Okrugli sto: Izazovi razvoja kombinovane socijalne politike u Crnoj Gori – iskustva Hrvatske

Institut alternativa je organizovao okrugli sto na temu „Izazovi razvoja kombinovane socijalne politike u Crnoj Gori – iskustva Hrvatske“. Okrugli sto je početni korak u realizaciji projekta „Izazovi razvoja kombinovane socijalne politike u Crnoj Gori“.

Cilj ovog projekta je da se podstakne razvoj kombinovane socijalne politike sa naglaskom na razvoj civilnog društva, kao važnog aktera socijalnih reformi i decentralizacije sistema socijalog staranja.

Na okruglom stolu je govorio prof. dr. sc. Gojko Bežovan, redovni profesor na katedri za socijalnu politiku Pravnog fakulteta u Zagrebu, koji je predstavio iskustva i rezultate razvoja kombinovane socijalne politike u Hrvatskoj.

Prof.dr. sc Gojko Bežovan je i predsjednik Centra za razvoj neprofitnih organizacija CERANEO, think tank organizacije koja prikuplja, analizira i istražuje probleme u području socijalne politike podstičući inovativne pristupe njihovog rješavanja.

Učesnici okruglog stola su bili predstavnici Ministarstva rada i socijalnog staranja, lokalne samouprave, privatnih i javnih ustanova socijalne zaštite, nevladinih organizacija, koje se bave različitim socijalnim pitanjima, UNDP-a i Instituta za strateške studije i projekcije.

U aktuelnom procesu reforme sistema socijalne zaštite afirmisani su osnovni principi razvoja socijalne politike uopšte, koji podrazumijevaju zajedničko djelovanje svih relevantnih socijalnih aktera u crnogorskom društvu, uzajamnu saradnju i koordinaciju, jačanje uloge lokalnih zajednica, privatizaciju socijalnih usluga, podsticanje razvoja socijalnih preduzeća i aktiviranje samih korisnika mjera zaštite i socijalnih transfera, čija je uloga u pozitivnom zakonodavstvu potpuno pasivna.

Sljedeća faza projekta je istraživanje, koje će dati objektivnu sliku o nivou uspostavljene saradnje između svih aktera socijalne politike u Crnoj Gori i ukazati na aktuelne probleme, ali i mogućnosti prevazilaženja istih. Učesnici okruglog stola su podržali ideju projekta i izrazili spremnost da daju pun doprinos njegovoj realizaciji.

Unaprijediti reformu javne uprave

Racionalizacija i modernizacija državne uprave mora biti jedan od prioriteta u daljem procesu pristupanja zemlje Evropskoj uniji. Sam proces reforme državne uprave tokom prošle godine karakteriše usvajanje novih zakona koji su preduslov za njeno funkcionisanje, a jedan od njih je i Zakon o državnim službenicima i namještenicima. Ipak, usvajanje ovih zakona i dalje je nedovoljan preduslov za stvarnu reorganizaciju sistema državne uprave u Crnoj Gori.

Na problem prekobrojne administracije koja je uz to slaba i snažno ispolitizovana “opominje” Evropska komisija u izvještajima o napretku Crne Gore iz godine u godinu. Stoga se stiče utisak da, i pored stalnog potenciranja ovog problema iz Brisela, u Crnoj Gori i dalje postoji manjak političke volje za adekvatan odgovor na ovaj izazov.

U pokušaju da odgovori na problem “glomazne i nefunkcionalne administracije”, Vlada Crne Gore je u Strategiji reforme javne uprave 2011-2016. godine kao strateški cilj postavila usvajanje evropskih standarda za zapošljavanje koji uključuju i mjere za smanjenje broja zaposlenih, uz plan usvajanja socijalnih programa za prekobrojne. Međutim, sama Strategija ne objašnjava na koji način će se smanjenje broja zaposlenih postići a da to ne šteti efikasnosti rada same uprave. Takođe, malo toga je u protekloj godini (od usvajanja Strategije 31. 03. 2011. godine) urađeno u ispunjavanju ovog cilja.

Problem se dodatno komplikuje time što je rad državne uprave “opterećen” manjkom kvalifikovanog kadra koji može da “iznese” teret sve većih obaveza u procesu evropske integracije.

