Modeli za unapređenje sistema sprečavanja sukoba interesa u javnim nabavkama

Preventivno djelovanje igra značajnu ulogu u sistemu sprečavanja sukoba interesa u javnim nabavkama, a ogleda se u sprečavanju zaključenja ugovora o javnim nabavkama uz postojanje sukoba interesa.

Crnogorski Zakon o javnim nabavkama predviđa obavezu potpisivanja izjava o nepostojanju sukoba interesa na strani naručioca, i to prije početka postupka javne nabavke, kao i u toku postupka ako tada dođe do sukoba interesa. Jedan od nedostataka našeg sistema je to što je naručilac taj koji vodi evidenciju i koji je dužan da provjeri tačnost izjava o (ne)postojanju sukoba interesa i postupa s tim u vezi, iako nema (automatizovani) pristup registrima i bazama podataka koji su za to neophodni (registar Poreske uprave, Centralni registar privrednih subjekata, baza imovinskih kartona javnih funkcionera, Registar stanovništva).

 

Manjkavost našeg sistema je i to što  se inspekcijski nadzor odnosi isključivo na provjeru ispunjenosti zakonskih obaveza u vezi sa evidentiranjem slučajeva sukoba interesa i isključivanja iz postupaka javnih nabavki ponuđača kod kojih je utvrđen sukob interesa.

U cilju unapređenja sistem sukoba interesa u javnim nabavkama kroz preventivno djelovanje, mogu nam poslužiti modeli zemalja Evropske unije (Rumunija i Hrvatska) i Zapadnog Balkana (Bosna i Hercegovina i Sjeverna Makedonija).

Kako preventivno djelovati?

Model koji primjenjuje Hrvatska sadrži brojne mehanizme pogotovo u dijelu unapređenja transparentnosti izjava i drugih mehanizama koji imaju za cilj sprečavanje sukoba interesa. Tu prvenstveno mislimo na uvođenje obaveze objavljivanja izjava o (ne)postojanju sukoba interesa svih lica uključenih u postupak javne nabavke u Elektronskom glasniku javnih nabavki, kao i sačinjavanja i objavljivanja, uz redovno ažuriranje, spiskova privrednih subjekata sa kojima starješine naručioca ne smiju zaključiti ugovor zbog postojanja sukoba interesa, odnosno određenog privatnog interesa, koje, osim Hrvatske, postoji i u Bosni i Hercegovini.

Kako mjere sprečavanja sukoba interesa ne bi dovele do prekomjernih isključenja privrednih subjekata iz postupaka javnih nabavki, treba razmotriti i model Sjeverne Makedonije u pogledu procentualnog udjela vrijednosti ugovora o javnim nabavkama sa ponuđačem u kome lice naručioca ima određenu vrstu privatnog interesa. Procentualni udio, u tom slučaju, morao bi biti srazmjeran ukupnom crnogorskom budžetu za javne nabavke, ali bi morao biti i posebno prilagođen različitim vrstama naručilaca, uključujući i one sa manjim budžetom za javne nabavke. Razvoj informaciono-tehnološkog rješenja koje bi olakšalo detektovanje potencijalnog (prividnog) sukoba interesa i sprečavanje da on postane stvaran, po uzoru na model PREVENT koji postoji u Rumuniji, takođe treba razmotriti.

Ovaj model se u velikoj mjeri oslanja na postojeće baze podataka i njihovu umreženost (registar kompanija, registar stanovništva, baza imovinskih kartona javnih funkcionera…). Ono što je važno za dobro funkcioniranje ovakvih kontrola jeste kontinuitet u radu i prikupljanje velike količine podataka tokom što dužeg perioda. Na taj način moguće je uočavati „šablone“ u ponašanju, pratiti kretanja i promjene vlasničke strukture ponuđača, ali i kretanje naručilaca i njihovih starješina kroz različite javne funkcije.

Iako u Crnoj Gori ne postoji krovna institucija zadužena za utvrđivanje sukoba interesa u javnim nabavkama, vođenje registra i evidencija sukoba interesa, postoje tehnički preduslovi za uspostavljanje sistema kontrole po ugledu na sistem PREVENT.

Ovakav sistem mogao bi da zaživi i u Crnoj Gori zajedničkim radom Agencije za sprječavanje korupcije, koja već ima automatizovani pristup svim relevatnim bazama podataka i Ministarstva finansija i socijalnog staranja koje upravlja Elektronskim glasnikom javnih nabavki.  Obavezno je i učešče ostalih aktera u sistemu javnih nabavki i saglasnost donosioca odluka i političkih subjekata predstavljenih u Skupštini, uz izmjene zakonskog okvira i obezbjeđivanje tehničkih preduslova i sredstava.

Pomenuti modeli su detaljnije objašnjeni u publikaciji Sukob interesa u javnim nabavkama”.

Priliku da čuju iskustva ovih zemalja i kako ovi modeli funkcionišu u praksi, imali su učesnici konferencije “Borba protiv korupcije i sprečavanje sukoba interesa u javnim nabavkama” koju je organizovao Institut alternativa. Na konferenciji je zaključeno da sistem sprečavanja i procesuiranja sukoba interesa u javnim nabavkama može biti unaprijeđen kroz preventivno i represivno djelovanje, da je potrebno umrežiti sistem, ne stavljati sav pritisak na jednu instituciju, a da bi javnost imala kontrolnu ulogu neophodno je unaprijediti transparentnost.

