Objavljeno

Ko još mari za propise

Ko još mari za propiseUvođenje obaveze organizovanja javne rasprave za sve zakone, kao i raspisivanja poziva za učešće zainteresovanih strana u radnim grupama koje rade na pripremi ovih propisa, predstavljaju napredak u regulisanju javnih konsultacija u Crnoj Gori. Ovo zato što je Evropska komisija prioritetima za početak pregovora 2010. godine poručila Vladi: u Evropsku uniju možete samo sa uspostavljenim i efikasnim okvirom za aktivno učešće civilnog sektora u procesu kreiranja javnih politika.

Danas, pet godina kasnije, zatvaramo ovaj okvir i krug unapređenja vraćajući se na početak i praksu uključivanja zainteresovanih strana: kad, koliko i kako Vlada želi. I kad god se odstupi od onoga što predviđaju obavezujući propisi u ovoj oblasti obrazloženje je bazirano na potrebi hitnog usvajanja akta, ili je, najčešće, na nivou ”zašto-zato”. Drugim riječima, zar je potreban valjaniji argument od sile?! Ovu ocjenu zasnivamo na načinu pripreme nekoliko važnih propisa tokom 2015. godine. No, krenimo redom.

U martu je javnost, nakon višegodišnjeg kašnjenja, upoznata sa nacrtom Zakona o javno-privatnom partnerstvu. Ministarstvo finansija je predvidjelo da se o ovom zakonu ”javno raspravlja” 20 dana, bez obzira na to što Uredba kaže da rok mora biti dvostruko duži. Vremenski okvir je produžen tek nakon što je Institut alternativa javno na ovo ukazao. Usmena rasprava je bila zatvorenog tipa, tj. pristupili su joj samo oni koji su za nju i dobili poziv. Nakon što je ovaj dokument oštro iskritikovan od strane eksperata, civilnog sektora, lokalnih samouprava, Skupštine, Državne revizorske institucije, pa i same Evropske komisije, javnost nije dobila bilo kakvu povratnu informaciju o pristiglim predlozima, niti u kojoj je fazi priprema ovog zakona. Nije dostupno šta je to Evropska komisija imala da kaže o ovom nacrtu, kao što ta mišljenja nisu javna ni za sva druga zakonska rješenja do sada. I, dok su ”lakovjerni” mislili da nam predstoji rad na novom tekstu u procesu gdje je svaka podrška dobrodošla, prije nekoliko dana u novinama je osvanula najava potpredsjednika Vujice Lazovića kako će Vlada raspravljati o Nacrtu zakona o JPP do kraja godine. Nekoliko godina kašnjenja sa utvrđivanjem nacrta, potpuna tišina od marta i na kraju žurba da se predlog zakona utvrdi u poslednjoj nedjelji decembra.

Nakon što je istekao prethodni strateški okvir za razvoj sistema javnih nabavki, Ministarstvo finansija je u junu formiralo radnu grupu za izradu nove strategije. U novembru je zainteresovana javnost pozvana da se uključi u set javnih konsultacija preko društvenih mreža. Poziv nije objavljen na sajtovima Uprave za javne nabavke i Ministarstva finansija. Štaviše, tokom trajanja ovih događaja tekst nacrta strategije nije bio javno dostupan već smo ga naknadno našli na sajtu Opštine Berane, pa se postavlja pitanje o čemu se govorilo i na koji način su zainteresovane strane mogle da doprinesu kada nisu imale uvid u tekst o kojem raspravljaju. Dodatno, nakon ovih ”javnih konsultaciija” nadležni organ nije dužan da sačini bilo kakav izvještaj o eventualnim pristiglim predlozima, budući da ovo nije bila javna rasprava definisana uredbom.

Za razliku od strategije za razvoj javnih nabavki, o centralnom dokumentu za reformu javne uprave je organizovano nekoliko javnih događaja. Za sada, bez nekog konkretnog pomaka kad je kvalitet ovog dokumenta u pitanju. Poslije prve ”runde” konsultovanja, Ministarstvo unutrašnjih poslova je u izvještaj uključilo samo ”dopadljive” predloge bez obrazloženja zašto druge pristigle sugestije ne mogu biti prihvaćene.

NVO sektor je, dalje, pozvan na predstavljanje Nacrta programa pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji za period od 2016-2018. godine u trećoj nedjelji decembra. Na pitanje zašto dokument nije objavljen prije prezentacije, odgovor je bio da je finalizovan neposredno prije predstavljanja. Preciznost ”u minut” kad treba izbjeći otvorenu diskusiju.

