Komentar IA na Godišnji izvještaj o implementaciji Akcionog plana za sprovođenje Programa reforme upravljanja javnim finansijama 2016-2020, za period januar – decembar 2017. godine
Izvještaj o sprovođenju PFM programa za 2017. godinu znatno je detaljniji i pregledniji od izvještaja za prethodnu godinu, ali to je više odraz slabog kvaliteta i šturosti izvještaja za 2016. godinu, nego kvaliteta informacija datih za 2017. godinu.
Izvještaj posmatra 51 od ukupno 102 aktivnosti (samo one čije je sprovođenje dospjelo u izvještajnom periodu) i zaključuje da je 39% aktivnosti sprovedeno, a ostatak djelimično ili nije. Očigledna je želja da se aktivnosti koje su nezavršene predstave na način kao da već proizvode uticaj (na primjer, da nacrti podzakonskih akata doprinose povećanju transparentnosti, itd.), kao i da se kašnjenje donatorske podrške okrivi za nedostatak napretka.
Posebno je zabrinjavajući potpuni izostanak napretka u oblasti transparentnost budžeta, koja je ključni preduslov za uspješno sprovođenje sektorske budžetske podrške i oblast na kojoj Evropska komisija s pravom posebno insistira.
Kašnjenje i upitan napredak
Kao uzrok kašnjenja navodi se zastoj u otpočinjanju velikih projekata podržanih od strane EU. U ciljevima koji se odnose na Revizorsko tijelo, državnu pomoć, ubiranje prihoda i dr. skoro da sve čeka EU projekte. Napori Vlade ka postizanju ciljeva ovog programa – unapređenje stanja javnih finansija, fiskalna održivost i pravilno upravljanje javnim finansijama – ne mogu isključivo zavisiti od donatorske podrške, jer Vlada ima odgovornost prema građanima da se bavi ovim problemima.
Izvještaj u određenim slučajevima pripremu nacrta dokumenata predstavlja kao doprinos unapređenju stanja u nekoj oblasti. Na primjer, navodi se da je Ministarstvo finansija pripremilo „Predlog odluke o izradi kapitalnog budžeta i utvrđivanju i vrednovanju kriterijuma za izbor kapitalnih projekata“, čime se doprinosi unaprijeđenju planiranja, kontrole i izvještavanja kapitalnog budžeta.
Takođe, u određenim okolnostima se zakoni čija primjena još nije počela navode kao da već proizvode uticaj. Na primjer, kao napredak u srednjoročnom budžetiranju navode se dopune Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti iz 2017. godine, koje stupaju na snagu u januaru 2019. što znači da je prvi budžet koji će se izraditi po njima onaj za 2020. godinu.
Postoje i određene kontradiktornosti u izvještavanju. Kako je moguće da 70% potrošačkih jedinica „obezbjeđuje sveobuhvatne informacije o očekivanim učincima trošena zahtijevanih sredstava“, a da u drugom indikatoru „nivo informacija o učinku uključenih u planiranje budžeta“ bude nula? (Cilj 4.1.2, indkatori 1 i 2)
U izvještaju se navodi: „Prezentacija kapitalnih projekata je unaprijeđena prikazivanjem svih pojedinačnih projekata u obrazloženju Zakona o budžetu, koji se dostavlja Skupštini na razmatranje kao sastavni dio Zakona.“ Ovdje se ne radi o napretku ili promjeni prakse, jer su kapitalni projekti na ovaj način predstavljani u obrazloženju prijedloga budžeta još od 2011. godine.
U oblasti javnih nabavki se od tri indikatora, dva označavaju kao da imaju pozitivan trend iako u njima nije bilo promjene, a ne pominju se prošlogodišnje izmjene Zakona o javnim nabavkama, korak unazad u pogledu usklađenosti. Na primjer, iako ne postoji sistem elektronskih javnih nabavki, indikator je označen kao da imamo pozitivan trend.
Reforme svedene na obuke
Kao indikator kojim će se pratiti ostvarenje određenog broja ciljeva uzima se broj obuka, radionica, treninga i službenika koji su ih pohađali. Od ukupno 46 indikatora, 8 se odnosi na neki tip obuke.
