U aktuelni Nacrt Zakona o državnim službenicima i namještenicima ugrađena su određena rješenja, koja prate ranije sugestije Instituta alternativa, naročito u pogledu eksplicitnog prepoznavanja starješina organa kao kategorije u okviru službeničkog sistema (Vidjeti: Profesionalizacija rukovodnog kadra u Crnoj Gori: Između države i politike, Institut alternativa, Podgorica, novembar 2014. godine, dostupno na: http://media.institut-alternativa.org/2015/02/profesionalizacija-rukovodnog-kadra-u-cg.pdf).
Određeni pomaci su napravljeni i u pogledu profesionalizacije Komisije za žalbe i Disciplinske komisije.
Međutim, primjedbe na tekst Nacrta, između ostalog, odnose se na:
visoku među-zavisnost predloženih rješenja sa podzakonskim aktima,
nedovoljno razrađenu provjeru sposobnosti kandidata za pozicije starješina i visokog rukovodnog kadra,
pokušaj zakonskog uvođenja psihološke procjene kandidata sa “liste za izbor”,
zadržavanje i proširivanje diskrecionog ovlašćenja starješina organa da ne izvrše izbor najbolje ocijenjenih kandidata,
neizuzimanja političkog nivoa odlučivanja prilikom donošenja odluka o izboru,
nedovoljno regulisanog instituta raspoređivanja, nedostatak analize uticaja propisa.
Aktuelni Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi pravi određene iskorake, koji se naročito odnose na profesionalizaciju starješina i glavnog administratora. Takođe, pohvalno je što su neke naše ranije sugestije, poput razmatranja izvještaja Državne revizorske institucije od strane skupštine opštine usvojene. Međutim, ostaje prostora za dalje unapređenje kontrolne funkcije skupštine opštine, odnosa između lokalne samouprave i javnih ustanova i preduzeća čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, i naročito službeničkog sistema, s obzirom na, s jedne strane, velike probleme koje lokalne samouprave imaju u ovoj oblasti, i nedovoljnog regulisanja ključnih oblasti, poput provjere sposobnosti, ocjenjivanja i vođenja kadrovskih evidencija u ovom Zakonu. Opšta primjedba Instituta alternativa je, da bi se ovi aspekti službeničkog sistema regulisali na način koji je upodobljen potrebama lokalnih samoupravama, prelaznim i završnim odredbama ovog Zakona treba predvidjeti rokove za donošenje podzakonskih akata koji bi razradili specifičnosti upravljanja ljudskim resursima na lokalnom nivou.
Takođe, imajući u vidu da se paralelno sprovode javne rasprave o nacrtima Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o državnim službenicima i namještenicima, te da neke od odredaba ovog Zakona zavise od konačnih rješenja Zakona o državnim službenicima i namještenicima, mišljenja smo da u najvećoj mjeri službenički sistem na lokalnom nivou treba urediti bez upućivanja na propise koji se odnose na državne službenike i namještenike. U prilog takvom rješenju idu i nalazi o dosadašnjoj nemogućnosti shodne primjene propisa sa državnog na lokalni nivo, koje je Institut alternativa potvrdio i u svom posljednjem istraživanju.
U prostoru između nadležnosti dva organa, Uprave policije (u daljem tekstu: Policija), koja je „organ otkrivanja krivičnog djela“, i Državnog tužilaštva (u daljem tekstu: Tužilaštvo) tj. tužioca koji je nadležan za „gonjenje učinilaca krivičnog djela“, nalazi se okvir za saradnju u kojem su policijski službenik i nadležni tužilac međusobno zavisni. U periodu od izvršenja krivičnog djela do podnošenja optužnog akta, ova dva organa imaju intenzivnu komunikaciju i donose brojne odluke o radnjama i mjerama koje će biti preduzete, a od kojih zavisi zadovoljenje pravde.
Budući da prelazak na tužilačku istragu predstavlja najturbulentniju promjenu koju su ova dva organa pretrpjela tokom višedecenijskog perioda reformi, prelazak na novi način rada bio je praćen problemima u navikavanju na novu ulogu i tužilaca i policijskih službenika. S ciljem da pokušamo da damo doprinos rješavanju tih problema, nastojali smo da istražimo praksu: šta su uzroci problema koji se javlja- ju prilikom saradnje, koje su posljedice, odnosno na koji sve način se manifestuje nedostatak saradnje, o kojem se mnogo govori u javnosti.