Najzad, najslikovitije objašnjenje suštine problema i pravaca za unapređenje izrečeno je na nedavno održanoj konferenciji Centra za razvoj nevladinih organizacija. Na pitanje kako predstavnici NVO u pregovaračkim radnim grupama mogu da doprinesu procesu pregovora u poglavljima 23 i 24 ako su sjednice Savjeta za vladavinu prava, koji utvrđuje pravce za unapređenje problema u ovim oblastima, zatvorene za javnost, potpredsjednik Duško Marković kaže: ”To je politički kolegijum na nivou ministara, NVO tu nema mjesta”. I to vam je to: ne možete biti uključeni zato što ne možete biti uključeni. Tačka.

Jovana MAROVIĆ
Koordinatorka istraživanja u Institutu alternativa i članica Radne grupe za Poglavlje 23

Tekst originalno objavljen u rubrici ,,Forum” portala Vijesti

Objavljeno

Treba li zaboraviti da su bivši specijalni tužioci držali desetine predmeta u fiokama

Dosadašnji potezi i rezultati Glavnog specijalnog tužioca Milivoja Katnića i njegovog tima ohrabruju. Iako bih rado izbjegla “ali”, to nije lako. Razočaravajući sudski postupci iz ranijeg perioda, posebno za predmete iz oblasti organizovanog kriminala, naučili su nas da se ne radujemo prerano Nije gotovo dok sve nije gotovo: a to je potvrđena osuđujuća odluka na najvišoj sudskoj instanci i oduzeta protivzakonito stečena imovina.

Specijalno tužilaštvo od osam tužilaca (i dva pridružena) je za prvih pet mjeseci rada formiralo 384 predmeta i pokrenulo 7 istraga. Najveći dio materijala na kojima sada grade predmete već je bio tu, u bivšem Odjeljenju za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala, i sakupljao prašinu

Ipak, početak obećava. Specijalno tužilaštvo (ST) od osam tužilaca (i dva pridružena) je za prvih pet mjeseci rada formiralo 384 predmeta i pokrenulo 7 istraga. Međutim, na šta nam sve to ukazuje?

Najveći dio materijala na kojima sada grade predmete već je bio tu, u bivšem Odjeljenju za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala, i sakupljao prašinu. Koliko god da su puni volje da ispune svoju zahtjevnu ulogu, u nezaokruženom institucionalnom okviru bez formiranog Specijalnog policijskog odjeljenja, nisu mogli sami postići ovoliko. A ako jesu, postavlja se pitanje kako su za nekoliko mjeseci postigli više nego njihove kolege za nekoliko godina?

U trenutku kada su novi specijalni tužioci preuzeli Odjeljenje, samo jedan jedini predmet nalazio se u fazi istrage a bilo je ih je ukupno 159. I to nije benigna situacija: da li je neko odgovoran – krivično, discipliski, etički – zato što lica, koja se sada zvanično, a godinama nezvanično, sumnjiče za milionske zloupotrebe, nisu procesuirana, a dokaza je nesporno bilo u posjedu Tužilaštva?

Ne proizilaze ova pitanja iz potrebe za kritizerstvom onog što je bilo ranije, već iz potrebe da se ukaže da sve reforme poslednjih godina nisu obezbijedile da u Državnom tužilaštvu rade samo ljudi koji postižu rezultate, već i da nakon svih izmjena i dopuna zakona, u Tužilaštvu mogu da rade i napreduju i oni koji nisu imali objektivnih zasluga. Tako su neki od bivših specijalnih tužilaca sada formalno hijerarhijski nadređeni novim specijalnim, kao tužioci u Vrhovnom državnom tužilaštvu.

Dugoročno, dok god se ne uspostavi pravičan sistem ocjenjivanja i napredovanja po zaslugama u Državnom tužilaštvu, Tužilaštvo će neminovno da se suočava sa kadrovskim problemima i problemima u radu.

Problem starih kadrova, onih koji ne mogu da prate novo vrijeme i zadatke, trebalo je djelimično da riješi opšti reizbor državnih tužilaca, koji je u skladu sa Zakonom o državnom tužilaštvu, trebao da bude završen do 1. jula ove godine. Poslednja, javno dostupna informacija je da je u julu raspisan javni oglas za izbor 78 državnih tužilaca, čime je Tužilački savjet započeo procedure izbora. Reizbor prolazi, ili je prošao, u potpunoj tišini – što je mogući znak propuštene šanse za temeljnije kadrovske reforme.

