Objavljeno

Ili Vlada ili Skupština!

Pišu se zakoni o sprečavanju sukoba interesa, državnim službenicima i namještenicima, mijenja se zakon o državnoj upravi i Poslovnik Skupštine Crne Gore. Očekuju se kvalitetnija rješenja, više odgovornosti, manje sukoba interesa, efikasniji rad i veći rezultati.

Pa ipak, može se dogoditi da jedan od najočiglednijih i vrlo opasnih sukoba interesa opstane u crnogorskom pravnom sistemu. Naime, još uvijek postoji i široko se koristi mogućnost da istovremeno obavljate funkciju poslanika i rukovodite nekim organom državne uprave. U aktuelnom poslaničkom sastavu u opisanoj situaciji su, između ostalih, direktori Uprave za nekretnine, Uprave za imovinu i Uprave carina.

Tako se nedavno dogodilo da je u Skupštini Crne Gore, na nadležnom odboru, poslanik u ime ministarstva, odnosno Vlade kao predlagača, predstavljao svojim kolegama poslanicima predlog Zakona.

Tri su ključna razloga za zabranu mogućnosti da poslanik istovremeno vrši i funkciju u organima državne uprave su: umanjena nezavisnost poslanika kojeg vlada imenuje na drugu funkciju, sukob interesa prilikom skupštinskog razmatranja rada organa na čijem je čelu, smanjena mogućnost kvalitetnog obavljanja dvije odgovorne funkcije.

Do usvajanja zakonskih rješenja koja će spriječiti takvu mogućnost akumulacije funkcija i njihovo preplitanje na način koji ograničava rad i rezultate na svakoj od njih moguće je da i sama Vlada odustane od prakse imenovanja poslanika na funkcije u organima državne uprave i menadžmentu javnih ustanova i preduzeća. Na taj način bi pomogla i sebi i državnoj upravi i javnim preduzećima i Skupštini Crne Gore.

Institut Alternativa se već dugo zalaže za profesionalizaciju poslaničke funkcije smatrajući da je to preduslov profesionalnijeg rada Skupštine Crne Gore i značajan prilog sprječavanju ili makar ograničavanju jedne specifične vrste konflikta interesa.

Profesionalizacija funkcije poslanika bi ojačala autoritet Skupštine Crne Gore, dovela do njenog odgovornijeg i kvalitetnijeg rada. Naročito, to je uslov jačanja njene zakonodavne i kontrolne funkcije, kao i njene uloge u procesu evropskih integracija.

Kao rezultat činjenice da poslanik istovremeno vrši i javnu funkciju u organu nad kojim Skupština vrši nadzornu funkciju, očigledan konflikt interesa je vidljiv, naprimjer, tokom skupštinske rasprave o Zakonu o završnom računu budžeta i izvještaju Državne revizorske institucije kad je čelnim ljudima određenih subjekata revizije – koji su istovremeno i poslanici, dopušteno da predstave svoja viđenja iz perspektive subjekta revizije, da pojasne svoje stavove, da iznesu svoje zapažanje o revizorskim izvještajima, i time odbrane svoje poslovanje/odnosno poslovanje organa/preduzeća/agencije na čijem se čelu nalaze.

Mogućnost da poslanici koji bi trebalo da koriste izvještaje o reviziji radi vršenja kontrole izvršne vlasti i drugih javnih institucija, koriste rasprave da bi odbranili svoje pozicije u organima na kojima se nalaze predstavlja direktan konflikt interesa.

U ovakvim slučajevima, neophodno je da u nadležnim skupštinskim odborima budu poslanici koji nemaju funkcije u subjektima revizije odnosno nadzora, a ukoliko se desi da imaju potrebno je da se uzdrže od učešća u raspravi i glasanju.

Opisane situacije dodatno komplikuju i ograničavaju rad i rezultate parlamenta. Isto važi i za sve druge situacije u kojima se na odborima i u plenumu razmatra rad organa državne uprave.

Poslanici koji istovremeno obavljaju više funkcija teško mogu da se kvalitetno posvete ispunjavanju poslaničke funkcije. Profesionalizacija poslaničke funkcije bi zato dovela do profesionalnijeg, kvalitetnijeg, odgovornijeg obavljanja ne samo poslaničke nego i drugih javnih funkcija.

