Preporuke za sistemske promjene

Kada je prije više od dvije godine osnovano nevladino udruženje »Institut Alternativa«, zapisali smo da nam je cilj da doprinesemo daljem razvoju demokratije, vladavine prava i ljudskih prava u Crnoj Gori kroz osnaživanje kvaliteta javnih politika. Smatrali smo da na sceni civilnog društva nedostaje snažniji doprinos promjeni sistema u oblasti demokratije i dobre vladavine, posebno u dijelu transparentnosti i odgovornosti javnih institucija. Metod našeg rada je priprema analiza i izvještaja i upoznavanje donosilaca odluka, stručne i opšte javnosti sa rezultatima istraživanja, zaključcima i preporukama za promjene u pojedinim oblastima.

U javnosti postoji malo nerazumijevanje rada nevladinih organizacija ovog tipa. Naime , javnost je naviknuta na oštru sukobljenost stavova na političkoj i društvenoj sceni, a stavovi se nerijetko formiraju bez kvalitetnih istraživanja i analiza. U procesu demokratizacije nezaobilazna je uloga nevladinih organizacija koje na dnevnoj osnovi ukazuju na deformacije u radu državnih organa i javnih funkcionera. Međutim, pozitivne institucionalne promjene zavise od sistema i prakse rada koji su omeđeni zakonima, utvrđenim politikama i sistemskim rješenjima. Zato je uloga organizacija koje se bave istraživanjima i nude konkretne modele za promjene politika u određenim oblastima takođe važan dio ukupnih napora civilnog društva.

Uspjeh jednih i drugih teško je mjeriti ali je činjenica da se dobrim analizama i preporukama može doprinijeti da određena pitanja dođu na dnevni red onih koji donose odluke, da se osnaži snaga argumenata u političkoj, stručnoj i javnoj debati, da se ubrza rad na rješavanju problema i uvođenju inovativnih rješenja.

Ilustracije radi, želim da predstavim neke od preporuka proizašlih iz pojedinih istraživanja i analiza. Prvo istraživanje koje smo sproveli odnosilo se na javnu upravu u Crnoj Gori i sistem plata, nagrađivanja i mogućnosti za profesionalno napredovanje državnih službenika u zakonodavstvu i praksi. Preporuke koje smo tada dali i dalje su vrlo aktuelne. Jedna od njih je bila da treba jedinstvenim aktom propisati visinu zarada u organima državne uprave i nezavisnim agencijama. Ta preporuka iz polovine prošle godine koja je imala za cilj da obezbijedi jednake uslove zapošljavanja i napredovanja u svim državnim organima aktuelizovana je ove godine pod uticajem finansijske krize i drugačijeg promišljanja finansijske nezavisnosti regulatornih agencija. Druga ključna preporuka se odnosila na potrebu uspostavljanja jasnih kriterijuma za profesionalni razvoj i napredovanje. Evropska komisija je ove godine takođe konstatovala da » koncept zapošljavanja i napredovanja zasnovanog na zaslugama nije predviđen propisima niti se primjenjuje u praksi«.

U analizi slučaja Prve Banke, fokus našeg istraživanja je bio na ulozi supervizora i drugih donosilaca odluka u ovom slučaju. Jedna od preporuka je uključila potrebu pravnog definisanja i sprovođenja testova integriteta odnosno dokazivanja poslovne i stručne reputacije akcionara, uprave i izvršnog menadžmenta banaka. Takvi testovi bi se trebali sprovoditi bez limita i bez dilema o preregulisanosti tržišta.

Sistemskog karaktera su i preporuke koje smo nedavno dali za reformu inspekcijskih službi kao jednog od najvažnijih faktora kontrole primjene zakona. Preporuke su date na osnovama analize postupanja inspekcijskih i drugih državnih organa u slučaju devastacije životne sredine u Lipcima 2008 godine. Pitanje daljih reformi inspekcijskih službi je posebno važno u kontekstu najnovijih izmjena i dopuna Zakona o inspekcijskom nadzoru koje su usvojene u novembru, a kojima je omogućeno povjeravanje inspekcijskih poslova pravnim licima. Bez obzira na dinamiku i obim primjene novih zakonskih mogućnosti, transparentnost, odgovornost, kontrola i potencijal za korupciju ostaće teme od najveće važnosti za kvalitet i efikasnost rada inspekcijskih službi.

Predložili smo da se razmotri osnivanje posebnog državnog organa za inspekcijske poslove koji bi objedinio najveći broj postojećih inspekcijskih služni ili makar one koje su neposredno ili posredno povezane sa zaštitom životne sredine. Kroz takav način organizacije, centralizovala bi se odgovornost, onemogućio sukob nadležnosti, a inspekcijski rad učinio efikasnijim.

