Objavljeno

Razvoj PIFC-a u Crnoj Gori – Pogled iz civilnog sektora

Proces uvođenja koncepta javne unutrašnje finansijske kontrole u sistem javnih finansija Crne Gore se nalazi na kritičnoj prekretnici. Period zaokruživanja normativnog okvira je završen i ključni zakonski i podzakonski akti usvojeni. Još uvjek ne možemo govoriti o učincima sistema unutrašnjih kontrola u javnom sektoru stoga što implementacija usvojenog pravnog okvira kasni ili se odvija izuzetno sporo. Ključni razlozi su u činjenici da se radi o izuzetno složenom i zahtjevnom reformskom procesu, koji je u najvećoj mjeri novina za domaću administraciju. Takođe, radi se o ogromnom poduhvatu kada je riječ o potrebnim sredstvima, ljudskim resursima i nepohodnom znanju i stručnosti.

Jačanje funkcije i kapaciteta unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru je prepoznato kao jedan od pet prioriteta Ministarstva finansija u 2012. godini, što ukazuje na postojanje razumijevanja da ulaganje u sistem unutrašnje kontrole u vremenima ekonomsko-finansijske krize može djelovati blagotvorno na zdravlje javnih finansija i dugoročno obezbijediti značajnu racionalizaciju troškova, odnosno, uštede.

Ono što predstoji u budućem periodu je hvatanje u koštac sa ozbiljnim izazovima kao što su puna implementacija, obuka i trening ljudskih resursa, popunjavanje sistematizovanih radnih mjesta kvalifikovanim kadrom, jačanje kapaciteta centralne harmonizacijske jedinice, itd. Prije svega, međutim, potrebno je sprovesti suštinske reforme javne uprave i sistema upravljanja javnim finansijama, koje će dovesti do većeg stepena upravljačke odgovornosti, povjerenja u rad unutrašnjih kontrola i uopšte, istinskog shvatanja koristi koje djelotvoran PIFC sistem može donijeti.

Tokom ove godine prestaje da važi Strategija za razvoj PIFC-a iz 2007. godine. U susret procesu izrade novog strateškog dokumenta, Institut alternativa želi da ovim istraživačkim izvještajem da doprinos iz ugla civilnog društva i pokuša da pruži objektivan pregled urađenog u dosadašnjem periodu na planu uvođenja PIFC-a, uz preporuke za buduće pravce razvoja i konkretne probleme koje treba tretirati.

Objavljeno

Saopštenje: Institucije da pokažu poštovanje prema Skupštini

Saopštenjem Vrhovnog državnog tužilaštva, Uprave za sprečavanje pranja novca i finansiranje terorizma se eksplicitno izjavljuje da ove državne organe Zakon o parlamentarnoj istrazi i Zakon o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane ne obavezuje.

Ovim zakonima je propisano da su državni organi dužni da dostave na uvid svu traženu dokumentaciju koja bi “mogla biti od značaja za ostavrivanje povjerenog zadatka”, dužni su da postupe „u najkraćem mogućem roku i “da daju istinite isprave, podatke i obavještenja”. Dakle, ne postoji pravni osnov za “selektovanje” informacija koje će biti dostavljenje. Takvo eventualno postupanje predstavlja kršenje zakona.

Zato na ovim institucijama nije da, kako kažu u saopštenju, “iskazuju poštovanje i povjerenje prema članovima odbora”, nego da postupaju prema Ustavu Crne Gore, Zakonu o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane, Zakonu o parlamentarnoj istrazi i drugim pravnim aktima kojima je definisan odnos izvršne vlasti prema Skupštini i njenim radnim tijelima u postupku sprovođenja parlamentarnih kontrolnih mehanizama.

Najavljeno “filtriranje” informacija koje će se dostavljati poslanicima, osim što je nezakonito, obesmislice sprovođenje kontrolne funkcije. Zato poslanici moraju biti jedinstveni u osudi ovakvih najava nezakonitog ponašanja koje dolaze od ključnih institucija čiji bi rad trebalo da kontrolišu. Nedopustivo je da poslanici vladajuće većine, prihvataju i odobravaju najave da će se Skupštini ubuduće selektivno dostavljati podatke i vršiti procjena javnog interesa prije dostavljanja tajnih podataka osobama koji prema Zakonu o tajnosti podataka imaju ovlašćenje da u iste imaju uvid.