Teško je moguće da pojedinac podjednako kvalitetno obavlja dvije ili više odgovornih funkcija u različitim sektorima. Takva praksa teško može doprinijeti jačanju kontrolne funkcije Skupštine, kvaliteta, efikasnosti rada, povećanja povjerenja javnosti u rad Skupštine, odnosno do ostvarivanja jednog od ključnih prioriteta Crne Gore na putu ka Evropskoj uniji.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora Instituta Alternativa

Objavljeno

Zašto kasni izmjena Zakona o DRI?

Rad na izmjenama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji (DRI) kasni u odnosu na rokove postavljene u Akcionom planu za ispunjavanje preopruka Evropske komisije (EK), a sam proces i aktivnosti Radne grupe zadužene za sprovođenje ovog važnog zadatka su do sada bili nedovoljno otvoreni za javnost.

Vladin Akcioni plan praćenja ispunjavanja preporuka iz Mišljenja EK, kao jedan od važnih zadataka u oblasti reforme državne uprave i javnih finansija obuhvata i usvajanje Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o DRI. Cilj izmjena je obezbjeđivanje finansijske nezavisnosti DRI u skladu s preporukama EK.

U aprilu je formirana Radna grupa od strane Skupštine i DRI, zadužena da, uz pomoć međunarodnih eksperata, uradi analizu preporuka EK i predloži moguća rješenja u svrhu izrade izmjena i dopuna Zakona o DRI. Bilo je planirano da Radna grupa do polovine maja utvrdi tekst izmjena Zakona o DRI i polovinom maja dostavi isti Odboru za ekonomiju, finansije i budžet, kao ovlašćenom predlagaču, na dalji postupak. Informacija o ovoj aktivnosti u posljednjem, trećem izvještaju o realizaciji obaveza iz Akcionog plana, se ne razlikuje u odnosu na drugi izvještaj iz aprila. Utisak koji se stiče je da na ovom polju nije bilo napretka i da je rok prekoračen.

Institut alternativa se početkom maja obratio DRI molbom da naši predstavnici u svojstvu posmatrača učestvuju na sastancima Radne grupe. Dobili smo potvrdan odgovor i obećanje da ćemo biti pozvani na sljedeće sastanke Radne grupe. Kako do sada nismo dobili nijedan poziv, zaključujemo da ili nismo pozivani uprkos obećanju ili, vjerovatnije, da nije bilo sastanaka Radne grupe. Druga opcija je posebno zabrinjavajuća, imajući u vidu da je rok za završetak ovog posla značajno prekoračen.

Predstavnicima civilnog sektora i stručnoj javnosti je uskraćen prostor za praćenje ovog procesa i doprinos koji je mogao doprinijeti pronalaženju najboljih rješenja. Osim nedostupnosti informacije o samom mandatu Radne grupe, tj. obimu izmjena kojima se pristupa, javnost nije bila upućena ni u faze rada ovog tijela kako bi mogla na vrijeme dostaviti komentare ili dopune.

S obzirom na to da za ostvarenje ovog zadatka ostaje još mjesec dana kako bi ono doprinijelo ocjeni EK i mogućem datumu pregovora za otpočinjanje pregovora, od važnosti je da Radna grupa svoj dosadašnji rad učini dostupnim javnosti.

Marko Sošić
Saradnik na projektima

Objavljeno

Policy Forum: Izborni zakon – Kako do kompromisa?

Zadovoljstvo nam je da Vas obavijestimo da Centar za monitoring i Institut alternativa organizuju panel diskusiju “Izborni zakon – Kako do kompromisa?“ sa posebnim osvrtom na pitanja odnosa državljanstva i biračkog prava, odnosno, autentične predstavljenosti manjina.

Panelisti ove diskusije će biti:

  • g-din Milutin Simović (DPS),
  • g-din Kemal Purišić (BS),
  • g-din Vasel Sinishtaj (AA),
  • g-din Aleksandar Damjanović (SNP) i
  • g-din Rifat Rastoder (SDP).

Planirano je da panelisti u ime svojih političkih partija saopšte stavove u vezi sa temom koja je aktuelna i značajna kako u kontekstu usaglašavanja izbornog zakonodavstva sa Ustavom Crne Gore, tako i u odnosu na preporuke Evropske komisije za dobijanje datuma otpočinjanja pregovora o članstvu Crne Gore u EU.

Diskusiji će prisustvovati predstavnici civilnog sektora, akademske i stručne javnosti, studenti kao i predstavnici medija. Panel će moderirati novinar Dragoljub Duško Vuković.

Ovo je drugi panel u nizu, kao nastavak programa POLICY FORUM koji pretpostavlja održavanje periodičnih panela na različite aktuelne teme.