Takođe, ukazali smo da borba protiv korupcije u inspekcijskim službama mora biti jedan od prioriteta ukupne borbe protiv korupcije u državnim organima. U tom smislu naredni Akcioni plan za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala treba dopuniti setom mjera koje će uspostaviti sistem snažnije odgovornosti i transparentnosti u radu ovih službi. Antikorupcijske mjere treba da uključe uspostavljanje transparentnosti prihoda inspektora, rotaciju inspektora na terenu, snažan i kontinuiran nadzor nad radom inspekcijskih službi, redovnost i transparentnost izvještavanja javnosti o radu, uspostavljanje unutrašnje kontrole koja bi bila organizaciono odvojena od samih inspekcijskih službi.

Da bi preporuke bile ozbiljno razmotrene i prihvaćene u lokalnim samoupravama, državnoj upravi, Vladi, Skupštini i u drugim javnim institucijama, biće potrebno mnogo više razumijevanja za rad nevladinih organizacija, mnogo više otvorenosti za drugačije mišljenje, podrška medija i međunarodnih organizacija.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora Instituta Alternativa

Pejoviću mora biti pružena zaštita

Izražavamo ozbiljnu zabrinutost za bezbijednost Slobodana Pejovića, javnog svjedoka ratnog zločina deportacije bosansko-hercegovačkih izbjeglica iz Crne Gore Vojsci Republike Srpske 1992. godine.

Crnogorski civilni sektor je reagovao i povodom prethodnih deset napada na Pejovića, ali crnogorska policija i pravosuđe nijesu preduzeli odgovarajuće mjere i radnje kako bi, u dogovoru sa njim, napravili djelotvoran sistem zaštite, a postoje indicije da je opasnost po Pejovića uvećana i da je njegov život ugrožen.

Zaštita Slobodana Pejovića predstavlja test funkcionalnosti i odgovornosti ključnih državnih institucija i ona mora biti prioritetno tretirana. Njegova zaštita značiće i poruku žrtvama zločina: da zločin nikada ne smije biti zaboravljen i da će žrtve doseći pravdu.

Polazeći od značaja procesa suočavanja sa prošlošću kao preduslova održive regionalne saradnje, apelujemo na nadležne organe Crne Gore da bez daljeg odlaganja, definišu i operacionalizuju odgovarajući model zaštite građanina Pejovića. Odabrani model mora njega, njegovu porodicu i javnost u cjelini uvjeriti u ozbiljne namjere države po pitanju zaštite njegovog života i integriteta. Istovremeno, to će biti i jasna poruka javnosti u regionu da Crna Gora želi i može da se suoči sa svojom ulogom u ratovima na prostoru bivše SFRJ, bez čega nema evropske budućnosti za zemlje regiona.

Akcija za ljudska prava, Podgorica, Crna Gora
ANIMA, Kotor, Crna Gora
Bošnjački savjet Crne Gore, Podgorica, Crna Gora
Centar za građansko obrazovanje, Podgorica, Crna Gora
Centar za monitoring – CEMI, Podgorica, Crna Gora
Centar za razvoj nevladinih organizacija, Podgorica, Crna Gora
Evropski pokret u Crnoj Gori, Podgorica, Crna Gora
Inicijativa mladih za ljudska prava, Podgorica, Crna Gora
Institut Alternativa, Podgorica, Crna Gora
Liga zena glasača, Nikšić, Crna Gora
Međunarodni forum ”Crna Gora”, Nikšić, Crna Gora
OKC Juventas, Podgorica, Crna Gora
Sigurna ženska kuća, Podgorica, Crna Gora
Udruženje građana Bukovice, Pljevlja, Crna Gora
Udruženje pravnika Crne Gore, Podgorica, Crna Gora

Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, Srbija
Centar za komunikaciju Pravda, Paraćin, Srbija
Centar za ljudska prava Niš, Srbija
Centar za mir i razvoj demokratije, Beograd, Srbija
Centar za podršku ženama, Kikinda, Vojvodina, Srbija
Centar za razvoj civilnog društva, Zrenjanin, Vojvodina, Srbija
Centar za regionalizam, Novi Sad, Vojvodina, Srbija
Fond za humanitarno pravo, Beograd, Srbija
Fraktal, Beograd, Srbija
Građanska akcija, Pančevo, Vojvodina, Srbija
Građanski fond “Panonija”, Novi Sad, Vojvodina, Srbija
Građanske inicijative, Beograd, Srbija
Hearefakt Fond, Beograd, Srbija
Helsinški odbor za zaštitu ljudskih prava, Beograd, Srbija
Helsinški odbor za ljudska prava, Novi Sad, Vojvodina, Srbija
Impuls, Tutin, Srbija
Impunity Watch, Beograd, Srbija
Inicijativa mladih za ljudska prava Beograd, Srbija
Kikindski klub, Kikinda, Srbija
Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM), Beograd; Srbija
Kulturni centar DamaD, Novi Pazar, Srbija
Nezavisno društvo novinara Vojvodine, Novi Sad, Vojvodina, Srbija
Odbor za ljudska prava Leskovac, Srbija
Otvoreni licej, Sombor, Vojvodina, Srbija
Ravan Grad, Sombor, Srbija
Sandžački odbor za zaštitu ljudskih prava Novi Pazar, Srbija
Udruženje žena Peščanik, Kruševac, Srbija
Urban – In, Novi Pazar, Srbija
Zelena mreža Vojvodine, Novi Sad, Vojvodina, Srbija
Žene u crnom, Beograd, Srbija

Community Building Mitrovica, Kosovo
Fond za humanitarno pravo, Pristina, Kosovo
SMART, Vučitrn, Kosovo
TOP GROUP, Vučitrn, Kosovo
Udruženje porodica žrtava „22 Maji“, Vučitrn, Kosovo

B.a.b.e, Zagreb, Hrvatska
Centar za građanske inicijative, Poreč, Hrvatska
Centar za mirovne studije, Zagreb, Hrvatska
Centar za mir, nenasilje i ljudska prava, Osijek, Hrvatska
Centar za žene žrtve rata – ROSA, Zagreb, Hrvatska
Delfin, Pakrac, Hrvatska
Documenta – Centar za suočavanje sa prošlošću, Zagreb, Hrvatska
Građanski odbor za ljudska prava, Zagreb, Hrvatska
Inicijativa mladih za ljudska prava, Zagreb, Hrvatska
Miramida centar, Grožnjan, Hrvatska
Udruga za zaštitu ljudskih prava i građanskih sloboda “HOMO”, Pula, Hrvatska

Centar za informativnu dekontaminaciju mladih, Banja Luka, Bosna i Hercegovina
Forum građana Tuzle, Tuzla, Bosna i Hercegovina
Helsinški komitet za ljudska prava u Republici Srpskoj, Bijeljina, Bosna i Hercegovina
Inicijativa mladih za ljudska prava u BiH, Sarajevo, Bosna i Hecegovina
Savez logoraša Bosne i Hercegovine, Sarajevo, Bosna i Hercegovina
Udruga BH novinara, Sarajevo, Bosna i Hercegovina
Udruženje porodica deportovanih bosansko-hercegovačkih izbjeglica iz Crne Gore, Sarajevo, Bosna i Hercegovina

Uperen prst na rasipnike

Uperen prst na rasipnike - Stevo MukUkupno gledano, dosadašnji rad DRI je značajno doprinio utvrđivanju sistemskih i pojedinačnih problema i neadekvatnih
praksi u upravljanju javnim finansijama.

Uperen prst na rasipnike – Stevo Muk – cjelokupan tekst

Objavljeno u Evropskom pulsu br. 47

Uvod u privatizaciju inspekcijskog nadzora?

Institut alternativa preporučuje Vladi Crne Gore da povuče iz skupštinske procedure predlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru, vrati ga u formu nacrta i otvori stručnu javnu raspravu.

Predlog Zakona otvara put za privatizaciju u oblasti inspekcijskog nadzora, i to čini bez javnosti dostupne analize problema u funkcionisanju inspekcijskih službi.

Ukoliko Vlada ne želi da povuče predlog Zakona, poslanici u Skupštini Crne Gore bi trebali da posvete više pažnje ovom značajnom predlogu Zakona i amandmanski djeluju kako se država ne bi lišila jedne od naznačajnijih funkcija državne uprave.

Vlada i Skupština trebaju da nakon kvalitetne analize problema u funkcionisanju inspekcijskih službi utvrde zakonske mjere i praktične radnje za unaprijeđenje efikasnosti rada inspekcijskih službi.

Dosadašnja saznanja dostupna javnosti ukazuju da kroz jasniju raspodjelu i preciziranje nadležnosti inspekcija; utvrđivanje sistema nagrađivanja inspekcijskih službenika; snažnu borbu protiv korupcije u inspekcijskim službama i kvalitetnije definisanu komunikaciju i saradnju inspekcijskih službi na državnom i lokalnom nivou i sa drugim državnim organima i građanima moguće tražiti rješenja postojećih problema.

