U organizaciji Uprave za javne nabavke u Podgorici je 17. marta 2014. godine organizovan okrugli sto povodom završetka javne rasprave o nacrtu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama. U uvodnom dijelu prisutnima su se obratili ministar finansija, direktor Uprave za javne nabavke, predsjednik Unije poslodavaca, sekretar Zajednice opštine, kao i menadžerka projekata za unutrašnje tržište i javne finansije u Delegaciji Evropske unije. Okruglom stolu je prisustvovao veliki broj ponuđača, naručilaca, predstavnika NVO sektora i drugih zainteresovanih strana.
Koordinatorka istraživanja u Institutu alternativa, Jovana Marović, predstavila je naše komentare na predložene izmjene, osvrćući se detaljno na odredbe koje se odnose na prekršajnu odgovornost, kontrolu nad sprovođenjem zaključenih ugovora, sastav Državne komisije za kontrolu postupaka javnih nabavki, itd. Jovana je posebno istakla problem neispunjenosti mjera za unapređenje ove oblasti koje su predviđene Akcionim planom za poglavlje 23.
Naučni rad koordinatorke istraživanja u Institutu alternativa Jovane Marović “Aktivno građanstvo kao preduslov za razvoj demokratije u Evropskoj uniji”, objavljen je u zborniku Fakulteta političkih nauka u Beogradu “Evropski građanin u vremenu krize”, čiji su urednici Slobodan Samardžić i Ivana Radić Milosavljević.
Zbornik obuhvata radove sa naučne konferencije “Evropski građanin u vremenu krize: izbor između EU i države članice kao lažna dilema”, gdje trinaest autora iz ugla različitih naučnih disciplina analizira izazove koji se u savremenoj krizi postavljaju ideji evropskog građanstva, ali i položaju evropskog građanina.
Nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama ne propisuje nadležnost za kontrolu sprovođenja zaključenih ugovora o javnim nabavkama, ne ispunjava obaveze koje su definisane Akcionim planom za poglavlje 23, ne uređuje na adekvatan način važna pitanja u ovoj oblasti, pa samim tim zahtijeva dodatna unapređenja.
Iako izmjene Zakona o javnim nabavkama donose određena poboljšanja u pogledu definisanja postupaka, skraćenja rokova i unapređenja transparentnosti, propušteno je uređenje važnih pitanja.
Problematično je i diskutabilno predloženo rješenje po kojem je službenik za javne nabavke član komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda, zbog obima posla, potencijalne pristrasnosti u odlučivanju, odnosno nemogućnosti određivanja zamjenika kod određenih naručioca, kao i rješenja o dostavljanju žalbe na postupak isključivo preko naručioca i načinu dokazivanja ispunjenosti uslova za učešće u postupku javnih nabavki.
Ukidanje nadležnosti Državne komisije za kontrolu postupaka javnih nabavki u pogledu nadzora nad postupcima javnih nabavki vrijednosti preko 500 000 eura, kao i jačanje nadležnosti Uprave za inspekcijske poslove zahtijevaju prioritetno jačanje kapaciteta inspekcije. Međutim, bez obzira na proširivanje nadležnosti Uprave za inspekcijske poslove, trenutnim uređenjem nije utvrđena nadležnost za nadzor nad sprovođenjem zaključenih ugovora o javnim nabavkama, što je glavni problem na koji ukazuje Evropska komisija u oblasti javnih nabavki, dok je unapređenje ove kontrole jedno od mjerila za napredovanje u pregovorima u okviru poglavlja 23. Stoga je na ovu preporuku potrebno što prije odgovoriti.
Proširenoj listi odgovornosti za naručioce neophodno je dodati prekršajnu odgovornost za one koji ne dostavljaju izvještaje o javnim nabavkama u kontinuitetu, izvještaje o kršenju antikorupcijskih pravila ili dostavljaju netačne i nepotpune podatke.