Panel će biti održan u Pres centru (Ulica Josipa Broza 23A, Stari Aerodrom) u petak, 1. jula 2011. godine sa početkom u 18h. Pozivamo sve zainteresovane da svojim učešćem doprinesu diskusiji o ovom važnom pitanju.

Za sva pitanja i informacije, obratite nam se na: info@institut-alternativa.org, 020/268-686 ili 067/239-807

POLICY FORUM je zajednička inicijativa Centra za monitoring i Instituta alternativa, u okviru koje će se organizovati periodični paneli na aktuelne teme društvenog života Crne Gore.

Objavljeno

Komentari na nacrt Zakona o revizorskom tijelu

Generalni komentari

Pozdravljamo izdvajanje Revizorskog tijela, ovlašćenog za reviziju IPA sredstava, iz organizacione strukture Državne revizorske institucije (DRI). Prethodno rješenje je predstavljalo kršenje ustavnih i zakonskih ograničenja, prije svega zbog konflikta interesa i neophodnosti poštovanja nezavisnosti DRI. Ovim pitanjem smo se bavili u istraživačkom izvještaju “Državna revizija u Crnoj Gori – Prijedlozi za jačanje uticaja”, prvenstveno sa aspekta uticaja koji rješenje ovog pitanja ima za nezavisnost i kapacitete DRI.

Izdvajanje Revizorskog tijela iz okvira DRI znači da će zaposleni iz DRI nastaviti rad u tom tijelu. Iz ovog proizilazi da DRI ostaje bez određenog broja obučenih državnih revizora. Svojevrsni udar na kapacitete DRI je pitanje kojim se ovaj Zakon ne može baviti, ali koristimo priliku da dodatno naglasimo potrebu za uvećanjem budžeta DRI radi nadomještavanja ovih gubitaka.

Želimo da posebno istaknemo značaj pripremnih radnji koje su prethodile sastavljanju ovog prijedloga Zakona, koje su uključile izradu “Analiza i preporuka za zakonsku osnovu, položaj, i organizaciju Revizorskog tijela Crne Gore”. Smatramo da ovakva praksa doprinosi kvalitetu novih zakonskih rješenja, uz preporuku da dobijeni rezultati moraju biti dostupni zainteresovanoj javnosti.

Konkretni prijedlozi:

Član 31 (Godišnje revizorsko mišljenje)

“Godišnje revizorsko mišljenje sačinjava se, za svaku komponentu posebno, prema modelu iz ANEKSA D Okvirnog sporazuma.

Godišnje revizorsko mišljenje je mišljenje o efikasnosti i stabilnosti funkcionisanja sistema upravljanja i kontrole, kao i o usaglašenosti sa zahtjevima utvrđenim Okvirnim sporazumom i regulativom EZ za uspostavljanje i sprovođenje IPA.

Godišnje revizorsko mišljenje dostavlja se Komisiji, Službeniku nadležnom za akreditaciju (CAO) i kopiju Nacionalnom službeniku za ovjeravanje (NAO) do 31. decembra svake godine.”

Stav 3 treba dopuniti tako da glasi:

“Godišnje revizorsko mišljenje dostavlja se Komisiji, Službeniku nadležnom za akreditaciju (CAO) i kopiju Nacionalnom službeniku za ovjeravanje (NAO) do 31. decembra svake godine. Godišnje revizorsko mišljenje se u isto vrijeme dostavlja na uvid Skupštini Crne Gore, odnosno radnom tijelu nadležnom za evropske integracije, kao i radnom tijelu nadležnom za ekonomiju, finansije i budžet.”

Obrazloženje: Smatramo da je potrebno ojačati informisanost Skupštine o tome kako se odvijaju poslovi iz oblasti EU integracija, preko njenih nadležnih tijela. Ovim će se takođe unaprijediti i nadzor nad aktivnostima Vlade u pogledu EU integracija. Kako DRI dostavlja godišnji izvještaj o aktivnostima i obavljenim revizijama Odboru za ekonomiju, finansije i budžet, smatrmo da je potrebno da poslanici imaju uvid i u kontrolu koju će vršiti Revizorsko tijelo, odnosno eventualne neregularnosti.

Član 33 (Saradnja)

“Revizorsko tijelo, radi realizacije svojih aktivnosti, sarađuje sa državnim organima i institucijama, zemljama članicama Evropske unije i zemljama kandidatima za članstvo u Evropskoj uniji.
Revizorsko tijelo može da vrši zajedničke revizije IPA sa revizorskim tijelima drugih zemalja, sa Evropskom komisijom ili Evropskim revizorskim sudom.”