U skupštinskoj proceduri je predlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru, koji je pripremilo Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave.

Saziv za drugu sjednicu drugog redovnog zasijedanja u 2009. godini za 14. oktobar 2009. godine predviđa kao šestu tačku dnevnog reda Predlog ovog Zakona. Važeći Zakon i inspekcijskom nadzoru je donijet 2003. godine

U obrazloženju predloga Zakona konstatuje se da „evidentan nedostatak stručnog kadra u organima uprave (državnim i lokalnim), za obavljanje poslova inspekcijskog nadzora u pojedinim upravnim oblastima, a s druge strane, neophodnost efikasnog, ekonomičnog i zakonitog vršenja ovih poslova, uslovilo je da se u aktuelni Zakon o inspekcijskom nadzoru inkorporiraju rješenja koja se odnose na mogućnost obavljanja poslova inspekcijskog nadzora, kroz institut prenošenja i povjeravanja poslova i od strane pravnih lica.”

Institut alternativa smatra da je ovakvoj konstataciji trebala da prethodi analiza problema organa državne uprave u vezi sa obezbjeđivajem stručnog kadra, njegovom obukom, nagrađivanjem, motivisanjem, i napredovanjem u službi.

Ukoliko je takva analiza rađena, ona je svakako trebala biti dostupna javnosti i priložena uz predlog Zakona, a još bolje da je ranije bila predmetom stručne javne rasprave o nacrtu ili predlogu izmjena i dopuna Zakona.

Pošto se navedeni problem konstatuje i u oblasti državne uprave i lokalne samouprave, zaključujemo kako preostaje da se inspekcijski poslovi povjere privatnim pravnim licima, uključujucći i privredna društva.

Nema čvrstih garancija da van organa državne uprave ima dovoljno ili više stručnih kadrova koji bi za istu ili nižu cijenu mogli profesionalno obavljati poslove inspekcijskog nadzora.

Pored toga, organi državne uprave će i dalje morati da obezbijede nadzor nad radom pravnih lica kojima su prenijeti odnosno povjereni poslovi inspkecijskog nadzora. Zakon o državnoj upravi je propisao da „Organ uprave kontroliše da li organi, u vršenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova, postupaju u skladu sa zakonom, upozorava organ kada nađe da isti ne postupa u skladu sa zakonom i predlaže mjere koje organ treba da preduzme.«

Zakonom o državnoj upravi predviđeno je da » Pojedini poslovi državne uprave, u cilju njihovog efikasnijeg i ekonomičnijeg vršenja, prenose se zakonom na lokalnu samoupravu, odnosno propisom Vlade povjeravaju lokalnoj samoupravi, ustanovama i pravnim licima (u daljem tekstu: organi). Aktu o povjeravanju u smislu stava 1 ovog člana prethodi elaborat o opravdanosti koji sadrži naročito: 1) opravdanost povjeravanja poslova; 2) precizno određenje poslova koji se povjeravaju; 3) subjekt kome se poslovi povjeravaju; 4) stavove i mišljenja organa lokalne samouprave, ustanova i pravnih lica o mogućnostima i uslovima vršenja povjerenih poslova; 5) postojanje uslova u odnosu na organizaciona, kadrovska, tehnička, finansijska i materijalna pitanja; 6) način i uslove finansiranja vršenja povjerenih poslova.

Kako prenošenje odnosno povjeravanje poslova inspekcijskog nadzora zahtijeva finansiranje, tako ne stoji konstatacija sadržana u obrazloženju predloga Zakona po kojoj » Sprovodjenje ovog zakona ne zahtijeva obezbjedjivanje posebnih sredstava u Budžetu Crne Gore.”. Naprotiv, sredstva za obavljanje ovih poslova će se morati utvrditi u Budžetu Crne Gore.

Pitanje je u kojoj mjeri je ova odredba Zakona o državnoj upravi saglasna sa principima i duhom Zakona o javnim nabavkama, odnosno da li bi prilikom povjeravanja ovlašćenja privatnim pravnim licima, Vlada odnosno organ državne uprave, morao da u cilju zaštite konkurentnosti i poštovanja standarda javnih nabavki, raspiše tender za nabavku usluge vršenja inspekcijskog nadzora u određenoj oblasti.

