Svi znamo da državnu upravu čini šezdeset i pet organa od čega je šesnaest ministarstava. Znamo i da ministarstva obavljaju najsloženije poslove predlaganja unutrašnje i vanjske politike, vođenja razvojne politike, normativne djelatnosti, upravnog nadzora itd.
Kako se u Crnoj Gori odlučuje o tome koliko će biti ministarstava i kako će se ona nazvati? Jednostavan odgovor bi glasio: to nigdje ne piše! I zaista, ni u Ustavu niti u drugim propisima ne piše direktno kako se odluka o tom važnom pitanju donosi.
Tek indirektno se može zaključiti da tu odluku predlaže mandatar predstavljanjem predloga sastava vlade koji uključuje nazive ministarstava, a u konačnom usvaja Skupština glasanjem predloga sastava.
Ipak, obim javnih politika odnosno nadležnosti ministarstava biće propisane tek naknadno, onda kad izabrana vlada bude usvajala novu Uredbu o organizaciji i načinu rada državne uprave. Tek u tom podzakonskom aktu biće detaljno izlistane sve nadležnosti svakog ministarstva i drugih organa. Tako je to u zemlji koja nema zakon o vladi, ali ni zakon o ministarstvima.
Zato je moguće da Vlada Crne Gore, u petak, 25. novembra 2016. godine, bez održavanja sjednice, na osnovu pribavljenih saglasnosti većine članova Vlade, u skladu s članom 10. Uredbe o Vladi Crne Gore, donese ovu uredbu, čiji ćemo sadržaj saznati tek kada bude objavljena u „Službenom listu Crne Gore“.
Mandatar tako nema obavezu da obrazlaže svoj predlog o organizaciji nove vlade. Na primjer, zašto će sada ponovo Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija biti podijeljeno na dva ministarstva? Postoji li problem u postojećoj organizaciji ministarstva, ili se samo pojavila potreba za dva ministra umjesto jednog?
Bez obzira na broj ministarstava, opravdan je zahtjev da se među ministarstvima i ministrima obezbijedi pravilna ”raspodjela snaga”. To bi konkretno značilo da se nadležnosti definišu tako da (osim u izuzetnim i obaveznim slučajevima) imaju približno razgranate strukture, broj zaposlenih i najvažnije – budžet kojim upravljaju.
Ilustracije radi, u 2015. godini dva ministarstva su imala budžet veći od 100 miliona (finansija i prosvjete), budžet iznad 5o miliona tri ministarstva (MUP, pravda, rad i socijalno staranje), odbrana, ekonomija i poljoprivreda između 10 i 50 miliona, između 4 i 10 miliona tri ministarstva (nauke, kulture i informacionog društva), a dva ispod milion eura (zdravlje i ljudska i manjinska prava). Uzgred, neki samostalni organi upravljaju budžetima višestruko većim od pojedinih ministarstava. Očigledna je nesrazmjera i o tome treba povesti računa prilikom konačnog definisanja obima poslova u resorima.
Do 2006. godine politika razvoja sistema državne uprave i lokalne samouprave bila je u nadležnosti Ministarstva pravde. Od tada do danas je u okviru resora unutrašnjih poslova. Strategija reforme javne uprave za period do 2020. godine, usvojena u julu ove godine navodi: ”Uporedna praksa pokazuje da su poslovi vezani za javnu upravu objedinjeni kroz samostalni institucionalni okvir, a što bi, u narednom periodu, u kontekstu nove organizacije državne uprave u Crnoj Gori, trebalo razmotriti kroz osnivanje posebnog ministarstva za javnu upravu.”
Ne treba zaboraviti da je (reforma) javne uprave jedan od tri ključna stuba u okviru vladavine prava po kojem će Komisija ocjenjivati napredak Crne Gore, a uveliko i preduslov uspjeha drugih reformi.
Od jula do danas ovo pitanje nije kvalitetno i transparentno razmatrano, a sumnjam da je urađena neka analiza koja bi uporedila troškove i koristi ostanka ovih poslova u postojećem resoru u odnosu na opciju njihovog izdvajanja u posebno ministarstvo.