Smatramo da je, radi veće povezanosti institucija koje imaju slične nadležnosti u oblasti kontrole javnih finanasija, Zakonom potrebno predvidjeti saradnju Revizorskog tijela i Državne revizorske institucije. Posebnim stavom je potrebno predvidjeti da razmjenu informacija i saznanja, kao i redovne konsultacije imeđu Glavnog revizora i Senata DRI, naročito prilikom sastavljanja godišnjih planova revizije. Takođe, smatramo neophodnim definisanje obaveze Revizorskog tijela da obavijesti DRI ukoliko tokom obavljanja svojih nadležnosti dođe u posjed informacija (neregularnosti, nezakonitosti u poslovanju subjekta revizije) koje mogu biti od značaja za rad DRI.

U ovom pogledu je takođe potrebno dopuniti i Član 28 (Godišnji plan revizije), Stav 3 (“Godišnji plan revizije dostavlja se Komisiji i Nacionalnom službeniku za ovjeravanje do 30. septembra tekuće godine”), propisujući obavezu da se Godišnji plan revizije dostavlja i Državnoj revizorskoj instituciji.

Član 34 (Javnost rada)

“Revizorsko tijelo ima svoju internet stranicu na kojoj objavljuje informacije i podatke o radu Revizorskog tijela
Poslovnikom Revizorskog tijela bliže se uređuje način obavještavanja javnosti.”

Prije stava 2 dodati novi koji glasi:

“Godišnji revizorski izvještaji, godišnja revizorska mišljenja i revizorska mišljenja biće dostupna na internet stranici Revizorskog tijela.”

Obrazloženje: Javnost rada je bitan element rada revizorskih institucija, pa samim tim i Revizorskog tijela. Smatramo važnim utvrditi zakonsku obavezu objavljivanja izvještaja i mišljenja koje će ovo tijelo proizvoditi. S obzirom na to da se sredstva za rad ovog tijela obezbjeđuju iz budžeta Crne Gore, vjerujemo da građani imaju pravo da imaju uvid u ovaj aspekt rada Revizorskog tijela.

Dodatak:
Član 14 (Izuzeće revizora)

Revizor ne može vršiti reviziju ako:
1) je prethodno bio u radnom odnosu kod subjekta revizije najmanje pet godina prije vršenja revizije;
2) je učestvovao u vođenju poslovnih knjiga ili izradi godišnjih obračuna i finansijskih izvještaja subjekta revizije najmanje pet godina prije vršenja revizije;
3) je on ili član njegove porodice bračni drug, u vanbračnoj zajednici ili krvni srodnik u pravoj liniji do trećeg stepena srodstva sa rukovodećim licima u subjektu revizije;
4) je on ili član njegove porodice osnivač, akcionar ili suvlasnik u subjektu revizije.
U slučaju iz stava 1 ovog člana, odluku o izuzeću iz revizije donosi glavni revizor.

Smatramo da predloženo rješenje izuzeća revizora predstavlja veliki korak naprijed u predupređivanju konflikta interesa tokom vršenja revizorskih poslova. U skladu sa tim ćemo se zalagati da isti bude uvršten i u izmjene i dopune Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji.

Objavljeno

Impresioniranosti?

Sa zadovoljstvom mogu da konstatujem da Crna Gora ide u dobrom pravcu. Impresioniran sam posvećenošću u ispunjavanju kriterijuma EK“, kazao je komesar Evropske unije za proširenje Štefan File na nedavno održanoj Konferenciji Dijalog Crna Gora – Evropska unija.

Nešto ranije direktor Evropske komisije za Zapadni Balkan gospodin Pjer Mirel je kazao kako je „impresioniran pravosudnim reformama koje je Crna Gora sprovela u posljednja četiri mjeseca.“ On je, takođe, pohvalio široki dijalog između vlade, parlamenta i civilnog društva o tom pitanju.

Nikada nisam bio sklon aplaudiranju. Razumijem „impresioniranost“ kao podršku, kao optimističku poruku i kao poziv, a ne kao konačni sud. Vrijeme nas uči da je ono što se govori u političkoj i javnoj komunikaciji često drugačije od onog što je iskreno i otvoreno saopšteno u javnosti nepoznatoj komunikaciji.

Nema još mnogo vremena. Još uvijek nismo usvojili najznačajnije izmjene pravnih propisa. Nije jasno da li će u periodu koji je relevantan za dobijanje mišljenja biti predložene i usvojene izmjene Ustava. Po svemu sudeći, šanse za tako nešto su male, kao i za široki konsenzus o izbornom zakonu.