Čak i kada bi pravosnaznom presudom bilo dokazano da je neko od poslanika odgovoran za dostavljanje informacija medijima, radi se o individualnom krivičnom dijelu zbog kojeg pravni poredak neće biti ukinut. Naime, državni organi nisu nadležni da “kazne” radno tijelo Skupštine, kolektivizuju odgovornost i ignorišu zakone koji ih obavezuju na dostavljanje potpunih informacija.

Zabrinjavajuće je i neprofesionalno da državni organi nadležni da sprovedu istragu o kršenju Zakona o tajnosti podataka insinuiraju, bez dokaza i sprovedene istrage, da su za “curenje” tajnih podataka odgovorni poslanici članovi anketnog odbora ili Odbora za bezbjednost i odbranu.

Dosadašnji tok parlamentarne istrage je potvrdio potencijal koji ima ovaj važan kontrolni mehanizam Skupštine u nadzoru nad izvršnom vlašću. Parlamentarna istraga je uspjela dovesti u žižu javnosti šestogodišnju istragu državnog tužilaštva koja nije imala nikakvih konkretnih rezultata. Međutim, do utvrđivanja političke odgovornosti konkretnih lica za Aferu Telekom, anketnom odboru predstoji još ozbiljnog rada.

Parlamentarna istraga koja je u toku mora se nastaviti nesmetanim tokom, a događaji koji su obilježili posljednje dane ne smiju imati posljedice niti na odnos izvršne vlasti prema poslanicima i Skupštini, niti na odnos poslanika vladajuće koalicije prema zadatku i mandatu Anketnog odbora.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora

Objavljeno

Korupcija i javne nabavke u Crnoj Gori

Analiza „Korupcija i javne nabavke u Crnoj Gori“ pripremana je u periodu od februara 2011. do juna 2012. godine i nastavak je kontinuirane istraživačke djelatnosti Instituta alternativa u oblasti javnih nabavki. Ideja autora je bila da se ukaže na razloge zbog kojih se javne nabavke svrstavaju u okviru šest visoko rizičnih oblasti za korupciju u Crnoj Gori i zašto je jačanje antikorupcijskih mehanizama prioritetno za unapređenje borbe protiv korupcije u ovoj oblasti. Imajući u vidu predmet istraživanja, u analizi se razmatraju elementi pravnog i institucionalnog ustrojstva sistema javnih nabavki, sa ciljem sagledavanja rizika za korupciju u svim fazama postupka, uz definisanje preporuka za nihovo prevazilaženje.

U analizi se polazi od objašnjavanja specifičnosti pojma „korupcija u javnim nabavkama“, uz kratak osvrt na načela na kojima bi trebalo da počivaju savremeni sistemi javnih nabavki. Uvodni opis rizika za korupciju i principa je opšti i ne odnosi se ni na jednu konkretnu zemlju, praćen je osvrtom na javne nabavke u Crnoj Gori, a dat je i pregled statističkih podataka koji objašnjavanju kretanje u ključnim kategorijama koje se odnose na postupke javnih nabavki u Crnoj Gori od 2007. godine do danas (učešće u BDP, procenat upotrebe pojedinih procedura, najveći nabavljači, itd).

Novim Zakonom o javnim nabavkama koji je stupio na snagu januara 2012. godine uvedena su brojna nova normativna rješenja. Zbog toga je centralni dio publikacije posvećen upravo analizi ovih rješenja sa posebnom namjerom da se pojasni u kom pravcu ona reformišu ovu oblast, te gdje i dalje postoje nedostaci koji utiču na rizike za korupciju. Pregled rizika dat je u odnosu na faze u postupku: faze planiranja, sprovođenja postupka javnih nabavki, kao i faza nakon donošenja odluke i dodjele ugovora.