Ovaj tekst je pripremljen u okviru projekta “Za svrsishodno trošenje javnog novca!”, koji Institut alternativa sprovodi uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije. Mišljenja i stavovi iznijeti u tekstu ne odražavaju nužno stavove i mišljenja Ambasade Kraljevine Holandije.

Umrežavanje baza podataka ključno za sprečavanje sukoba interesa u javnim nabavkama

Podgorica, PR pres servis – Sistem sprečavanja i procesuiranja sukoba interesa u javnim nabavkama može biti unaprijeđen kroz preventivno i represivno djelovanje, potrebno je umrežiti sistem, ne stavljati sav pritisak na jednu instituciju, a da bi javnost imala kontrolnu ulogu neophodno je unaprijediti transparentnost.

To je saopšteno na konferenciji “Borba protiv korupcije i sprečavanje sukoba interesa u javnim nabavkama”, koju je organizovao Institut alternativa u okviru projekta “Za svrsishodno trošenje javnog novca!”, uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori.

Predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa, Stevo Muk, smatra da je razrješenje potencijalnog sukoba interesa na vrijeme i u korist javnog interesa jedan korak prije nego što sukob interesa postane korupcija, a da je ispravljanje posljedica proizašlih iz sukoba interesa skup i mukotrpan proces, ako do toga uopšte dođe.

“Crnoj Gori je do sada nedostajao strateški i reformski, sistemski pristup ovoj temi. Koliko smo samo puta čuli kako je Crna Gora mala i da je “svako sa svakim” u nekom sukobu interesa. I druge zemlje sa manjim brojem stanovnika uspjele su da riješe, ili makar smanje obim ovog problema. To ne smije biti izgovor. Naročito jer se na javne nabavke troši preko pola milijarde eura godišnje, ili preko 10 odsto BDP-a”, istakao je Muk.

Zamjenica šefa misije Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori, Anne Sietske Brinks, pojasnila je da je konflikt interesa u javnim nabavkama ključni pokazatelj uspješnosti zemlje pri pristupanju EU.

“Zaključili smo da je napredak učinjen, međutim, još je dosta toga neophodno u ovoj oblasti uraditi. Crna Gora u narednom periodu treba da radi na sprovođenju zakona koje je usvojila, da poštuje principe javnih nabavki EU i da unaprijedi sistem koji definiše pravilnik. Konflikt interesa je komplikovana tema, ima mnogo različitih slojeva i potrebno je vrijeme za rješenja u ovoj oblasti. Dobra vijest je što možemo početi već danas, jer pravila jesu važna, ali prije ili kasnije sve se svede na naša ponašanja, ili ponašanja koje tolerišemo kod drugih”, istakla je Sietske Brinks.

Predsjednik Centra za građansku komunikaciju iz Sjeverne Makedonije, German Filkov, kazao je da je jedna od novina Zakona o javnim nabavkama u toj zemlji to što su članovi i predsjednik Državne komisije za postupanje po žalbama u postupcima javnih nabavki izuzeti iz postupanja po žalbama u kojima na njihovoj strani postoji sukob interesa.

“Zabranjeno je i kasnije zapošljavanje, angažovanje i poslovna saradnja i vlasništvo svakog lica- predstavnika naručioca, koje je na bilo koji način učestvovalo u određenom postupku javne nabavke u firmi kojoj je dodjeljen ugovor kroz taj postupak, ukoliko je vrijednost ugovora veća od pet odsto ukupne vrijednosti svih ugovora o javnim nabavkama tog naručioca”, kazao je Flikov.

Rekao je da je u praksi malo slučajeva prepoznavanja sukoba interesa, ne samo u javnim nabavkama već i uopšte, a još je manje, kako je dodao, primjera uspješnog rješavanja takvih slučajeva.

Rukovoditeljka Nabavne službe na Fakultetu strojarstva i brodogradnje na Univerzitetu u Zagrebu, Dubravka Klišmanić, je pojasnila da je u toj državi naručilac obavezan preduzeti prikladne mjere da učinkovito spriječi, prepozna i ukloni sukobe interesa u vezi sa postupkom javne nabavke, kako bi se izbjeglo narušavanje tržišnog takmičenja i osiguralo jednako postupanje prema svim privrednim subjektima.

“Takođe, naručilac je obavezan da na svojim internet stranicama objavi popis privrednih subjekata s kojima je čelnik, član upravnog, upravljačkog i nadzornog tijela naručioca ili s njime povezane osobe u sukobu interesa ili obavještenje da takvi subjekti ne postoje, odnosno tu informaciju uvrsti u dokumentaciju za nadmetanje”, rekla je Klišmanić.

Predsjedavajuća Skupštine Transparency International iz Bosne i Hercegovine, Aleksandra Martinović, rekla je da je odsustvo adekvatnih politika i i praksi za prevenciju i upravljanje sukobom interesa naročito u oblasti javnih nabavki jedan od ključnih faktora koji doprinose imidžu zarobljenosti te države i njenih institucija, kao i zarobljenosti BIH sistema javnih nabavki.

