Objavljeno

Nacrt Fiskalne strategije – Naši komentari i prijedlozi

U sklopu javne rasprave o nacrtu Fiskalne strategije Crne Gore za period 2024-2027. godine, Ministarstvu finansija smo dostavili 10 prijedloga za izmjene i dopune ovog važnog teksta. Ovo će biti treća po redu Fiskalna strategija otkako je taj instrument uveden u sistem javnih finansija 2014. godine i previše smo čekali na nacrt, a njen sadržaj nije opravdao ovoliko kašnjenje. Naš osvrt na tekst nacrta Fiskalne strategije možete pronaći ovdje.

Prijedlog 1: Redefinisanje mjere “Formiranje finansijske policije”

Fiskalna strategija teško može biti dobro mjesto za promociju strateške novosti u institucionalnom okviru za borbu protiv korupcije i teških oblika kriminala. Naročito kada je obrazloženje ostalo u obimu jednog pasusa, a u opisu problema koji bi se ovime riješio zadržao na konstataciji “imajući u vidu trenutnu decentralizovanost institucija koje vrše kontrolu u ovoj oblasti”. Iz tako šturog objašnjenja nije jasno čije nadležnosti bi ovaj novi “organ” preuzeo. Treba imati u vidu da o ovoj ideji nije bilo javne rasprave, niti je takva rasprava ikada vođena u parlamentarnim odborima, vladinim komisijama, Nacionalnom savjetu za borbu protiv korupcije, Vijeću za nacionalnu bezbjednost.

Kada je riječ o ideji uvođenja “poreske policije” u pravni sistem Crne Gore, treba imati u vidu da nije riječ o novoj ideji, već da se ideja istog naziva pojavljivala u izjavama zvaničnika u više navrata u posljednjih 5 godina, a najmanje jednom u kontekstu uporednih iskustava Italije i njihove “Guardia di Finanza”. Uvidom u istorijat razvoja ove institucije u Italiji može se steći određeni stepen informisanosti o obimu i složenosti transformacije od “carinske policije” do “moderne ekonomske i finansijske policije”.

Bez namjere da polemišemo sa idejom koja nije detaljno objašnjena i obrazložena, treba ukazati na mogućnost da bi uvođenje novog posebnog organa sa policijskim nadležnostima u vezi sa pojedinim krivičnim djelima, vodilo daljem fragmetiranju institucionalnog okvira, a da za kadrovsko popunjavanje u ovom trenutku i na srednji rok, nema odgovarajućih kapaciteta.

Istina je da je u usvojenom tekstu Strategije za borbu protiv korupcije predviđena aktivnost “izraditi analizu potrebe za osnivanjem finansijske policije” i to u periodu između IV kvartala 2024. godine i IV kvartala 2025. godine. Na osnovu nacrta Fiskalne strategije, izgleda da Vlada ne čeka rezultate analize potreba već pretpostavlja što će biti njen rezultat i zaključak.

U vezi sa ovim pitanjem, treba istaći da je od 2022. godine unaprijeđeno povjerenje domaće i međunarodne javnosti u rad Specijalnog državnog tužilaštva i Specijalnog policijskog odjeljenja. Polovinom 2024. godine je na prijedlog aktuelne Vlade izmijenjen Zakon o specijalnom državnom tužilaštvu u pogledu obima krivičnih djela za koja je nadležno SDT, sa ciljem sužavanja nadležnosti SDT na najteže oblike korupcije i organizovanog kriminala, a imajući u vidu broj predmeta, prosječno trajanje istrage, kapacitete tužilaca i dr. Imajući u vidu sadašnji institucionalni okvir, kao i javno dostupne podatke o kadrovskim kapacitetima Uprave policije, postoje ozbiljni, strukturni izazovi u pogledu kadrovskih kapaciteta u policiji, a što je i bio razlog da aktuelna Vlada predloži izmjene Zakona o unutrašnjim poslovima, kao i brojne druge izazove konstatovane u informaciji o presjeku zatečenog stanja u MUP na dan 31. oktobar 2023. godine sa predlogom mjera i prioriteta koju je Vlada usvojila 23.11. 2023. godine.