Međutim, nije Tužilaštvo jedino koje ima problem sa tzv. starim kadrovima, koji nisu u potpunosti spremni na beskompromisnu borbu protiv organizovanog kriminala i visokoprofilne korupcije. Postojanje klanova i sukobljenih struja u Policiji osvijetljeno je višemjesečnim nepostizanjem dogovora o postavljenju šefa specijalnog policijskog odjeljenja.

A koliko je Policijsko odjeljenje (PO) važno i koliko baš od toga zavise svi novi predmeti, najbolje govori činjenica da se uprkos svom domaćem i međunarodnom pritisku mjesecima ne može izabrati taj jedan, ili jedna, koji bi odgovarao i ulivao povjerenje i direktoru policije i glavnom specijalnom tužiocu.

Nakon imenovanja šefa Policijskog odjeljenja, i popunjavanja radnih mjesta, posebno ekspertskih, u ST i PO, za dalje uspjehe Specijalnog tužilaštva, neopodno je obezbijediti dostupnost baza podataka drugih organa, te ubrzati rad na novom pravosudno-informacionom sistemu(PRIS) i novom case-management sistemu u Tužilaštvu.

Poslednjim izmjenama i dopunama zakona nisu do kraja razrješeni problemi u saradnji policije i Tužilaštva, u kontekstu primjene novog Zakona o krivično postupku (ZKP). Na te probleme ukazuje i novi Izvještaj Evropske komisije za Crnu Goru. Osim tehničkog aspekta problema u saradnji i komunikaciji, ključni problem je podijeljena odgovornost i odredba koja omogućava inicijativu i tužilaštva i Policije, što u jednom broju slučajeva, posebno na lokalnom nivou, dovodi do pasivnosti i jednih i drugih, dok čekaju da druga strana nešto uradi ili predloži.

Ne manje važno je otvoriti rad na pripremi Strategije razvoja Državnog tužilaštva za zainteresovanu javnost, kako bi svi akteri mogli doprinijeti definisanju strateških pitanja kojima će se narednih godina. Konačno, dalje unapređivati transparentnost rada Tužilaštva i Policije u vezi sa predmetima korupcije i organizovanog kriminala je preduslov nastavka građenja povjerenja između Tužilaštva i javnosti.

Dina Bajramspahić
Istraživačica javnih politka

Tekst je originalno objavljen na portalu www.prelistaj.me

Objavljeno

Prijedlog budžeta za 2016. godinu – Naša zapažanja

Naši stavovi o Prijedlogu zakona o budžetu Crne Gore za 2016. godinu, iznijeti na sjednici Odbora za ekonomiju, finansije i budžet

Budžet kao pokretna meta

Iako je Vlada ove godine ispoštovala zakonski rok i dostavila prijedlog budžeta Skupštini na vrijeme, ona je zapravo još uvijek nastavila da na njemu radi. Verzija koju poslanici razmatraju je „pokretna meta“ — u ovom trenutku pripremaju se njene izmjene u Ministarstvu finansija, vode novi pregovori sa potrošačkim jedinicama i mijenja prijedlog Zakona o zaradama u javnom sektoru na osnovu čije ranije verzije je planiran budžet o kojem Skupština raspravlja. Takođe, budžet je planiran računajući da će biti usvojene izmjene Zakona o akcizam, ali i na osnovu Predloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim radio – difuznim servisima, (prema kojem RTCG ima budžetu u visini od 0.3% BDP-a).

Tekuća potrošnja u porastu

Ovaj prijedlog budžeta je u dijelu tekuće potrošnje, veći za skoro 10% u odnosu na plan za prethodnu godinu, odnosno, za oko 50 miliona. Ukoliko prihvatimo argumentaciju Ministarstva finansija, da primjena Zakona o zaradama u planiranju budžeta donosi 13 miliona fiskalnog opterećenja, to znači da imamo još oko 37 miliona povećanja na ostalim stavkama tekućeg budžeta — rashode za materijal, rashode za usluge, za tekuće održavanje i ostale izdatke.

Pravilnik o klasifikaciji budžeta (…) pa izdaci sa predznakom „ostalo“ dozvoljavaju da se iza njih sklone najrazličitiji troškovi i radi se o kategorijama sa najvećim iznosima (ostala lična primanja, ostali rashodi za materijal, usluge, i „ostalo“ u okviru ostalih izdataka.