“Pozivanje Zakona o javnim nabavkama na odredbe propisa o sukobu interesa na različitim nivoima vlasti je problematično s obzirom da u BiH ne postoje međusobno usaglašeni zakoni koji na jedinstven način tretiraju sukob interesa, regulativa o sukobu interesa je brojna, komlikovana, neusaglašena i neefikasna, na nekim upravnim nivoima zakoni se uopšte ne primjenjuju”, kazala je Martinović.

Istakla je da primjeri dobrih praksi mogu da se nađu na pojedinim nižim administrativnim nivoima.

Generalni sekretar Nacionalne Agencije za integritet iz Rumunije, Silviu Popa, istakao je da je za manje od dvije godine Nacionalna Agencija za integritet uspjela da razvije elektronski sistem (PREVENT) koji automatski unakrsno provjerava i unapređuje podatke iz različitih baza i registara, kako bi identifikovao postojanje porodičnih veza među učesnicima u postupcima javnih nabavki kao i veza između naručilaca i ponuđača i posljedično potencijalni sukob interesa.

“Istovremeno, rumunske vlast usvojile su propise kako bi omogućili funkcionisanje PREVENT sistema. Kada potencijalni konflikti interesa ne može biti spriječen mi onda ništa ne možemo uraditi”, pojasnio je Popa.

Generalna direktorica Direktorata za politiku javnih nabavki u Ministarstvu finansija, Jelena Jovetić, kazala je da je Novi zakon o javnim nabavkama koji se primjenjuje od jula značajno unaprijedio transparentnost.

“Ono što je nama od posebne važnosti jeste novi elektronski sistem javnih nabavki čija je primjena počela od januara. Iako je bila teška i izazovna, u godini za nama imali smo oko 550 miliona javnih nabavki. To su nabavke bez nabavki energije i uglja. Novina našeg regulatornog okvira je da se kroz elektronski sistem javnih nabavki sprovode i jednostavne nabavke. Za 2020. godinu imamo porast indeksa konkurentnosti na 2,27”, rekla je Jovetić.

U odgovoru na pitanje da li novi elektronski sistem javnih nabavki omogućava umrežavanje sa bazama podataka važnim za blagovremeno sprečavanje sukoba interesa, poput Centralnog registra privrednih subjekata, Poreske uprave i slično, Jovetić je odgovorila  da je umrežavanje nekih baza podataka već predviđeno Nacrtom Strategije unapređenja politike javnih nabavki i javno-privatnog partnerstva.

“U našem Akcionom planu za 2021. i 2022. godinu imamo mjeru koja se direktno odnosi na dalje unapređenje elektronskog sistema javnih nabavki i imamo sredstva za nadogradnju sistema koji se odnosi na povezivanje institucija u sistemu u dijelu kontrole javnih nabavki. Ne postoje tehničke smetnje u tom segmentu da možemo u narednom periodu vršiti usklađivanje i sa drugim relevatnim institucijama”, zaključila je Jovetić.

Načelnica Službe za javne nabavke u Opštini Budva, Tanja Simićević, zaključila je da se sve svodi na odgovornost naručioca, prepoznavanje sukoba interesa i eventualno djelovanje od strane naručioca i ukazala je da je je specifično da se po novom Zakonu postupak pokreće izjavom o nepostojanju sukoba interesa.

“Upitan je momenat potpisivanja izjave. Ova izjava bi igrala značajniju ulogu i dala veći doprinos kad već imate gotov ugovor o javnoj nabaci, koji je spreman za potpis, kada svi koji smo učestvovali u cijelom postupku do zaključenja ugovora možemo da potpišemo jer poznajemo ponuđača, imamo čist postupak, izjavu o nepostojanju sukoba interesa i zaključenje ugovora. Mislim da bi uz preventivne prethodne mjere ta izjava tada imala mnogo veći efekat, jer ne znam ko bi od svih lica koja su uključena u cjelokupni proces mogao da, pred zaključenje ugovora potpiše da nije u sukobu interesa, a jeste”, objasnila je Simićević.

Direktorica Agencije za sprečavanje korupcije Crne Gore, Jelena Perović, pojasnila je da Agencija za sada ima dva segmenta u kojima se bavi javnim nabavkama, a to je kroz prijave zviždača i kroz finansiranje političkih partija i izbornog procesa.

“Od 460 prijava od početka rada Agencije zaključno sa prvim kvartalom ovde godine, 31 prijava se odnosila baš na procese javnih nabavki. Najveći broj prijava se odnosio na nepravilnosti iz oblasti javnih nabavki na lokalnom nivou, i to 32 odsto, na državnom nivou 29 odsto. U 19 odsto prijava je utvrđeno ugrožavanje javnog interesa, dok u ostalim nije utvrđeno postojanje nepravilnosti”, kazala je Perović.

Agencija je, kako je rekla, postupala u 22 slučaja i četiri su okončana sa preporukama, u 9 slučajeva su postupali drugi nadležni organi i dva su pozitivno okončana, a to sve nije javno, jer se štiti identitet zviždača.

Zamjenik Predsjednika Odbora za antikorupciju Skupština Crne Gore, Dragan Bojović, smatra da je veoma važno naći način da se efikasnije rješava konflikt interesa i smatra da je pitanje koliko Agencija za sprečavanje korupcije može da bude efikasnija.