Osim toga, zanimalo nas je koje su dobre, a koje loše strane sudijske istrage u odnosu na tužilačku istragu i da li su adekvatno (u skladu s kapacitetima i principom pravičnosti) podijeljena ovlašćenja između aktera u postupku (Policija/ Tužilaštvo/Sud/advokati).
Dodatno smo prikupili komentare tužilaca i policijskih službenika o primjeni Zakonika o krivičnom postupku (u daljem tekstu: ZKP) i primjere iz prakse o tome kako se sprovode konkretni mehanizmi i instrumenti iz ZKP-a, koje se prepreke javljaju i kako se prevazilaze.
Upravo ti primjeri potvrđuju da je bio neopravdan stav nekih od članova posljednje Vladine radne grupe za pripremu Zakona o izmjenama i dopunama ZKP-a, koji su smatrali da „problem nesaradnje ne može postojati, jer je zakon jasan i dovoljan, a saradnja je obavezna”. Nažalost, takav pristup nije doprinio da se problemi riješe.
Senat Državne revizorske institucije (DRI) je kompletiran, ali je izvršen politički udar na nezavisnost i intergritet Državne revizorske institucije.
Institut alternativa se godinama zalagao da se Senat DRI popuni i da se skupštinski Odbor više bavi ovim pitanjem, ali ovakav izbor nismo mogli predvidjeti ni u najgorem scenariju.
Odbor za ekonomiju, budžet i finansije je, zloupotrebljavajući odustvo opozicije, uspio ono što ranijem sastavu nije pošlo za rukom — Sada je Senat DRI kompletiran, ali je izvršen politički udar na nezavisnost i intergritet Državne revizroske institucije.
Radule Žurić izgleda kao prirodan izbor Duška Markovića i Demokratske partije socijalista u namjeri da povrate potpunu kontrolu nad često neposlušnom institucijom DRI.
Ovaj sastav Odbora, njegov predsjednik Vujica Lazović i članovi, ostaće upamćeni kao oni koji su uništili DRI kao dosadašnji rijedak primjer nezavisnosti, objektivnosti i integriteta među kontrolnim i nadzornim institucijama.
Iako su i ranija imenovanja članova Senata DRI bila plod političke istorije predloženih ličnosti, ona su takođe bila rezultat visokog stepena saglasnosti u parlamentu, kao rezultat njihove nesporne stručne i profesionalne biografije. Na kraju, te ličnosti nisu bile ključni akteri najvećih afera niti su nosile teret i obaveze partijskih, porodičnih i kumovskih odnosa sa ključnim nosiocima političke moći u vladi koju treba da kontrolišu
Nakon što su u DRI ušli najprije član Izvršnog odbora DPS-a, Nikola Kovačević, zatim Zoran Jelić – poslanik DPS-a simbol afere Snimak, i dosadašnji suspendovani državni revizor, kum Duška Markovića i član Savjeta Agencije za spriječavanje korupcije Radule Žurić – nepovratna šteta po ugled DRI i kvalitet njenog rada je učinjena.
Teško je utvrditi optimalan broj zaposlenih na lokalnom nivou, dok, na drugoj strani, visok nivo zaposlenosti u opštinama predstavlja opterećenje za javne finansije, ocijenjeno je na današnjoj konferenciji.
Konferencija “Reforma javne uprave – Za ravnomjeran regionalni razvoj i kvalitetne usluge” održana je u Kolašinu u okviru projekta “Civilno društvo za dobru upravu: da služi i zasluži!”, koji uz podršku Evropske unije sprovode Institut alternativa, Bonum, Novi horizont, Natura, i Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore.
“U Opštini Kolašin, građani bi sigurno rekli da nisu zadovoljni ali oni izdvajaju duplo manje novca za finansiranje lokalne samouprave nego što su to radili prije nekoliko godina, a dobijaju isti nivo usluga”, rekla je Perunika Popović, glavna administratorka u Opštini Kolašin.
Ona je takođe skrenula pažnju i na novi Zakon o upravnom postupku, čija je primjena počela 1. jula ove godine.
“Službenici ne treba da postupaju po naređenjima, već po zakonu”, naglasila je, podsjećajući da novi ZUP predviđa da se imenuju posebni službenici zaduženi i odgovorni za upravno postupanje.
Goran Rakočević, sekretar za finansije i opštu upravu u Opštini Kolašin, kazao je da je ova opština već godinu dana finansijski održiva uz mnogo nepopularnih poteza.