Primjećuje se i rast izdataka po osnovu isplate ugovora o djelu za oko 5% u odnosu na plan za 2015. godinu, kada su bili oko 15% veći u odnosu na 2014. godinu — sve uprkos preporukama DRI da se ovakav vid zapošljavanja smanji — odnosno, da se stane na put nezakonitoj praksi da se ugovori o djelu koriste za vršenje poslova iz redovne nadležnosti organa.

Preusmjeravanja poništavaju plan

Treba primijetiti da je u toku ove godine, do sada odrađeno 52 preusmjeravanja između potrošačkih jedinica, ukupne vrijednosti od oko 5 milliona eura. Takođe, samo u prvoj polovini godine (koja je „mirnija“ u ovom pogledu), 400 unutrašnjih preusmjeravanja sredstava kojima je oko 8 miliona eura preusmjereno unutar potrošačkih jedinicama. Prema našim prvim analizama, veliki dio ovih preusmjeravanja imao je za cilj povećanje izdataka tekućeg budžeta, na pozicijama ka čijem se smanjenju stremi, od službenih putovanja, reprezentacije do raznih „ostalih“ rashoda.

Višegodišnje planiranje pada u vodu nakon par mjeseci

U prijedlogu zakona su prekršeni obavezujući limiti iz Smjernice makroekonomske i fiskalne politike za više potrošačkih jedinica, a time i je prekršen je i član 22 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti. Od 39 potrošačkih jedinica prvog reda za koje se limiti određuju, za njih 21 su prekršeni limiti (dakle više od polovine), a to kršenje je u nekim slučajevima procentualno vrlo značajno (Ministarstvo odbrane, ANB, Sudstvo…).

Vlada je u martu 2015. godine usvojila Smjernice makroekonomske i fiskalne politike, koje između ostalog, sadrže granice potrošnje za budžetske korisnike prvog reda za naredne tri godine. Ovi limiti iz Smjernica su obavezujući, moraju se poštovati za prvu narednu godinu, dok su za naredne dvije samo indikativni. Ukoliko ne možemo sa tačnošću predvidjeti limite u martu ove godine za narednu godinu, o kakvom višegodišnjem planiranju možemo da govorimo i kakve su posljedice za ovo kršenje Zakona?

Kod skoro svih potrošačkih jedinica došlo je do povećanja budžeta. Ovo povećanje je u većini slučajeva procentualno značajno, a ima ekstremnih slučajeva (DIK za 1262% više, Savjet za privatizaciju i kapitalne projekte 113%, Komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki 58%, Službeni list 526%, Ministarstvo zdravlja 110%, itd.).

Od 101 potrošačkih jedinica, koliko ih imamo u organizacionoj klasifikaciji, kod 11 je budžet isti kao u planu za 2015. godinu, a kod njih 9 je došlo smanjenja budžeta. Među tih 9 kod kojih je došlo do povećanja budžeta, nalazi se i Komisija za kontrolu državne podrške i pomoći, za koju je DRI nakon revizije državnih garancija, između ostalog, preporučila jačanje kapaciteta u organizacionom i stručnom smislu.

Šta da se radi?

U pogledu ovog prijedlog budžeta nalazimo se pred svršenim činom — značajnije popravke mu nema. Jedino što možemo uraditi je učiniti da sljedeći bude bolji. Neophodna nam je varijanta tzv. „dubinska analiza rashodnih budžetskih linija“, sprovodena od strane stručnog mješovitog tima, koja bi imala za cilj da precizira sistem finansijskog izvještavanja o određenim, previše opštim linijama rashoda, ali i da uoči neracionalnosti u trošenju i prilike za uštede.

Uloga Skupštine u usvajanju budžeta nije provjera pravopisa

Danas je 17. decembar, a još uvijek nemamo nijedan podnijet amandman na budžet, osim onih koje je predlagač prihvatio na Zakonodavnom odboru, a koji se prevashodno tiču pravopisa. Mišljenja koja su dostavila ostala radna tijela mahom se sastoje od opštih mjesta i fraza.

Dostavili smo poslanicima i našu studiju “Budžet za 2015. godinu u Skupštini – Analiza procesa usvajanja budžeta”. U njoj smo predstavili sistemske probleme u načinu na koji poslanici razmatraju prijedlog budžeta i mijenjaju ga, sa preporukama za unapređenje.

Naredni prijedlog budžeta, Skupština ne smije dočekati bez specijalizovane stručne službe za analizu budžeta (bez obzira na to kakva će biti struktura radnih tijela). Poslanici su prolazni i zavise od izbornog rezultata, a skupštinska služba bi trebalo da bude trajno ekspertsko jezgro koje će biti u stanju da vrši analizu budžeta i pomogne djelotvoran nadzor na njegovim sprovođenjem.