Komentar Instituta alternativa na Prijedlog zakona o osnovama obavještajno bezbjednosnog sektora Crne Gore
Nije jasno koje probleme Vlada želi da riješi usvajanjem ovog zakona jer se po uobičajenoj praksi obrazloženje predloga zakona svelo na puko prepisivanje članova zakona. Jedino konkretno obrazloženje potrebe za usvajanjem zakona sadržano je u izjavi g. Duška Markovića datoj nakon sjednice Vlade na kojoj je predlog zakona usvojen, a gdje se navodi da je njegovoj izradi prethodila analiza čiji je zaključak bio da podaci koje proizvodi obavještajni sektor “nisu u punoj mjeri valorizovani”. Primjećujemo da analiza o kojoj govori Marković nije dio obrazloženja ovog predloga Zakona, niti je prema našim saznanjima dostupna Skupštini Crne Gore, odnosno, Odboru za odbranu i bezbjednost koji treba da raspravlja o ovom prijedlogu zakona. Zato bi raspravi o ovom zakonskom tekstu u Skupštini trebalo da prethodi dostavljanje ovog dokumenta nadležnom Odboru.
Smatramo da bi formiranje Biroa za operativnu koordinaciju bilo opravdano ukoliko se to čini sa ciljem brže i kvalitetnije razmjene podataka između organa državne uprave u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala. Međutim, iz definicije poslova Vijeća i Biroa nije moguće jasno odrediti poslove kojima će se ova tijela u praksi baviti. Naime, razmjena obavještajnih podataka spomenuta je samo na jednom mjestu u predlogu zakona (član 5).
Predlogom zakona su poslovi Vijeća definisani kao “stara se“, “razmatra…”, “donosi smjernice i zaključke”, “predlaže”, “daje mišljenje”, itd. Zabrinjava definicija nadležnosti Vijeća zapisana kao “predlaže mjere u vezi sa rezultatima nadzora nad radom organa koji čine obavještajno bezbjednosni sektor”. Iz ovako definisane nadležnosti nije jasno kome Vijeće predlaže mjere i u vezi sa rezultatima čijeg nadzora, naročito imajući u vidu da Vijeće ne vrši nadzor ni po slovu ovog niti drugog propisa.
Kada je riječ o nadležnostima Biroa navedeno je da ”ostvaruje saradnju sa ministarstvom nadležnim za vanjske poslove i evropske integracije po pitanjima od značaja za rezultate operativne koordinacije rada”. Ovdje se postavlja nekoliko pitanja: Zašto ako je ministar vanjskih poslova i evropskih integracija u Vijeću? Zar Vijeće ne treba da riješi ove probleme ili Biro treba da, mimo Vijeća, uspostavlja saradnju sa resorima čiji ministri sjede u Vijeću?
Neophodno je zakonom urediti obavezu izvještavanja Skupštine o radu Vijeća i Biroa. Potrebno je Zakonom propisati vrste i kategorije informacija koje će biti sadržane u izvještaju o radu koji će Biro i Vijeće dostavljati Skupštini odnosno Odboru za odbranu i bezbjednost. Imajući u vidu da je riječ o novim tijelima, kao i da je predlogom Zakona predviđeno da Vijeće dostavlja polugodišnji izvještaj Savjetu za odbranu i bezbjednost, smatramo da je potrebno propisati dostavljanje izvještaja o radu i Skupštini Crne Gore na polugodišnjem nivou.
Nema opravdanog razloga da rad Vijeća bude uvijek zatvoren za javnost, dok ima opravdanih razloga da rad Biroa bude zatvoren za javnost.
Vijeće je tijelo za političku koordinaciju pa iz njegovog sastava treba isključiti predstavnika Agencije za nacionalnu bezbjednost, koji se s pravom nalazi u sastavu Biroa za operativnu koordinaciju. Ukoliko bi ostalo predloženo rješenje, ANB bi sebe koordinisala i sebi podnosila izvještaje.
Predlažemo da se propiše da se redovne sjednice Vijeća i Biroa održavaju najmanje jednom mjesečno.
Potrebno je precizno definisati organe koji čine obavještajno bezbjednosni sektor, što sada nije slučaj jer je samo jedan organ (ANB) jasno definisan, dok su drugi organi definisani polovično ili načelno, u odnosu na karakter poslova koji obavljaju. Imajući u vidu da je sastav Vijeća i Biroa opredijeljen u odnosu na konkretne organe i njihove poslove, smatramo da je to potrebno uraditi i u članu 2.
Nejasna je pravna priroda Vijeća i Biroa, jer oni nisu ni tijela Vlade ni Skupštine niti su organi uprave.