“Za deset godina će se pokazati da drugog puta nije bilo, najteže je prošlo, i sada bi trebalo da govorimo o razvoju i širenju. Ja vjerujem u razvoj koji čine ljudi”, dodao je on.
Senad Crnovršanin, iz Direktorata za lokalnu samoupravu u Ministarstvu javne uprave, osvrnuo se na ulogu centralnih organa u strateškom usmjeravanju razvoja lokalnih samouprava.
On je predstavio i rješenja aktuelnog Nacrta Zakona o lokalnoj samoupravi.
“Novi zakon zadržava monotipski oblik lokalne samouprave (koji podrazumijeva da sve opštine, nezavisno od veličine, imaju jednake nadležnosti), ali je predložen i niz rješenja za unaprjeđenje funkcionisanja lokalne samouprave”, rekao je Crnovršanin.
On je naglasio da se neke odredbe odnose na regulisanje trajanje mandata skupštine, uvođenje sankcija za nesavjesno obavljanje poslova, i jačanje kontrole funkcije skupštine kroz obavezu da razmatra izvještaje Državne revizorske institucije.
“U cilju racionalizacije, predloženo je da predsjednik opštine može imati najviše dva potrpedsjednika”, dodao je on.
Crnovršanin je ukazao da je praćenje rada lokalnih službenika kroz ocjenjivanje važan instrument kadrovskog planiranja.
“Zato je na lokalnim samoupravama odgovornost kakve će kadrove imati”, objasnio je Crnovršanin, uz podsjećanje da je u toku definisanje metodologije za utvrđivanje optimalnog broja zaposlenih u lokalnim samoupravama.
Snežana Mugoša, načelnica Direkcije Ministarstva finansija, u čijoj je nadležnosti praćenje budžeta lokalnih samouprava osvrnula se na sistem javnih finansija na lokalnom nivou.
“Kada je u pitanju rashodna strana, najveće učešće u izdacima imaju izdaci za bruto zarade, kapitalni izdaci i otplata obaveza iz pretodnog perioda”, naglasila je ona, precizirajući da izdaci za zarade zaposlenih u prosjeku iznose od 40 do 45 miliona eura na godišnjem nivou.
Trenutno se priprema Nacrt Zakona o finansiranju lokalnih samouprava, koji predviđa stvaranje fonda koji će služiti opštinama za obezbjeđivanje nedostajućih sredstava za EU projekte. Takođe predviđa izmjenu kriterijuma za raspodjelu sredstava iz Egalizacionog fonda.
Milan Mikan Medenica, izvršni direktor NVO Natura iz Kolašina, je kazao da vrlo često nevladine organizacije doživljavaju kao prijetnju, iako proces reforme javne uprave zahtijeva zajednički rad nevladinog sektora, medija i zvaničnih institucija.
“Svjedoci smo da uprava često nije servis građanima”, rekao je on, podsjećajući da je u proteklom periodu Opština Kolašin bila mjesto gdje se prekomjerno zapošljavalo i trošio budžet na štetu građana.
Milena Milošević, istraživačica u Institutu alternativa, podsjetila je da, tokom prve godine primjene Stategije reforme javne uprave, 60% aktivnosti nije sprovedeno u predviđenom roku.
“Aktuelna Strategija je u velikoj mjeri zapravo Strategija reforme državne uprave, jer brojne mjere koje bi trebalo da se primjenjuju i na lokalni nivo nisu našle svoje mjesto u ovom strateškom dokumentu”, naglasila je Milošević.
Ona je podsjetila i na ranije preporuke Instituta alternativa da se uradi analiza uspješnosti pojedinačnih lokalnih samouprava u ubiranju sopstvenih prihoda, i da se povežu Poreska uprava i lokalne samouprave u dijelu obračuna koncesionih naknada. Na taj način, opštine bi bile u mogućnosti da ostvare uvid u prihode koje mogu očekivati po osnovu koncesija.
Tokom diskusije je bilo riječi o smanjenju broja zaposlenih i racionalizaciji troškova, naročito na primjeru Opštine Kolašin.
Međutim, istaknuto je da je vrlo teško naći kriterijum za utvrđivanje optimalnog broja zaposlenih, dok su predstavnici Opštine Kolašin naglasili da je posao analize radnih mjesta i potrebnih poslova u manjim jedinicama lokalne samouprave jednostavniji nego na centralnom nivou.