“Možda je u određenom smislu i pretrpana dokumentacijom, možda je broj izvještaja koji se dostavljaju prevelik. To treba redukovati i omogućiti ljudima koji rade u Agenciji da budu efikansiji, odnosno da se skoncentrišu na razotkrivanje korupcije, a ne na administraciju. Ne znam koliko bi bilo dobro da se sav ovaj problem prebaci isključivo na Agenciju. Trebalo bi da se institucije koje su zadužene za kontrolu u oblasti javnih nabavki umreže, da se podaci centralizuju”, rekao je Bojović.

Konferencija je organizovana u okviru projekta “Za svrsishodno trošenje javnog novca!”, koji Institut alternativa sprovodi uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori. Mišljenja i stavovi ne odražavaju nužno stavove donatora.

 










Sukob interesa u javnim nabavkama

Sistem javnih nabavki u Crnoj Gori javnost pretežno ocjenjuje kao nezakonit, nepošten, sklon zloupotrebama i netransparentan. Građani prepoznaju i različite vrste zloupotreba u sistemu javnih nabavki i sprega između političkih i ekonomskih aktera.

Sukob interesa u javnim nabavkama u Crnoj Gori, prema zvaničnim podacima institucija, ne postoji. Najviše do dvije prijave potencijalnog sukoba interesa budu registrovane godišnje i proslijeđene na postupanje Upravi za inspekcijske poslove – Inspekciji za javne nabavke. Zakon o javnim nabavkama predviđa obavezu potpisivanja izjava o nepostojanju sukoba interesa na strani naručioca, i to prije početka postupka javne nabavke kada nije poznato koji će ponuđači dostaviti ponudu, kao i u toku postupka ako tada dođe do sukoba interesa.

Naručilac je taj koji je u obavezi da provjeri tačnost izjava o (ne)postojanju sukoba interesa i postupa s tim u vezi, iako nema (automatizovani) pristup registrima i bazama podataka koji bi mu u tome pomogli.

U Crnoj Gori, dakle, ne postoji krovna institucija zadužena za utvrđivanje sukoba interesa u javnim nabavkama, vođenje registra i evidencija sukoba interesa i postupanje po prijavama. Agencija za sprečavanje korupcije, pod čijim su „krovom“ registri javnih funkcionera i njihovih imovinskih kartona, u kojima se prijavljuje i vlasništvo u privrednim društvima, i koja je umrežena sa drugim bazama podataka od važnosti za utvrđivanje sukoba interesa u javnim nabavkama, u potpunosti je isključena iz kontrole javnih nabavki. Imovinski kartoni, samim tim što postoji obaveza njihovog podnošenja ovoj instituciji, a što se ne koriste za suštinsku kontrolu, služe kao štit i tvrdnja da je sve u skladu sa zakonom.

Neprijavljena okupljanja postaju pravilo; neophodna temeljna „rekonstrukcija“ zakona

Uprkos zabranama javnih okupljanja, od septembra 2020. godine održano je najmanje njih 180, od čega čak 78% okupljanja nije bilo prijavljeno.

Zakon koji uređuje javna okupljanja zahtijeva ozbiljnu rekonstrukciju, a pretpostavka u korist prava na slobodu okupljanja kao međunarodni standard podrazumijeva da uživanje ovog prava ima primat u odnosu na eventualne zabrane i ograničenja.

To su neki od zaključaka završne konferencije projekta „Okupljanja za ljudska prava: Sloboda javne riječi u javnom prostoru“, koju je Institut alternativa organizovao u Podgorici u saradnji sa Akcijom za ljudska prava, partnerom na projektu, uz podršku Evropske unije i kofinansiranje Ministarstva javne uprave, digitalnog društva i medija.

„Nedavno istraživanje javnog mnjenja koje smo sproveli, pokazuje sve veću spremnost građana i građanki da se uključe u javni prostor i učestvuju u javnim okupljanjima. Sa druge strane, istraživanje je pokazalo da građani smatraju da ne mogu bez straha i određenih posljedica praktikovati slobodu okupljanja, što upozorava da ova tema treba da ostane visoko i na našoj agendi ali i na agendi donosilaca odluka“, kazao je Stevo Muk, predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa.

On je podsjetio da IA od 2016. godine sprovodi monitoring javnih okupljanja, ukazivajući na brojna kršenja prava i zabrinjavajuće trendove sužavanja prostora za aktivizam i slobodu okupljanja. „Iako je duh uvođenja spontanih okupljanja u zakonski okvir bio njihovo obezbjeđivanje u praksi, Uprava policije je često ograničavala ovakva okupljanja i pozivala građane da se raziđu. Stoga najavljene izmjene i dopune Zakona o javnim okupljanjima vidimo kao šansu za preciznije uređivanje i dodatno usaglašavanje sa međunarodnim standardima u ovoj oblasti“, dodao je Muk.

Mladenka Tešić, programska menadžerka za demokratiju i ljudska prava u Delegaciji Evropske unije, podsjetila je da su zabrana aparthejda, pravo na abortus i pravo glasa za žene prerasla u univerzalna prava, upravo zahvaljujući slobodi okupljanja.

„Dužnost policije je obezbjeđivanje okupljanja, zaštita učesnika i minimiziranje štete“, podsjetila je ona, uz napomenu da svi incidenti prekomjerne upotrebe sile treba da se adekvatno ispitaju i sankcionišu jer je to jedini način da se dobije povjerenje građana. Ipak, ona je napomenula da su protesti bili uglavnom mirni, bez intervencije policije, iako uz kršenje epidemioloških mjera i primjetnu diskriminatornu i selektivnu primjenu zakona.