Komesar EU za proširenje je kazao da očekuje „sveobuhvatne istrage“ i „dalje uvjerljive rezultati“. Prema javnosti dostupnim informacijama, osim slučaja Zavala i istrage u vezi sa slučajem grupe povezane sa slučajem Balkanski ratnik nema drugih sveobuhvatnih istraga. Bilo bi pravo čudo da se u naredna dva mjeseca javnosti predstave rezultati neke nove istrage protiv visokopozicioniranih službenika i javnih funkcionera.

Kao i ranije, manje ili više otvorene pritužbe na rad drugih, razmjenjuju se na relaciji policija – tužilaštvo – sud. Već viđeno. Rezultata nema, a niko nije odgovoran. Razrješenju priče nijesu pomogle ni sjednice Odbora za odbranu i bezbjednost. Osim opštih utisaka tipa „nije bilo dovoljno koordinacije“ i „koordinacija je unaprijeđena“, rezultati parlamentarnog nadzora ostaju skromni. (Ne)odgovorni u pravosudnim, policijskim i drugim službama bezbjednosti ostaju na svojim mjestima i nastavljaju sa (ne)radom koji ne daje uvjerljive rezultate.

Političari se ne mogu dogovoriti o izbornom zakonu, mediji o samoregulatornom tijelu, nevladine organizacije o načinu izbora svojih predstavnika. Pretpostavljam da je komesar EU imao ovo na umu kada je ukazao na „važnost unutarcrnogorskog konsenzusa o evropskim integracijama“. Taj konsenzus naravno nije samo onaj kako nam je EU svima majka mila.

Izostanak saglasnosti posljedica je različitih institucionalnih/organizacionih i grupnih interesa, stavova, vrijednosti. Više od svega to je rezultat negativnog nasljeđa međusobne komunikacije i saradnje. Polazište svih strana najčešće je sadržano u ideji totalne pobjede sopstvene i potpunom porazu suprotstavljene strane. Za dogovor i kompromis je, ipak, potrebno dvoje. Dvoje koje će unaprijed pristati da ne budu pobjednici i da podjednako odustajući od početnih pozicija podjednako doprinesu konačnom rješenju prihvatljivom za sve. Strategija „pobjednik –pobjednik“ umjesto one u kojoj smo svi gubitnici.

Nekoliko važnih zakona je u pripremi. Zakon o sprečavanju konflikta interesa, Zakon o javnim nabavkama, Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Zakon o finansiranju političkih partija. Radne verzije nacrta zakona su predstavljene nedavno na skupu u organizaciji Vlade Crne Gore i Delegacije Evropske unije. Najavljeni su okrugli stolovi na kojima će se dodatno razmotriti ponuđena rješenja.

Mnoga rješenja u ovim zakonima su naizgled bolja, dok je značajan broj važnih problema ostao neriješen. U nekim oblastima predložena rješenja idu čak i korak unazad. Stekao sam utisak da je na sceni vještina koja bi se mogla nazvati „kako da se sve promijeni, a da sve ostane isto“. Prisutne su i drastične promjene stavova evropskih eksperata. Nešto što je nekada bilo s pravom označavano kao problematično, naprasno postaje manji problem i nešto što treba zaboraviti. S druge strane, jedan dio NVO kao da nije zainteresovan da zakoni budu bolji. Loš zakon, gora primjena, više slučajeva, više posla, više galame, više novca. Interesovanje medija za ova pitanja je neopravdano slabo.

Plašim se da će ovaj polugodišnji proces u kojem se vlada, državna uprava i nevladine organizacije (zajedno sa medijima) nalaze imati suštinski loš rezultat.

Prvo, jer smo mu kao zajednica nedorasli, između ostalog i zbog slabih administrativnih kapaciteta (u svim sektorima). Drugo, jer je prisutna snažna želja da se dopadnemo Evropskoj uniji, a istovremeno ne riješimo sopstvene i stvarne probleme.

Bojim se da ćemo kao nebrojeno puta do sada našminkati zakone i zakleti se u njihovu punu primjenu. Čak i ako taj sveprisutni napor bude u ovom trenutku prihvaćen od impresioniranih evropskih zvaničnika, posljedice će dugoročno biti teške i opasne po društvo i državu u cjelini.

Drugim riječima, u pravu je komesar EU za proširenje kad kaže „budućnost Crne Gore je u vašim rukama“.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora Instituta Alternativa