Ovakvi podaci ne govore ništa o stvarnom napretku u nekoj oblasti. Između činjenice da su službenici pohađali obuku i zaključka da se stanje u nekoj oblasti poboljšalo, nalazi se dug put primjene stečenog znanja.
Podatak koji bi bio značaj je da li je novostečeno znanje primijenjeno i kako se posjedovanje novih znanja odrazilo na rad tih službenika i njihovih institucija. Ovaj izvještaj ne donosi podatke tog tipa.
“Vjerujte nam na riječ”
U obrazloženju ispunjenja ciljeva se najmanje govori o oblastima koje su obuhvaćene indikatorima. Izvještaj donosi podatke o ispunjavanju određenog broja indikatora, ali ne izvor ovih podataka. Pored sve obimnosti izvještaja, nisu dati detalji o tome kako su formirane ocjene za neke indikatore, da bi se isti mogli provjeriti.
U izvještaju se tako navodi da je unaprijeđen kvalitet izvještaja o procjeni fiskalnog uticaja, bez podataka o tome na šta se tačno misli, bez potkrepljivanja ove tvrdnje dokazima. U izvještaju o sprovođenju Strategije reforme javne uprave nema riječi o bilo kakvom napretku u ovoj oblasti. (Cilj 4.1.1, indikator 1)
Takođe, od građana se traži da vjeruju na riječ tvrdnji da je 80% sektorskih stragija koje sadrže procjenu troškova za njihovo sprovođenje, jer se u izvještaju ne navodi o kojim se strategijama radi. (Cilj 4.1.1, indikator 2).
Besmisleni indikatori
Poseban problem su slabo određeni indikatori sprovođenja određenih ciljeva. Njihova mana nije samo u „nemjerljivosti“ već i u beznačajnosti – u značajnom broju slučajeva, čak i da se desi potpuno ispunjenje indikatora, zacrtani cilj ne bi bio postignut.
Kod državne revizije, stiče se utisak napretka jer je dvostruko nadmašena vrijednost indikatora „broj planiranih revizija“, iako se zapravo radi o loše postavljenim ciljanim vrijednostima, koje su zanemarile veliki broj revizija finansijskih iskaza političkih partija. Takođe, indikator koji se prati „planirane“ a ne ostvarene revizije je beskoristan za praćenje napretka u radu DRI. (Cilj 4.6.1.)
Rijetki primjeri indikatora boljeg kvaliteta su oni koji se zasnivaju na procjenama stanja od strane međunarodnih eksperata. Na primjer, indikator koji preuzima ocjene iz SIGMA izvještaja u poglavlju o državnoj reviziji (Cilj 4.6.1, indikator 4).
Čija odgovornost je PFM program i kako dalje?
Zabrinjava koncentracija odgovornosti za sprovođenje cjelokupnog PFM programa u Ministarstvu finansija i njegovim organima u sastavu. Mjere iz ovog reformskog dokumenta ne tiču samo tehničke strane budžeta, već o korijenitoj promjeni načina rada cijele državne uprave, pa Ministarstvo finansija ne smije biti jedini nosilac aktivnosti.
Osim što ćemo doći u opasnost da se sa sprovođenjem kasni, ozbiljniji je problem primjene svega što u okviru PFM programa bude odlučeno (kroz propise, nove prakse, itd.) ukoliko ostali organi ne budu upoznati ili konsultovani tokom pripreme odluka.
Osim tehničkih podataka o sprovedenim aktivnostima, izvještaj o sprovođenju PFM programa bi trebalo da pruži podatke i o postizanju uticaja – ostvarivanju stvarnih promjena.
Takođe, da bi se napredak mogao pratiti na pravi način, potrebno je redefinisati indikatore, od takozvanih indikatora output-a (koji trenutno čine većinu), ka indikatorima učinka. Najavljena izrada pasoša indikatora za postojeće indikatore u PFM programa bila bi gubljenje vremena, jer bi detaljnije predstavljala ono što ne vrijedi mjeriti. Preporuka IA Savjetu za reformu javne uprave da, u pogledu pripreme inoviranog PFM programa, predloži Vladi precizan zaključak o neophodnosti revizije postojećih indikatora, nije usvojena.