Sergej Sekulović, ministar unutrašnjih poslova, kazao je da je konstatovana sve veća spremnost za učešće u javnim okupljanjima pohvala sama po sebi, jer odražava uvjerenja građana da kroz aktivnu participaciju mogu da promjene nešto.

Međutim, ukazao je i na tendenciju da spontana okupljanja, koja bi trebalo da budu izuzetak od pravila, postaju pravilo.

„Ako se tako nastavi, zaboravićemo u potpunosti obavezu prijavljivanja skupa“, pojasnio je Sekulović, dodajući da je saglasan da je prijava skupa samo formalan čin, koji ne treba da podliježe ograničenjima, ali je bitan korak zbog obezbjeđivanja okupljanja i sveukupne bezbjednosti građana i građanki.

On je ukazao da su spontana okupljanja manjkavo regulisana, jer iako bi trebalo da budu dozvoljena, važeći Zakon ih prepoznaje kao neprijavljena okupljanja, čiji učesnici podliježu prekršajnoj odgovornosti.

Tea Gorjanc Prelević, direktorica Akcije za ljudska prava, podsjetila je na inicijative podnijete Ministarstvu zdravlja i Ustavnom sudu u pogledu pretjeranih i neutemeljenih zabrana okupljanja tokom pandemije. IA i HRA su podnijeli u junu 2020. godine inicijativu za procjenu ustavnosti prvih zabrana javnih okupljanja. Međutim, rješenje Ustavnog suda kojim se odbacuje inicijativa uslijedilo je tek 10 mjeseci kasnije, uz obrazloženje da je u periodu donošenja odluke suda konkretna Naredba prestala da važi. Paradoksalno, upravo u periodu u kojem smo primili rješenje suda, na snazi je bila Naredba Ministarstva zdravlja kojom su se na istovjetan način, u potpunosti zabranjivala javna okupljanja, dok je jedina razlika bila u broju naredbe.

„Na inicijativu koju smo pripremili za tri dana, jer smo smatrali da je važna, Ustavni sud nam je odgovorio nakon 10 mjeseci“, podsjetila je Gorjanc Prelević.

Takođe je ukazala na tendencije selektivnog postupanja policije, naročito u odnosu na skupove održane u Podgorici i u Nikšiću, 12. maja ove godine.

Ona je pojasnila da je u slučaju religijskog skupa u Nikšiću bilo devet hiljada građana, a da taj skup nije remećen iako su njime prekršene zdravstvene mjere. Policija je obezbjeđivala i usmjeravala ovaj skup, a nije bio ni prijavljen ni spontan.

„Drugi je skup u Podgorici povodom podrške narodu Palestine koji nije bio prijavljen, ali bio je spontan jer je prouzrokovan nasiljem koje se desilo u Palestini i morao je, po međunarodnim standardima, imati privilegovan položaj“, objasnila je Gorjanc Prelević, dodajući da je policija upozorila učesnike drugog skupa da se raziđu.

Ona je dodala da su IA i HRA zahvalne odgovoru direktora Uprave policije na dopis kojim su ove organizacije ukazale na selektivan odnos prema skupovima, naglasivši da ipak smatra da je policija selektivno postupila time što su upozoreni učesnici okupljanja u Podgorici da se raziđu, a da je izostala slična reakcija u pogledu skupa u Nikšiću. Podsjetila je i na izjave premijera Zdravka Krivokapića, koje upućuju na to da je skup u Nikšiću imao privilegovan tretman jer odgovara njegovom svjetonazoru. Ukazala je na manjkavosti zakona, ne samo u pogledu spontanih okupljanja, već i prekida nezakonitih okupljanja koje zavređuje tolerantniji tretman.

U diskusiji nakon uvodnih izlaganja učešće je uzeo i Omer Šarkić, građanski aktivista, koji je uputio na posljedice izjave premijera da je učešće u religijskim skupovima metafizička i duhovna potreba, u smislu pružanja izgovora građanima da krše zakon pod istim izgovorom. Sergej Sekulović, ministar unutrašnjih poslova, kazao je da je Vlada liberalna prema javnim okupljanjima, da skup podrške narodu Palestine nije prekinut upotrebom sile i predložio donošenje Zakona o amnestiji lica koja su kažnjavana tokom prvih mjeseci epidemije zbog kršenja mjera.

Tokom panel diskusije, Nikoleta Pavićević, saradnica u Institutu alternativa, predstavila je nalaze monitoringa javnih okupljanja, sprovedenog u periodu od septembra 2020. godine, iako su određeni trendovi u pogledu medijskog izvještavanja i pravne zaštite posmatrani u dužem periodu.

„Zabilježen je određeni pad broja javnih okupljanja u odnosu na prva tri kvartala 2020. godine. Održano je 180 javnih okupljanja. Sedamdeset tri odsto okupljanja u posljednjih osam mjeseci nije bilo prijavljeno u skladu sa Zakonom – njih 132 ukupno. Iako je jedan broj okupljanja nesumnjivo bio spontanog karaktera, građani su na ovaj način pokušavali da izbjegnu zabranu javnih okupljanja, a Upravi policije je bilo otežano utvrđivanje organizatora javnog okupljanja koji preuzima odgovornost za organizovanje okupljanja“, objasnila je Pavićević.