Važno je naglasiti da Vlada ni bez ovog zakona nije bila ograničena da politički i operativno koordinira rad i saradnju organa iz sektora bezbjednosti. Ovaj Zakon i njegova eventualna primjena ne može ni na koji način zamijeniti ustavne nadležnosti Vlade i Savjeta za odbranu i bezbjednost. Takođe, Vijeće i Biro ne mogu predstavljati zamjenu za redovne nadležnosti organa državne uprave iz sektora bezbjednosti. Na kraju, Vijeće i Biro ne mogu biti alibi za individualnu političku odgovornost članova Vlade.
U članu 14, stav 3 treba brisati ulogu Savjeta za odbranu i bezbjednost jer bi se na taj način dodatno urušio princip podjele vlasti između Vlade, Skupštine i Predsjednika, a s druge strane umanjila odgovornost Vlade za rad i rezultate rada Biroa. Takođe, propisivanje nove nadležnosti Savjeta za odbranu i bezbjednost bi bilo protivno Ustavu Crne Gore.
Prijedlogom zakona (član 12) je propisano da “Državni organi, ministarstva i drugi organi uprave dužni su da, u okviru svojih nadležnosti, sarađuju sa Vijećem za nacionalnu bezbjednost i izvršavaju zaključke Vijeća”. Potrebno je propisati da Vlada obezbjeđuje izvršavanje zaključaka Vijeća.
Na kraju, naslov predloženog zakona nije izraz njegovog sadržaja. Naslov koji bi pravilno izrazio sadržaj predloženog teksta mogao bi da glasi “Zakon o političkoj i operativnoj koordinaciji obavještajno bezbjednosnog sektora Crne Gore”.
Inspekcija za javne nabavke je u 2013. godini izvršila tek 84 inspekcijska pregleda. Budući da, po ocjeni Evropske komisije, ključni problem u oblasti javnih nabavki predstavljaju nepravilnosti u sprovođenju Zakona, odnosno slabi implementacioni kapaciteti nadležnih organa, neophodno je što prije stvoriti uslove za adekvatan nadzor nad sprovođenjem postupaka javnih nabavki.
Iako je u novembru broj popunjenih radnih mjesta u Odsjeku za inspekciju za javne nabavke Uprave za inspekcijske poslove povećan sa jednog na dva, inspektori su u 2013. godini izvršili manji broj inspekcijskih pregleda u odnosu na 2012. godinu, kada ih je ukupno bilo 109.
Uzimajući u u obzir da je ukupno 698 obveznika primjene Zakona o javnim nabavkama, jasno je da su kapaciteti Uprave za inspekcijske poslove u odnosu na oblast javnih nabavki i dalje ograničeni. Stoga je potrebno što prije angažovati još jednog inspektora za javne nabavke, budući da su u Upravi sistematizovana ukupno tri radna mjesta u Odsjeku za javne nabavke, kao i da je ovo obaveza po Akcionom planu za poglavlje 23. Naime, u Akcionom planu za oblast pravne tekovine Evropske unije koja se odnosi na Pravosuđe i temeljna prava se ističe potreba jačanja kapaciteta nadležnih organa za nadzor nad sprovođenjem dodijeljenih ugovora kroz povećanje broja ovlašćenih službenika i povećanje broja inspekcijskih kontrola, uz rok za realizaciju ove mjere januar 2014. godine.
Kadrovsko jačanje Inspekcije za javne nabavke je jedan od preduslova za unapređenje kontrole u ovoj oblasti, odnosno veći broj inspekcijskih pregleda u 2014. godini, pa mu treba što prije pristupiti.
Nije jasno koje probleme Vlada želi da riješi usvajanjem ovog zakona jer se po uobičajenoj praksi obrazloženje predloga zakona svelo na puko prepisivanje članova zakona. Jedino konkretno obrazloženje potrebe za usvajanjem zakona sadržano je u izjavi g. Duška Markovića datoj nakon sjednice Vlade na kojoj je predlog zakona usvojen, a gdje se navodi da je njegovoj izradi prethodila analiza čiji je zaključak bio da podaci koje proizvodi obavještajni sektor “nisu u punoj mjeri valorizovani”. Primjećujemo da analiza o kojoj govori Marković nije dio obrazloženja ovog predloga Zakona, niti je prema našim saznanjima dostupna Skupštini Crne Gore, odnosno, Odboru za odbranu i bezbjednost koji treba da raspravlja o ovom prijedlogu zakona. Zato bi raspravi o ovom zakonskom tekstu u Skupštini trebalo da prethodi dostavljanje ovog dokumenta nadležnom Odboru.