U sagledavanju u kojoj mjeri nova rješenja predstavljaju napredak u odnosu na prethodni zakonodavni okvir pomogla su nam mišljenja neposrednih aktera postupka. Iz tog razloga, tokom istraživanja su sprovedeni brojni intervjui sa učesnicima u postupku (predstavnicima institucija koje imaju u nadležnosti kontrolu postupaka javnih nabavki, ponuđačima, službenicima za javne nabavke, predstavnicima ministarstava koja koordiniraju aktivnosti u borbi protiv korupcije…). Takođe, upućeni su zahtjevi za slobodan pristup informacijama Upravi za javne nabavke, Upravnom sudu, Vrhovnom sudu, Privrednim sudovima u Podgorici i Bijelom Polju, Državnoj komisiji za kontrolu i praćenje postupka javnih nabavki, Upravi policije itd, koji su nam u značajnoj mjeri omogućili da damo presjek administrativnih kapaciteta tijela koje imaju u nadležnosti upravljanje sistemom javnih nabavki, ali i aktivnosti ostalih državnih institucija u pravcu suzbijanja korupcije u javnim nabavkama.

Institut alternativa je od 11. do 18. aprila 2012. godine, u saradnji sa Ipsos Strategic Marketing-om, sproveo i istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori o percepciji korupcije u postupcima javnih nabavki. Prikupljanje podataka je realizovano na uzorku (840 ispitanika) reprezentativnom za populaciju punoljetnih građana Crne Gore (474 655). Stratifikovani troetapni uzorak vjerovatnoće je primijenjen u okviru sljedećih etapa: teritorija biračkog mjesta; domaćinstva odabrana metodom slučajnog koraka počev od datih adresa (SRSWoR); članovi domaćinstva izabrani sa istom vjerovatnoćom (SRSWoR) – Kish tablice.

Rezultati istraživanja javnog mnjenja predstavljeni su u analizi u odnosu na stavove građana na koji način se odvijaju postupci javnih nabavki u Crnoj Gori, u kojoj mjeri su zadovoljni kontrolom postupka, te u kojim oblastima je neophodno unaprijediti ovu kontrolu, itd.

Predstavljanjem dobrih praksi u borbi protiv korupcije u javnim nabavkama u zemljama Evropske unije i onih u okruženju željelo se ukazati u kom smjeru je moguće unaprijediti antikoruptivne mehanizme, te u kojoj mjeri je moguća njihova primjena u okviru crnogorskog konteksta i postojećih zakonskih rješenja.

Objavljeno

Saopštenje: Novim Zakonom o socijalnoj i diječijoj zaštiti do suštinskih promena

U okviru aktuelnog procesa reforme sistema socijalne i dječije zaštite, a u pravcu kvalitetnije zaštite interesa korisnika socijalnih prava, Institut alternativa je Ministarstvu rada i socijalnog staranja dostavio komentare na Nacrt zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti. Pojedine odredbe je potrebno izmijeniti i/ili proširiti u cilju jasnije formulacije i uspostavljanja jasnog zakonskog okvira koji štiti sve (potencijalne) korisnike prava socijalne i dječije zaštite.

Usmjerenje Nacrta zakona na smanjenje tzv. zamke siromaštva i radnu aktivaciju korisnika materijalnog obezbjeđenja je pozitivno, i ovo smanjenje je moguće postići kroz razvoj radnih programa i odgovarajuće reforme na tržištu rada. Međutim, kako u Nacrtu zakona nije predviđena obaveza centara za socijalni rad da sa radno sposobnim korisnicima materijalnog obezbjeđenja zaključuju sporazume o prevazilaženju nepovoljne situacije, i dalje se suštinski ne rješava problem. Institut smatra da bi se obaveznim individualnim planom aktivacije smanjio broj slučajeva zloupotrebe, a sredstva usmjeravala na one koji zbog objektivnih okolnosti moraju biti „na teretu“ društvu. Nepoštovanje individualnog plana aktivacije treba da povlači određene sankcije poput gubitka prava na materijalno obezbjeđenje i mogućnost ponovnog ostvarivanja prava tek po isteku određenog roka, propisanog Zakonom.

Napredak u Nacrtu zakona u odnosu na postojeći zakonski okvir predstavlja i poglavlje posvećeno socijalnim uslugama, koje ostavlja značajan prostor organizacijama civilnog društva i profitnom sektoru u smislu pružanja usluga. Uvođenje sistema licenciranja i akreditacije omogućiće korisnicima izbor između pružaoca usluga koji ispunjavaju određene standarde kvaliteta. Međutim, Institut smatra da je prihvatilište, kao uslugu smještaja, potrebno jasno definisati jer se pored toga što je navedeno kao vrsta usluge u Nacrtu Zakona ne precizira šta prihvatilište podrazumijeva, koje ranjive grupe mogu koristiti ovu uslugu i na koji način, niti se pominje podzakonski akt koji bi bliže odredio uslove korišćenja ovog prava.