Ona je dodala da je skoro 10 odsto okupljanja rezultiralo nasiljem ili neredom. U poređenju sa prva tri kvartala 2020. godine, kada je 1,3 odsto okupljanja rezultiralo nasiljem ili neredom, a primjetan je trend porasta okupljanja koja se ne mogu okaraterisati kao mirna.

Ponovila je ocjene o selektivnom postupanju i potrebi boljeg normativnog regulisanja spontanih okupljanja, ali i simultanih i kontrademonstracija.

Određene pozitivne novine koje je donio Zakon o javnim okupljanjima iz 2016. godine, nisu doprinijele većem uživanju prava na javno okupljanje. Iako građanima, u slučaju privremene zabrane okupljanja, na raspolaganju stoji mogućnost podnošenja tužbe Upravnom sudu koji mora odlučiti u roku od dva dana, građani nijesu aktivnije koristili ovo pravo a Upravni sud nije usvajao tri tužbe koje su podnijete u periodu od 1. oktobra 2020. do 1. aprila 2021. godine. U jednom slučaju, umjesto u roku od dva dana, Upravni sud je donio odluku nakon deset mjeseci“, objasnila je Pavićević.

Marija Vesković iz Akcije za ljudska prava napomenula je da je sloboda okupljanja uvijek pravilo, da svako njeno ograničenje treba da bude izuzetak.

„Pravo na slobodu okupljanja treba omogućiti i kada nije prijavljeno i kada nije u skladu sa propisima. Pozitivna obaveza države je da obezbijedi i zaštiti sve učesnike. To podrazumijeva da nacionalni propisi budu u skladu sa standardima Evropske konvencije i Evropskog suda za ljudska prava“, naglasila je ona, dodajući da svako ograničenje mora da se primjenjuje u skladu sa legitimnim ciljem.

Siniša Bjeković, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, ukazao je da Zakon o javnim okupljanjima i javnim priredbama zaslužuje temeljnu rekonstrukciju jer sadrži norme koje nemaju nikakvog smisla. Podsjetio je da je povod javnog okupljanja irelevantan u odnosu na njegovu zaštitu.

„U periodu pandemije, imali smo naredbe koje su bile konfuzne jer su donijete bez roka važenja“, kazao je Bjeković, objasnivši da građanima nijesu pojašnjene obaveze na odgovarajući način. „Od početka primjene mjera stav Zaštitnika je da se ne mogu zanemariti ljudska prava i slobode“, dodao je on, ukazujući da su utvrđene povrede kada je u pitanju sloboda okupljanja, naročito u smislu da su ponašanja u suprotnosti sa mjerama određenima bila dozvoljena, a drugima ne: „I dalje imamo nejednako postupanje kada su u pitanju okupljanja. Zakon mora biti jasan i precizan, pogotovo sa stanovišta spontanih okupljanja, pa čak i nezakonitog“.

 

Dragoljub Vuković, predsjednik Skupštine Media centra, osvrnuo se na medijsko izvještavanje o protestima, odnosno analizu izvještavanja tri lokalna javna emitera i nacionalnog javnog emitera.

„U cjelini gledajući, izvještavanje javnih televizija o javnim skupovima pati od većih ili manjih profesionalnih manjkavosti i nedosljednosti, koje se u nekim slučajevima mogu razumjeti i opravdati manjkom profesionalnih znanja i vještina, ali u nekima se vidi da se to čini s predumišljajem“, naglasio je on, napominjući da je jedan od najočiglednijih loših primjera bilo izvještavanje TV Nikšić.

Media centar je u okviru ovog projekta pripremio „Vodič za novinare i urednike o pravilima izvještavanja o javnim okupljanjima“ i realizovao obuke za novinare i urednike javnih emitera.

Kroz program malih grantova, podržani su i projekti organizacija Društvo profesionalnih novinara, LGBTQ Socijalni centar i Centar za građanske slobode (CEGAS).

Tim IA

MUP trošio milione eura mimo plana

Analiza Instituta alternativa o primjeni novog Zakona o javnim nabavkama

Prijestonica Cetinje je 18 puta prošle godine mijenjala plan javnih nabavki, a Opština Ulcinj je tokom 2019. potrošila svega sedam odsto budžeta za javne nabavke.

To su samo neki od primjera lošeg planiranja koje su u svojoj analizi istakli iz Instituta alternativa (IA).

“Osim pokazatelja lošeg planiranja javnih nabavki, ovaj slučaj (Cetinja) ilustruje i loše uređene procedure planiranja javnih nabavki: zakon omogućava da se ovi planovi mijenjaju neograničeno mnogo puta i bez obrazloženja. Cetinje, iako najdrastičniji primjer, zato nije izuzetak”, navodi se u nalazu.

U prosjeku, 24 analizirane opštine su mijenjale planove javnih nabavki 6,4 puta godišnje. Uz Cetinje, to su najčešće radile opštine Žabljak (11 puta), opštine Berane, Pljevlja i Petnjica (10 puta), a najređe Budva, Andrijevica, Mojkovac i Herceg Novi (dva puta).

Analizu “Primjena novog Zakona o javnim nabavkama: Prilika za izlazak iz začaranog”, koja je usmjerena na rad opština i ministarstava, pripremile su Ana Đurnić i Dragana Jaćimović.