Zbog toga je u pravcu prilagođavanja rada i organizacije državne uprave u Crnoj Gori principima na kojima funkcionišu uprave u okviru evropskog administrativnog prostora, neophodno unaprijediti sistema napredovanja na osnovu rezultata rada, te osnažiti primjenu jasnih i transparentnih procedura za zapošljavanje. Budući da samo uprava koja počiva na ovim principima može biti kredibilna, za očekivati je da će sve složenije obaveze iz “evropske agende” uticati na jačanje političke volje koja će voditi stvarnom napretku u pravcu depolitizacije i racionalizacije državne uprave u Crnoj Gori.

Jovana Marović
Koordinatorka istraživanja

Nedostatak antikorupcijske politike u sistemu javnih nabavki u Crnoj Gori

S obzirom na to da javne nabavke predstavljaju jedno od glavnih žarišta korupcije u Crnoj Gori, u Strategiji razvoja sistema javnih nabavki za period 2011-2015. godine nije adekvatno tretirano pitanje suzbijanja korupcije. U Strategiji, kao i u Akcionom planu za njeno sprovođenje ,predviđene su svega dvije mjere za borbu protiv korupcije: potpisivanje sporazuma o saradnji Uprave za javne nabavke sa ključnim antikorupcijskim institucijama (Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Državna revizorska institucija), kao i sprovođenje kampanje o jačanju javne svijesti u postupcima javnih nabavki. Ove mjere nijesu dovoljne za uspješnu antikorupcijsku politiku u narednom četvorogodišnjem periodu, posebno imajući u vidu da je Direkcija, odnosno sadašnja Uprava za javne nabavke, tokom 2010. i 2011. godine potpisala sporazume o saradnji sa ključnim antikorupcijskim institucijama: Upravom za antikorupcijsku inicijativu i Komisijom za sprječavanje konflikta interesa. Rezultati potpisanih sporazuma, odnosno evaluacija saradnje na temelju potpisanih sporazuma, još uvijek nijesu poznati.

Zbog toga je od posebne važnosti mjere za borbu protiv korupcije konkretizovati i definisati u skladu sa rizicima za pojavu korupcije u različitim fazama postupka javne nabavke. Kjučni rizici za pojavu korupcije postoje već u fazi planiranja, pripreme tenderske dokumentacije, tokom sprovođenja postupka javne nabavke, kao i nakon zaključenja ugovora o javnim nabavkama.

Novi Zakon o javnim nabavkama koji je stupio na snagu 1. januara 2012. godine propisuje određena pozitivna rješenja u odnosu na prethodni zakonski okvir, pogotovo u dijelu planiranja javnih nabavki; uslova za učestvovanje u postupku; definisanje predmeta javne nabavke; procedura, itd. Međutim, tri mjeseca nakon stupanja na snagu novog Zakona o javnim nabavkama, još uvijek nije moguće sagledati domete njegove primjene.

Najzad, primjetno je da Plan javnih nabavki za 2012. godinu većine naručilaca i dalje sadrži ukupnu vrijednost javnih nabavki i planirana sredstva za nabavke po vrsti predmeta (robe, radovi, usluge), a ne sadrži okvirno vrijeme za pokretanje postupka i poziciju u budžetu, kako je propisano podzakonskim aktom koji se odnosi na plan javnih nabavki, koji je počeo da se primjenjuje stupanjem na snagu novog Zakona o javnim nabavkama 01. 01. 2012. godine.

mr Milica Popović
Istraživačica javnih politika, Institut alternativa

Intervju koordinatorke istraživanja Jovane Marović za Balkan Insight

Intervju koordinatorke istraživanja Instituta alternativa Jovane Marović za Balkan Insight povodom imenovanja predstavnika NVO u radne grupe za poglavlja 23 i 24 u procesu pregovora za članstvo u EU, 12. mart 2012. godine

1. Koliko nevladinih organizacija je kandidovalo svoje predstavnike?

Glavni pregovarač je na press konferenciji istakao da je dostavljeno 10 obrazaca za učešće u radnim grupama za poglavlja 23 i 24 od strane nevladinih organizacija.

2. U čemu će se Vaša uloga, pojedinačno, kao predstavnice Instituta alternativa, sastojati? Na kojim stvarima ćete insistirati?