Imajući u vidu osnovne odrednice reforme sistema socijalne i dječije zaštite koje se odnose na deinstitucionalizaciju, decentralizaciju i razvoj usluga u lokalnoj zajednici, potrebno je postaviti zakonski okvir na osnovu kojeg će se jasno definisati nadležnost lokalne samouprave u oblasti socijalne i dječije zaštite.

Posebnu pažnju treba posvetiti jačanju kapaciteta centara za socijalni rad u smislu uvođenja novih metoda rada, stručnog usavršavanja, supervizije, sprovođenja projekata koji odgovaraju potrebama građana, ali i uspostavljanja efikasnijeg upravljanja. Prema izvještaju Državne revizorske institucije o centrima za socijalni rad za 2009. godinu, upravni odbori centara za socijalni rad su se sastajali u prosjeku jednom godišnje što smatramo zabrinjavajućim s obzirom na odgovornost ovog organa.

Dragana Radović
Istraživačica javnih politika

Objavljeno

Saopštenje: Kritika na račun prijedloga Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti

Vlada je 26. jula usvojila Predlog Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti, a veliki broj primjedbi dostavljenih od predstavnika nevladinog sektora nije usvojen.

Primjedba nevladinog sektora koja se odnosila na jasnije definisanje nadležnosti i odgovornosti jedinica lokalne samouprave u postupku ostvarivanju socijalnih prava i pružanja socijalnih usluga nije usvojena. Ostalo je da lokalna samouprava može, ali ne mora da obezbijedi povoljnije uslove za ostvarivanje prava. Tako princip decentralizacije ni u Predlogu Zakona nije u potpunosti afirmisan kao osnovna odrednica reforme sistema socijalne i dječije.

Usmjerenost na uključivanje na tržište rada radnosposobnih korisnika materijalnog obezbjeđenja nije dovoljno ubjedljiva ako se uzme u obzir da individualni plan aktivacije i dalje nije obavezujuć već zavisi od procjene centara za socijalni rad. Umjesto da se ograničava pravo korisnika materijalnog obezbjeđenja na devet mjeseci, smatramo da bi obaveznost individualnog plana aktivacije, razvoj radnih programa i bliža saradnja sa drugim relevantnim institucijama, dala efikasnije rezultate. Pravo na materijalno obezbjeđenje nije ograničeno jedino za roditelje djece sa smetnjama u razvoju.

Dječji dodatak nije definisan kao univerzalno pravo koje može ostvariti svako dijete bez obzira na broj djece u porodici. U odnosu na važeći zakon povoljnost je što se po isteku ovog prava ono prebacuje na sljedeće dijete, tako da pravo na dječiji dodatak mogu ostvariti troje djece u porodici.

Iako je veliku pažnju posvetilo poglavlju socijalnih usluga, Ministarstvo rada i socijalnog staranja je selektivno pristupilo njihovom definisanju, tako da i dalje nije jasno šta one podrazumijevaju, niti kome su namijenjene (socijalna terapija, prihvatilište i sl). Zato postoji opasnost da zbog nejasne formulacije prilikom nabavki ovih usluga bude prijavljen mali broj licenciranih pružalaca usluga. Ovo je posebno važno za usluge koje pored ustanova socijalne i dječije zaštite mogu pružati i drugi pružaoci usluga (organizacije civilnog društva, profitni sektor, fizička i pravna lica) u skladu sa odredbama kojima se reguliše postupak javno-privatnog partnerstva ili postupak javnih nabavki.

Institut alternativa smatra da je u procesu deinstitucionalizacije napravljen korak naprijed jer će odredba kojom se zabranjuje smještaj u ustanovu djeteta mlađeg od tri godine stupiti na snagu od 1.januara 2013. umjesto 2017. godine. Iako je rast i razvoj u zdravom porodičnom okruženju u najboljem interesu djeteta, ovu odredbu treba uzeti sa rezervom jer hraniteljstvo i usvojenje kao vaniinstitucionalni oblici zaštite tek treba da zažive.

Dragana Radović
Istraživač javnih politika