Takođe se postavlja pitanje na koji način će biti riješeno pitanje izbjegavanja konflikta interesa u situaciji kada je pravno lice kojem su povjerena ovlašćenja i samo potencijalni subjekt inspekcijskog nadzora.

Institut alternativa smatra da su poslovi inspekcijskog nadzora, ako uopšte treba razmatrati mogucnost njihove »privatizacije«, svakako posljednja nadležnost organa državne i lokalne samouprave koje treba privatizovati.

Razumijemo da je cilj i smisao odredbi o povjeravanju i prenošenju poslova državne uprave imao za cilj decentralizaciju usluga u oblastima kao što su zdravstvo, obrazovanje, socijalna zaštita i briga, a ne i inspekcijski nadzor.

Dok u praksi decentralizacija uopšte, pa i u oblastima zdravstva, obrazovanja i socijalne zaštite ni u smislu finansiranja ni u smislu nadležnosti nije operacionalizovana, otvaranje mogućnosti za učešće privatnog sektora u vršenju inspekcijskih poslova može da dodatno uruši sistem državne uprave.

Nažalost, iz izvještaja sa Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu nije moguće dobiti više informacija o sadržaju i toku diskusije o predlogu Zakona, ali je izvjesno da poslanici nisu amandmanski djelovali na ovaj predlog zakona. Većinom glasova Zakona je podržan u ovom Odboru.

Poslovnik o radu Skupštine Crne Gore daje pravo poslanicima da podnesu amandman najkasnije do završetka pretresa u načelu.

Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2008 godinu konstatuje da: „Administrativni kapaciteti Tržišne inspekcije i drugih organa ovlašcenima za poslove tržišnog nadzora treba da se dalje razvijaju, zajedno sa koordinacijom i obostranom saradnjom između ovih organa. U tom kontekstu, jedan od koraka koje treba preduzeti je razvoj strategije za pracenje tržišta.” Zatim da „Administrativni kapaciteti Ministarstva zdravlja, rada i socijalnog staranja i njegovog odjeljenja za inspekcijske poslove još nijesu dovoljno snažni, a osnivanje agencije zadužene za zaštitu na radu treba da se ubrza.” Kao i da „Zakon o zaštiti prirode koji sadrži odredbe Direktive o staništima i divljim pticama usvojen je u junu 2008. godine. Potrebno je uložiti dodatne napore na podizanju nivoa svijesti u ovoj oblasti. Inspekcijske mjere i kazne još nijesu usvojene. Pripreme u ovoj oblasti su u ranoj fazi. Nivo usklađenosti se poboljšao, ali sprovođenje i primjena zakona još uvijek predstavljaju izazov. Takođe i da „Administrativni kapaciteti Ministarstva turizma i zaštite životne sredine su i dalje slabi. Potrebno je znacajno poboljšanje u koordinaciji tijela ukljucenih u zaštitu životne sredine, a posebno onih koja su ukljucena u inspekcijske aktivnosti. Osnivanje Agencije za zaštitu životne sredine je u toku. Nedostatak kapaciteta za sprovođenje zakona na lokalnom nivou i slaba koordinacija centralnih i lokalnih vlasti još uvijek ogranicavaju kapacitet za primjenu zakona” da bi kasnije konstatovano “Generalno, određeni napredak je ostvaren u vezi usklačivanja sa evropskim standardima. Ipak, potrebno je uložiti dalje napore, narocito u dijelu sprovođenja i primjene zakona. Posebnu pažnju treba obratiti na jacanje administrativnih kapaciteta i uspostavljanje efikasnih inspekcijskih službi.”

Nije nam poznato da je ideja sadržana u predlogu Zakona sugerisana u bilo kojem dokumentu domaćih ili inostranih autora, organizacija ili institucija.

Institut Alternativa peporučuje:

Vladi Crne Gore da povuče Zakona, vrati ga u formu nacrta i otvori stručnu javnu raspravu

Poslanicima u Skupštini Crne Gore da posvete punu pažnju ovom predlogu Zakona i amandmanski djeluju na ovaj Zakona kako bi se onemogućila privatizacija inspekcijskog nadzora na predloženi način

Vlada i Skupština trebaju da nakon kvalitetne analize i stručne javne rasprave o problemima u funkcionisanju inspekcijskih službi utvrde odgovarajuće zakonske mjere i praktične radnje za unaprijeđenje efikasnosti rada inspekcijskih službi

“Sl. list RCG”, br. 39/03

Član 82. Zakona o državnoj upravi

Izvještaj Odbora o razmatranju Predloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/press_corner/key-documents/reports_nov_2008/montenegro_progress_report_en.pdf