Pa ipak, u Ministarstvu finansija se planiraju sredstva za posebno ministarstvo javne uprave, a u javnosti se govori o mogućim kandidatima za ministra.
Osnivanje posebnog ministarstva za određenu oblast javnih politika ne garantuje da će vlada tu javnu politiku voditi odgovornije i kvalitetnije. Na kraju, kvalitet će zavisiti od brojnih faktora, a na prvom mjestu od rukovodstva ministarstva, ne samo ministra već pomoćnika, državnih sekretara, ekspertskog kadra. Uspjeh zavisi od njihovog obrazovanja, iskustva, otvorenosti, inovativnosti, vještine i želje da se javna uprava mijenja nabolje.
Ukoliko se ipak ozbiljno razmišlja o tome da se poslovi iz domena javne uprave izdvoje iz sadašnjeg resora unutrašnjih poslova u novo, posebno ministarstvo onda valja razmisliti o uključivanju drugih direktno i indirektno povezanih direktorata, odjeljenja i kancelarija.
Vjerujemo da bi ministarstvo javne uprave moglo biti formirano objedinjavanjem poslova direktorata za državnu upravu (Direktorat za državnu upravu i Direkcija za lokalnu samoupravu), jednog direktorata i odjeljenja iz resora ministarstva za informaciono društvo i telekomunikacije (Direktorata za razvoj elektronske uprave), kao i Kancelarije za razvoj NVO koja djeluje unutar strukture Generalnog sekretarijata Vlade.
Poželjna struktura ministarstva javne uprave tako bi uključivala četiri organizacione cjeline i to za državnu upravu, lokalnu samoupravu, razvoj elektronske uprave i elektronske registre, poslove registracije i razvoja nevladinih organizacija.
Bilo bi dobro ako bi se upravna inspekcija mogla izdići na nivo posebne organizacione cjeline višeg nivoa nego je to sada slučaj, a glavni upravni inspektor dovesti u rang direktora direktorata.
Unutar Direktorata državne uprave mogle bi se formirati organizacione cjeline, u skladu sa oblastima od značaja za kvalitet (reforme) javne uprave: upravljanje strateškim reformskim procesima, službenički sistem, razvoj i koordinaciju javnih politika, razvoj kvaliteta i efikasnosti usluga i druga. Prirodno, ministarstvo javne uprave bi vršilo nadzor nad radom Uprave za kadrove.
Otvoreno je pitanje da li bi ovako kreirano ministarstvo bilo dovoljno veliko (u smislu budžeta i zaposlenih), bez vještačkog ”pumpanja” brojeva, u odnosu na druga ministarstva.
Na kraju, ostaje najteži zadatak. Kako na ovim poslovima zadržati i privući državne službenike koji će biti neopterećeni partijskim interesima, vođeni željom da se uprava mijenja nabolje, sa znanjem o slabostima i prednostima našeg sistema, dobrim praksama i standardima zemalja Evropske unije, sa dobrim znanjem engleskog jezika, željom da uče i prije svega željom da rade.
Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa
Tekst originalno objavljen u sekciji Forum dnevnog lista Vijesti
Predavanja u okviru III modula Škole javnih politika održana su u petak i subotu, 25. i 26. novembra 2016. godine u Podgorici. Na temu “Evaluacija javnih politika” govorio je Dragiša Mijačić, direktor Instituta za teritorijalni ekonomski razvoj (InTER) iz Srbije.
Osnove javnih politika i ciklusa javnih politika predstavljeni su u uvodnom dijelu dvodnevnog predavanja, a posebna pažnja posvećena je razlikama između često poistovjećivanih pojmova monitoringa i evaluacije. Tokom individualne vježbe, polaznici Škole imali su zadatak da identifikuju javne politike među novinskim člancima i da ocijene u kojoj se fazi te politike nalaze. Uslijedilo je predstavljanje teorije promjena i matrice logičkog okvira, a tokom praktičnog dijela predavanja polaznici su u grupama identifikovali logičku matricu ili matricu teorije promjena neke javne politike, strategije ili programa u Crnoj Gori, te diskutovali o logici intervencije.