Ministarstva, njih tadašnjih 17, rjeđe su mijenjala planove u odnosu na opštine, i to u prosjeku 2,8 puta tokom 2020. godine. Svoj plan je najčešće mijenjalo Ministarstvo pravde i to osam puta, Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) šest puta, a Ministarstvo održivog razvoja i turizma (MORT) i Ministarstvo javne uprave (MJU) u prosjeku skoro svakog drugog mjeseca, odnosno po pet puta tokom godine.

Najmanje izmjena, odnosno svega jednu izmjenu tokom prošle godine, za svoje godišnje planove imali su Ministarstvo rada i socijalnog staranja (MRSS), Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, Ministarstvo nauke i Ministarstvo zdravlja.

Po jedna od ukupnog broja izmjena svake opštine i ministarstva odnosila se na obavezno usklađivanje planova javnih nabavki sa novim Zakonom i procedurama koje on predviđa.

Primjena novog Zakona o javnim nabavkama (ZoJN) počela je u julu prošle godine. Zakon je usvojen sa ciljem daljeg usaglašavanja sa Direktivama Evropske unije (EU) u okviru pregovaračkog procesa. Usaglašavanje nacionalnog okvira sa pravnom tekovinom EU jedno je od tri mjerila za zatvaranje Poglavlja 5 – Javne nabavke.

“U Izvještaju Evropske komisije za Crnu Goru iz 2020. godine, ocijenjeno je da je Crna Gora ostvarila ograničen napredak u ovoj oblasti, usvajanjem novog ZoJN i Zakona o javno privatnom partnerstvu. Dalje se navodi i da je neophodna dosljedna primjena ovih zakona i usvajanje pratećih podzakonskih akata”, navodi se u nalazu IA. Iz ovog nevladinog udruženja napominju na ocjene EK iz 2015. godine, kada je Crna Gora dobila ocjenu dobar napredak zbog izmjena ZoJN s kraja 2014. godine, ali je kasnije u implementaciji „podbacila“, pa je ocjena 2016. godine bila ograničeni napredak, dok je 2018. godine konstatovano nazadovanje.

“Prvih pola godine primjene Zakona pokazuje da se pojedine njegove i odredbe podzakonskih akata ne primjenjuju dosljedno, a da novi instituti, poput analize tržišta, mogu napraviti više štete nego koristi sistemu javnih nabavki. Neadekvatno planiranje i neispunjavanje planiranog nastavljaju da budu jedna od ključnih boljki upravljanja ovim dijelom javne potrošnje”, navodi se, između ostalog, u zaključcima IA.

Većina opština i ministarstava, navode one, ispunila je preporuku da jednostavne nabavke ipak planiraju. To nije zakonska obaveza, ali u IA smatraju da bi trebalo da bude. Izuzetak su Glavni grad Podgorica i opština Mojkovac, koje ove nabavke uopšte ne prikazuju kroz planove, iako ih sprovode.

Da se nabavke planiraju neadekvatno pokazuju i velike razlike između planiranog i izvršenog budžeta za javne nabavke naručilaca. Podaci ministarstava i opština ukazuju da je problem neadekvatnog planiranja naročito zastupljen među opštinama.

“Tokom 2019. godine opštine su potrošile 48.114.198 od planiranih 81.703.241 eura. Posebno se ističe Opština Ulcinj, koja je tokom 2019. godine realizovala svega sedam odsto budžeta za javne nabavke. Slijedi Prijestonica Cetinje sa svega 29 odsto realizovanog budžeta za nabavke. Opština Budva nije potrošila više od polovine planiranih sredstava, odnosno skoro 54 odsto”, navodi se u nalazu Đurnić i Jaćimović. Podaci za 2020. godinu još uvijek nisu dostupni, a veličinu problema lošeg planiranja na nivou svih naručilaca nemoguće je “izmjeriti”. Ministarstvo finansija i socijalnog staranja, kao ni ranija Uprava za javne nabavke, ne objavljuje razliku između ukupnog planiranog i utrošenog budžeta za ovu oblast svih naručilaca, već samo pojedinih (ministarstava, opština).

U slučaju Ulcinja, prema podacima do kojih je došao IA, tokom 2019. godine utrošeno je malo više od 355.000 od planiranih 5,5 miliona eura. Ukupno gledano, ministarstva su tokom 2019. godini realizovala 93 odsto planiranih sredstava za javne nabavke. Pojedinačno se ipak ističu pojedina ministarstva kao loši planeri nabavki – MRSS nije potrošilo ni polovinu planiranog budžeta, dok je Ministarstvu odbrane trećina budžeta ostala neutrošena.”Posebno se ističe MUP koje je potrošilo osam miliona eura više nego što je predviđeno Planom, odnosno 30.230.903, a planirano je 22.211.729 eura”, navodi se u nalazu IA.

Iz IA preporučuju da je potrebno utvrditi zahtjevnije obaveze naručilaca u pripremi Plana javnih nabavki. Plan, prema njihovom mišljenju, treba da sadrži i analizu potreba naručioca u prethodne tri godine, te objašnjenje ukoliko postoje drastične razlike u planiranim potrebama u odnosu na ranije potrebe za istom nabavkom, kao i posebno obrazloženje novih nabavki. Izmjene i dopune planova javnih nabavki obavezno treba da sadrže obrazloženje izmjena.