Institut alternativa se u dosadašnjem istraživačkom radu intenzivno bavio oblastima koje su posebno osjetljive za korupciju: javne nabavke; javno-privatna partnerstva; pitanjima koja su u neposrednoj vezi sa planiranjem i izvršenjem budžeta na lokalnom i državnom nivou; funkcionisanjem i reformom državne i lokalne samouprave. Tokom kontinuiranog bavljenja ovim oblastima Institut je objavio brojne publikacije, analize, komentare, formulisao brojne predloge i preporuke praktičnih politika od kojih je veliki dio inkorporiran u finalne normativne akte. Otuda će moja uloga u okviru radne grupe za proces pregovaranja za članstvo u Evropskoj uniji kao predstavnice Instituta alternativa podrazumijevati doprinos u oblasti borbe protiv korupcije, i to posebno u ovim politikama u kojima se Institut specijalizovao.

3. U slučaju da znate, na osnovu kojih kriterijuma ste izabrani Vi i ostalih 5 predstavnika?

Kao što sam već navela u odgovoru na prethodno pitanje, moj izbor je utemeljen na dosadašnjem radu Instituta alternativa u oblastima koje su u okviru Poglavlja 23, kao i mojih akademskih i profesionalnih referenci koje su, takođe, u okviru oblasti koja je sastavni dio ovog poglavlja (prava državljana EU).

4. Da li je tačno da je ovo prvi put da predstavnici NVO učestvuju u pregovorima jedne zemlje kandidata sa EU i čija je to zasluga, inicijativa i sl?

Nevladin sektor je i do sada učestvovao (manje formalno i u manjoj mjeri) u pregovorima, ali će ovo biti prvi put da direktno učestvuje u radu radnih grupa. Ovo uključivanje je uslovljeno kompleksnošću samog procesa pregovaranja, ali i manjkom administrativnih kapaciteta u državnim institucijama koji zahtijeva “spoljni” ekspertski doprinos.

Istraga, a parlamentarna!

Parlamentarna većina treba da shvati kako je parlamentarna istraga, poput drugih mehanizama nadzora vlade, dobra prilika za samu vladu da reafirmiše i argumentuje svoju politiku pred poslanicima i javnošću.

Donijeta je odluka o sprovođenju prve parlamentarne istrage od obnove nezavisnosti. Druga – prva bješe ona o pisanju „Nacionala“ o švercu duvana i umiješanosti istog ovog za kojeg se sumnja da je u centru afere „Telekom“.

Raduje nas što je ovakva odluka donijeta i smatramo da njeno sprovođenje ima značajan potencijal za unapređenje parlamentarnog nadzora u Crnoj Gori. U ovom trenutku je manje važno kako je donijeta odluka i što je sve bilo u političkoj igri. Uloga SDP je od najvećeg značaja u pokretanju mehanizama parlamentarnog nadzora, na što smo i ranije ukazivali i što se pokazalo i ovog puta. Raduje nas ako je i više puta ponovljeni poziv Instituta Alternativa i drugih nevladinih organizacija makar malo doprinio otvaranju parlamentarne istrage.

Ranije smo ukazivali da se ustavna mogućnost predlaganja i sprovođenja parlamentarnih istraga u Crnoj Gori gotovo nije koristila. Ovaj kontrolni mehanizam nije sprovođen u posljednjih deset godina, a od usvajanja važećeg Poslovnika Skupštine, kojim su uređene parlamentarne istrage, samo dva puta je predloženo njihovo otvaranje.

U Crnoj Gori je bio prisutan nedostatak političke volje parlamentarne većine za pokretanjem parlamentarnih istraga i nepovjerenje opozicije u mogućnost njihovog realizovanja. Osim toga, opozicija nije djelovala jedinstveno u iniciranju ovog mehanizma.

Anketni odbor bi se u sprovođenju parlamentarne istrage mogao suočiti s poteškoćama u prikupljanju podataka zbog: neprecizno definisanih istražnih ovlašćenja; nemogućnosti pristupa tajnim podacima; izostanka zakonske obaveze državnih funkcionera, službenika i drugih lica da budu saslušani pred Odborom pod prijetnjom sankcije za neodazivanje i lažno svjedočenje. Za razliku od Crne Gore, gdje su parlamentarne istrage uređene Poslovnikom, u velikom broju zemalja Evropske unije regulisane su zakonom, i to najčešće posebnim Zakonom o parlamentarnim istragama.

Utvrđivanje posebnog zakonskog okvira za ovaj kontrolni mehanizam ima za cilj njegovo jačanje, kao i garantovanje apsolutne obaveznosti poštovanja odredbi kojima se uređuje. Usvajanjem takvog zakona u Crnoj Gori regulisale bi se pojedinosti djelokruga i djelovanja anketnog odbora, kao i kaznene odredbe, te omogućilo adekvatno sprovođenje ovog mehanizma u praksi.