Takođe, naglašeno je da su u Opštini Kolašin 23 osobe bile radno angažovane na nezakonit način, prije nego što se krenulo u racionalizaciju lokalnih organa.
Na događaju je ukazano i da opštine imaju poteškoće da pronađu sredstva za kapitalna ulaganja, zbog obaveza otplate poreskog duga i velikih izdataka za zarade.
Tim Instituta alternativa
“Civilno društvo za dobru upravu: Da služi i zasluži!” je projekat koji finansira Evropska unija u okviru programa podrške EU čiji je konkretan cilj pružanje podrške razvoju lokalnih organizacija civilnog društva.
MUP-ov sistem za utvrđivanje odgovornosti je potpuno neefikasan u borbi protiv policijskih službenika koji su navodno zloupotrijebili službenu dužnost.
Naime, iako je prošlo sedam mjeseci od kada su mediji objavili da su pokrenuta dva disciplinska postupka protiv policijske službenice D.D. za težu povredu službene dužnosti – IA je dobio zvaničan odgovor od MUP-a da službenica nije suspendovana, da unutrašnja kontrola ne vodi nijedan predmet protiv nje a da Disciplinska komisija faktički nije donijela nijednu odluku.
Po zakonu, u slučaju da Disciplinska komisija utvrdi njenu odgovornost u ova dva predmeta, mogla bi joj biti izrečena mjera prestanka radnog odnosa, što bi bio očekivan ishod obzirom na prirodu zloupotreba za koje se tereti.
Prema navodima u medijima, “utvrđeno je da inspektorka nije provjerila DNK u 427 predmeta a u elektronsku bazu predmeta Interpola unijela je netačne podatke da je po navedenim predmetila postupljeno i da su završeni”. Među podacima su navodno i informacije o kretanju bezbjednosno interesantnih lica iz Podgorice, Kotora, Bara i Budve, kojima je inspektorka navodno pomagala. Sa druge strane, sumnja se da je neovlašćeno provjeravala lične podatke za 56 lica.
Ne prejudicirajući odgovornost službenice već analizirajući rad nadležnih organizacionih jedinica za utvrđivanje odgovornosti, zvaničan odgovor MUP-a nas je iznenadio iz više razloga.
Prvo, kako je moguće da službenica koja se sumnjiči da je opstruirala istrage protiv kriminalnih klanova nije suspendovana, odnosno donoseno hitno rješenje o privremenom ograničenju službene dužnosti u skladu sa članom 108 Zakona o unutrašnjim poslovima? Logika suspenzije je da se onomogući dalja zloupotreba policijskih ovlašćenja službenika i nanošenje štete policijskim poslovima od strane službenika/ce koji se sumnjiči za teške povrede službene dužnosti.
Drugo, šta se desilo sa istragama unutrašnje kontrole koja je dnevnom listu Pobjedi u martu ove godine saopštila da se inspektorka “nije odazvala, da njeno saslušanje nije obavljeno i da je dostavila ljekarske nalaze koji je sprječavaju da dođe na saslušanje”? IA je tražio od unutašnje kontrole da dostavi odluku – bilo da je predmet okončan utvrđivnjem nezakonitosti ili utvrđivanjem da nije bilo nezakonitosti – a dobili odgovor da “nema postupanja protiv navedene inspektorke”. Da li unutrašnja kontrola obustavlja istrage u slučaju bolesti policijskih službenika?
I konačno, Disciplinska komisija nam nije dostavila svoje odluke jer “bi objelodanjivanje informacije moglo ugroziti disciplinski postupak” – što znači da je još u toku, iako su mediji izvijestili da je započet u decembru 2016. godine. Postavlja se pitanje koliko je vremena MUP-u potrebno da utvrdi činjenice i sankcioniše službenike koji se sumnjiče za najozbiljnije zloupotrebe.
Pri tome, mediji navode da se protiv ove službenice vode i drugi predmeti u nadležnosti specijalnog policijskog odjeljenja u vezi sa opstrukcijama istraga protiv klanova. Međutim, ti predmeti nisu odlagali njenu suspenziju, rad unutrašnje kontrole i disciplinske komisije, naprotiv. Sve navedeno govori o neefikasnosti MUP-a u sprovođenju instrumenata za utvrđivanje odgovornosti policijskih službenika i potrebi temeljne reforme cijelog sistema.