Skupština se mora uključiti u praćenje primjene Programa reforme upravljanja javnim finansijama, koji obuhvata razne oblasti koje su važne za budžetski ciklus, od planiranja i izvršenja budžeta, daljeg razvoja programskog budžeta, kapitalnog budžeta, javnih nabavki, transparentnosti, itd.

Odbor za ekonomiju, finansije i budžet mora tražiti izvještaj o radu budžetske inspekcije Ministarstva finansija, koja bi moralo da podatke o kršenjima koje su uočili, koje su im prijavljena i koja su sankcionisali.

Objavljeno

(Ne)javne rasprave o lokalnim budžetima i otuđeni građani

Četvrtina opština još uvijek nije održala javnu raspravu o budžetu, a u opštinama u kojima su održane, ove rasprave nijesu bile pravovremene niti su u značajnijoj mjeri uključile građane.

Opštine koje u ovoj godini još uvijek nisu najavile javne rasprave o nacrtu budžeta su Herceg Novi, Kolašin, Andrijevica, Cetinje, Plav i Gusinje.

Iako su u većini opština u toku javne rasprave o planiranim budžetskim sredstvima za 2016. godinu, ni ove godine rasprave nisu okončane do početka decembra tekuće godine, što je rok propisan Zakonom o finansiranju lokalne samouprave.

Lošu i ustaljenu praksu neblagovremenog održavanja javnih rasprava, dodatno ugrožava i nedostatak javnosti na njima.

Lokalne samouprave često ne pružaju sve potrebne informacije da bi se podstaklo veće i sadržajnije učešće građana.

Neke lokalne samouprave objavljuju samo nacrt budžeta bez informacija o programu javne rasprave, dok se u pojedinim slučajevima programi javnih rasprava objave bez nacrta budžeta ili pratećeg obrazloženja. Mali je broj opština koje objavljuju mišljenje Ministarstva finansija na nacrt budžeta, pri čemu je ove godine to učinila za sada samo opština Plužine.

Internet stranice su u velikom broju opština jedini kanal komunikacije sa građanima, u određivanju prioriteta rashoda lokalnih samouprava. Pored internet stranica, opštine sa svojim građanima uoči javnih rasprava o budžetu najviše komuniciraju putem oglasnih tabli u opštinskim prostorijama, dok je mali broj onih koje to čine putem medija ili društvenih mreža.

Institut alternativa se u svom svakodnevnom radu intenzivno bavi monitoringom budžeta lokalnih samouprava u Crnoj Gori, u okviru programa javnih finansija i portala Moj Grad. Ovaj portal nastao je iz potrebe da se građanima na vizuelno zanimljiv način prikažu budžetski podaci od značaja za javnost, poput završnih računa budžeta lokalnih samouprava, stope nezaposlenosti, ukupnih prihoda i rashoda, kao i dugovanja naših opština, počevši od 2009. godine.

Ivana BOGOJEVIĆ
Istraživačica javnih politika

Objavljeno

Komentari na Program reforme upravljanja javnim finansijama

Institut alternativa je jedini učesnik javne rasprave o Programu reforme upravljanja javnim finansijama za period 2016-2020, koju je organizovalo Ministarstvo finansija.

Dostavili smo komentare na ovaj dokument koji definiše ključne reformski planovi u raznim oblastima vezanim za upravljanje javnim finansijama — od planiranja i izvršenja budžeta, daljeg razvoja programskog budžeta, kapitalnog budžeta, javnih nabavki, transparentnosti, itd. Program je vezan za novu Strategiju reforme javne uprave, čiji je nacrt na javnoj raspravi i koja ga integralno preuzima u dijelu koji se odnosi na javne finansije.

Naših osam prijedloga se odnose na transparentnost kapitalnog budžeta, dostupnost budžetskih podataka (transparentnosti budžetskog ciklusa u cjelini) kao i na jačanje kapaciteta DRI i snaženje mehanizama za praćenje ispunjenja preporuka DRI.

U narednom periodu, IA će pratiti kako se ispunjavaju aktivnosti predviđene ovim planom, kroz istraživanje i provjeru navoda iz zvaničnih izvještaja o sprovođenju, ali i kroz analizu uticaja sprovođenja ovih mjera na konsolidaciju javnih finansija.

Preuzmite naše komentare na Program

Preuzmite usvojeni Program reforme upravljanja javnim finansijama 2016 – 2020