Parlamentarne istrage su “pogodne” za ispitivanja problema koji imaju snažnu političku dimenziju, jer su posljedice koje “proizvodi” ovaj kontrolni mehanizam prvenstveno političke. Važan cilj sprovođenja parlamentarnih istraga je, dakle, utvrđivanje političke odgovornosti državnih organa, ali i tendencija ka pružanju sistemskog odgovora na društveni problem koji je bio povod za otvaranje istrage.

Takvi ciljevi parlamentarne istrage postižu se tako što se anketnim odborima/istražnim komisijama koji ih realizuju daju posebna, odnosno, veća ovlašćenja od onih koja imaju „stalni“ odbori u parlamentu.

Tako npr. u Italiji i Portugaliji komisija za istragu raspolaže s istim ovlašćenjima i ograničenjima kao i pravosudni organi tokom sprovođenja istražnih radnji. Ova veća ovlašćenja su zapravo istražnog karaktera i odnose se na prikupljanje podataka, ispitivanje svjedoka, podnošenje zahtjeva za dostavljanjem dokumentacije koja je značajna za istragu.

Propisi kojima se uređuje vođenje krivičnog postupka mogu se primjenjivati prilikom prikupljanja ovog materijala, kao što je to slučaj u Njemačkoj, dok u Danskoj ministar pravde može da imenuje specijalnog istraživača koji učestvuje u pribavljanju dokaza tokom istrage. Značajan broj evropskih zemalja ima poseban zakon o parlamentarnim istragama. U zemljama koje nemaju takav zakon, ovaj kontrolni mehanizam je regulisan drugim zakonima, kako bi se osiguralo poštovanje zahtjeva komisije za istragu/anketnog odbora.

Za učestalije sprovođenje parlamentarne istrage potrebna je promjena odnosa parlamentarne većine, ali i intenzivniji i jedinstveniji zahtjevi opozicije i javnosti. Parlamentarna većina treba da shvati kako je parlamentarna istraga, poput drugih mehanizama nadzora vlade, dobra prilika za samu vladu da reafirmiše i argumentuje svoju politiku pred poslanicima i javnošću.

Odbijanjem zahtjeva opozicije za korišćenjem nadzornih mehanizama parlamentarna većina doprinosi utisku da želi sakriti činjenice koje joj ne idu u prilog. S druge strane, parlamentarna opozicija treba, prije nego posegne za parlamentarnom istragom, u punoj mjeri da iskoristi „mekša“ poslanička prava. Moguće da bi neka vrsta političkog dogovora kojim bi opoziciji bilo dopušteno otvaranje parlamentarne istrage najmanje jednom tokom godine ili tokom jednog zasijedanja – konačno omogućilo da i ovaj mehanizam parlamentarnog nadzora postane stvarnost.

Prilikom sprovođenja parlamentarne istrage izvjesno je da će se naići na brojne prepreke i ograničenja u pravnom okviru. Parlamentarne istrage je potrebno zakonski urediti, i to posebnim Zakonom o parlamentarnim istragama, koji bi regulisao djelokrug anketnog odbora, njegovo obrazovanje, organizaciju i funkcionisanje, budžet, način sprovođenja istrage, način izvještavanja Skupštine.

Definisanjem ovlašćenja za istragu po uzoru na krivični postupak anketni odbor bi dobio pouzdanije metode da dođe do potrebnih informacija. Zakon treba da obuhvati i kaznene odredbe koje će se odnositi na nedostavljanje informacija, neodazivanje na poziv za svjedočenje odnosno neistinito svjedočenje.

Odobravanjem posebnog budžeta anketnom odboru neophodno je obezbijediti samostalnost i nezavisnost u radu. Izmjenama i dopunama Zakona o tajnosti podataka treba predvidjeti dostupnost tajnih podataka anketnom odboru Skupštine koji sprovodi parlamentarnu istragu.

Izmjenama i dopunama Ustava treba smanjiti potreban broj poslanika za podnošenje prijedloga za otvaranje parlamentarne istrage. Cilj je da se omogući veći broj inicijativa i češće javno izjašnjavanje o inicijativima od opšteg značaja, što predstavlja dobru uporednu praksu.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora Instituta Alternativa