaciteta ovog tijela trebalo da bude obrazložen u posebnom planu tj. dokumentu.

Ista preporuka se odnosi i na jačanje uloge Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije, i posebno, privremeno formiranog Odjeljenja za evropske integracije. Skupštinski Odbor za evropske integracije koji u fazi prije pristupanja ima cilj da vrši monitoring usvajanja propisa i putem aktivnog političkog djelovanja i postignutog konsenzusa parlamentarnih stranaka, kao i putem intenzivnog obraćanja javnom mnjenju, doprinese pozitivnoj „klimi“ i opštem progresu. Stoga je kapacitete crnogorskog Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije neophodno ojačati i obezbijediti ekspertsku podršku u radu ovog tijela. Imajući u vidu da se u analitičkom izvještaju Komisije ističe da je „kadrovska i stručna podrška odborima nedovoljno razvijena, i obično se sastoji od samo jednog službenika u svojstvu sekretara odbora”, u rad odbora za međunarodne odnose i evropske integracije je neophodno uključiti eksperte i odlične poznavaoce procesa evropskih integracija koji bi svojim znanjem unaprijedili rad ovog Odbora.

Trenutno u Crnoj Gori uloga Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije ne opravdava ulogu koju bi trebalo da ima u procesu približavanja Crne Gore Evropskoj uniji. Stoga bi bilo poželjno da Komunikaciona strategija posebno predvidi način na koji će ovo tijelo informisati javnost o cjelokupnom procesu kao i aktivnostima koje kontinuirano sprovodi na polju jačanja uloge i pozicije Skupštine.

Treći izazov koji stoji pred Skupštinom Crne Gore jeste jačanje njenih kontrolnih ovlašćenja u odnosu na izvršnu vlast, ali u prvom redu u odnosu na Vladu. Smatramo da je u pravcu poštovanja „dobre prakse“ potrebno proširiti krug subjekata kontrolnog saslušanja na sve javne funkcionere koje imenuje Skupština Crne Gore. Umjesto dosadasnje prakse da se kontrolno saslušanje zakazuje većinom glasova članova odbora, kontrolno saslušanje treba da bude sprovedeno u slučaju da inicijativu za sprovođenje podrži ¼ poslanika, što je i preporuka Parlamentarne skupštine Savjeta Evrope (PSSE).

Kompromisno rješenje, između postojećeg i ove preporuke, može biti da odluka o održavanju kontrolnog saslušanja donosi glasovima najmanje 1/3 clanova odbora, ali najviše jednom tokom jednog redovnog zasjedanja Skupštine. Poznato je da u većini odbora broj saslušanja izuzetno mali ili ih uopšte nije bilo. Indikator za ostvarivanje ove mjere bi bio veći broj održanih kontrolnih saslušanja u svim parlamentarnim odborima.

Kada je, dalje, riječ o konsultativnom saslušanju njegovo sprovođenje treba da bude uobičajena praksa, a posebno kada se radi o usvajanju sistemskih zakona. Takođe, održavanje konsultativnih saslušanja je neophodno kada javnost ili civilno društvo imaju interesovanje za njegovim sprovođenjem.

Institut parlamentarne istrage treba zakonski urediti kako bi se na taj način utvrdila obaveza saslušanja lica (državnih funkcionera, službenika i pojedinaca) pred anketnim odborom, za koji je neophodno regulisati procedure rada. Veća transparentnost procesa treba da bude obezbijeđena obavezom objavljivanja izvještaja sa svih saslušanja.

*Od osnivanja 2008. godine do danas NSEI se sastao ukupno šest puta

Jovana Marović
Viša saradnica u istraživanju Instituta Alternativa