Hrvati stalno prave analize tržišta

Istraživanje tržišta prilikom pripremanja plana ili pokretanja postupka javne nabavke novina je Zakona. Ona je propisana kao mogućnost, a ne obaveza, i to samo pod uslovom da ne dovede do narušavanja načela tržišne konkurencije, zabrane diskriminacije i transparentnosti.

“U praksi, nema tragova ni dokaza da je naručioci iz kategorija ministarstava i opština sprovode. Nalazi analize tržišta nisu opisani ni u planovima javnih nabavki, niti u tenderskoj dokumentaciji i raspisima tenderskih procedura, a ni u izvještajima o sprovedenim postupcima, odnosno odlukama o izboru najpovoljnije ponude”, navodi se u nalazu.

Iz IA ističu primjer susjedne Hrvatske, zemlje članice EU, u kojoj se analize tržišta prije pokretanja javne nabavke u svrhu pripreme nabavke i informisanja privrednih subjekata o planovima naručioca i zahtjevima u vezi s nabavkom sprovodi po pravilu, a obavezno je i prije pokretanja otvorenog ili ograničenog postupka javne nabavke za nabavku radova ili postupka javne nabavke velike vrijednosti za nabavu robe ili usluga, a o ovim konsultacijama sačinjava se i objavljuje poseban izvještaj.

Autor: Miloš Rudović, Vijesti

Tekst je originalno objavljen u Dnevnim novinama Vijesti, kao i na portalu Vijesti.

Vlasti da prestanu sa selektivnim postupanjem prema javnim okupljanjima

Pozivamo direktora Uprave policije da izvrši kontrolu i javnosti objasni jučerašnje selektivno postupanje policije, koja je prekinula okupljanje nekolicine građana u Podgorici, dok je istovremeno tolerisala masovno okupljanje u vidu litija u Nikšiću; pozivamo i ministarku zdravlja da revidira opšte mjere u vezi sa javnim okupljanjima.

Nekoliko desetina građana okupilo se juče na mirnom protestu podrške Palestini na Trgu nezavisnosti u Podgorici. Prema navodima medija, ali i informacijama koje smo dobili od okupljenih, Uprava policije je prekinula ovo okupljanje uz obrazloženje da su prekršili mjere za suzbijanje koronavirusa. Na snazi su mjere koje zabranjuju javna okupljanja, sa izuzetkom stručnih, naučnih, radnih i službenih aktivnosti.

Paralelno, istog dana kada je prekinuto okupljanje nekoliko desetina građana u Podgorici, nesmetano se odvijalo okupljanje nekoliko hiljada građana u Nikšiću. Nije zabilježeno da je policija postupila na isti način kao u Podgorici.

Premijer Zdravko Krivokapić je prethodno saopštio da se u slučaju tradicionalnog proslavljanja dana Svetog Vasilija masovnim litijama ne mogu uvoditi zabrane, dok je istovremeno pozvao građane da se tokom ljetnjih mjeseci uzdrže od okupljanja kako bi se epidemija držala po kontrolom tokom turističke sezone. Ovu izjavu smatramo neprihvatljivom jer prkosi ustavnim principima sekularizma, vladavine prava i zabrane diskriminacije, koje premijer Crne Gore mora da poštuje.

Jučerašnji slučajevi ukazuju na nastavak prakse selektivnog postupanja Uprave policije prema učesnicima različitih javnih okupljanja. Podsjećamo da smo u istom periodu prošle godine protestovali zbog toga što je Uprava policije dopuštala da građani slave Dan nezavisnosti bez ikakvih ograničenja, dok je učesnike ‘’autolitija’’ upozoravala da se ne okupljanju i procesuirala zbog pretjerane upotrebe signalizacije u saobraćaju.

Zato još jednom podsjećamo da je zabrana diskriminacije propisana Ustavom i zakonima, kao i da Uprava policije svoje aktivnosti treba da sprovodi na načelima nediskriminacije, nepristrasnosti i srazmjernosti u primjeni ovlašćenja. U konkretnom slučaju smatramo da je došlo do diskriminacije učesnika javnih okupljanja, jer je policija tolerisala kršenje zdravstvenih propisa na značajno masovnijem religijskom skupu, dok je istovremeno prekinula manje okupljanje građana u Podgorici.

Pozivamo Upravu policije da izvrši kontrolu postupanja svojih službenika i nadležnih organizacionih jedinica u vezi sa javnim okupljanjima, održanim 12. maja u Podgorici i u Nikšiću i da odlučno obustavi selektivno postupanje, koje je Ministarstvo unutrašnjih poslova i samo prepoznalo i kritikovalo u svom Izvještaju o javnim okupljanima i javnim priredbama za proteklu 2020. godinu.

Pozivamo i ministarku zdravlja Jelenu Borovinić Bojović da građanima obezbijedi pravo na javno okupljanje, da ukine potpunu zabranu i omogući okupljanja odgovarajućeg broja građana uz pridržavanje propisanih mjera držanja distance i nošenja maske, naročito u svijetlu činjenice da je došlo do popuštanja drugih mjera za suzbijanje koronavirusa.

Stevo Muk, predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa

Tea Gorjanc Prelević, izvršna direktorica Akcije za ljudska prava