Prijedlog 2: Dopuna mjere “Budžetska inspekcija”

Budžetska inspekcija je zadobila posebno mjesto u Fiskalnoj strategiji, ali samo u pogledu novog zakona koji je u pripremi. Inspekcija sada funkcioniše sa samo jednim inspektorom, iako su joj u nadležnosti 4 sistemska zakona koja prožimaju cijeli javni sektor. Uprkos aktivnostima budžetskih inspektora u toku 2024. godine koje su pokazale značaj ovog organa, nije promijenjen broj sistematizovanih izvršilaca, niti su stvoreni uslovi da finansijska pozicija inspektora bude unaprijeđena kako bi se privukli kandidati za ova radna mjesta.

Neophodno je predvidjeti kadrovsko jačanje budžetske inspekcije, kroz izmjenu pravilnika o sistematizaciji i organizaciji Ministarstva finansija kojim bi se duplirao broj planiranih izvršilaca (sa trenutnih 3), kao i učinili dodatni napori da se sistematizovana mjesta popune u pogledu povećanja finansijske nadoknade za rad.

Prijedlog 3: Uvesti novu mjeru: “Jačanje pozicije Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa Crne Gore”

Institucija Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa Crne Gore suočava se sa brojnim problemima u svom radu, a nije dio bilo kojeg strateškog dokumenta u ovoj oblasti. Jačanjem ove institucije, posredno će se uticati na smanjenje potrošnje u oblasti sudskih sporova, iako je to samo dio rješenja ovog problema.

Neki od elemenata ove mjere mogu uključiti unaprjeđenje transparentnosti rada Zaštitnika redovnim izvještavanjem Vlade i javnosti o predmetima, koji će ponuditi, osim statističkog prikaza predmeta, i dodatne informacije o sporovima najveće vrijednosti, dinamici njihovog rješavanja i ključnim izazovima, kao i informacije o sprovođenju konsultativne i preventivne funkcije Zaštitnika, kroz prikaz broja i sadržaja mišljenja datih drugim državnim organima, pokretanjem posebne internet stranice Zaštitnika, kao sprovođenje preporuke DRI za uvođenjem elektronskih evidencija.

Neophodno je i unaprijediti poziciju i ovlašćenja Zaštitnika kroz zakonske izmjene kojima treba precizirati uslove postavljenja i razrješenja Zaštitnika i zamjenika i uslove obnove mandata. Potrebno je i omogućiti Zaštitniku da samoinicijativno daje pravna mišljenja i pokreće postupak ustavnosti i zakonitosti u odnosu na ugovore koji mu se dostavljaju shodno Zakonu o državnoj imovini, ali i uvesti prekršajnu odgovornost državnih organa (njihovih odgovornih lica) za nedostavljanje informacija Zaštitniku neophodnih za zastupanje u sudskim i vansudskim sporovima.

Prijedlog 4: Osigurati vršenje nadzora nad primjenom kriterijuma fiskalne odgovornosti

Izmjenama Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti iz 2023. godine nadležnost za davanje mišljenja na utvrđivanje primjene kriterijuma fiskalne odgovornosti je sa Državne revizorske institucije prebačena na Fiskalni savjet.

Kako Fiskalni savjet još uvijek nije funkcionalan, niti je realno očekivati da bude u doglednom periodu (drugi pokušaj imenovanja članova Savjeta je u toku, samo dva kandidata su zadovoljila kriterijume, a biraju se tri člana), neophodno je obezbijediti da se tokom cijelog trajanja Fiskalne strategije, do imenovanja Savjeta, vrši ova procjena.

Stoga je neophodno izmijeniti Zakon i na trajni način urediti nadležnost za ovaj zadatak tokom trajanja ove fiskalne strategije. Čak i u slučaju da Savjet bude kompletiran do kraja ove ili naredne godine, ne može se očekivati da bude operativan u toj mjeri koju zahtijeva složenost nadzora nad primjenom kriterijuma fiskalne odgovornosti, za šta je i samoj DRI bilo potrebno vrijeme za pripremu i izradu metodoloških akata.

Prijedlog 5: Uvesti novu mjeru “Sprovođenje pregleda potrošnje (spending reviews)”

Stalni rast tekućeg budžeta i “neproduktivnih i diskrecionih” budžetskih linija je signal za alarm koji Fiskalna strategija mora prepoznati. Jedan od načina za argumentovano bavljenje ovim problemom je uvođenje sistematskih pregleda potrošnje, sa aspekta zakonitosti ali i uspješnosti i učinkovitosti je neophodno zbog stalnog rasta tekućeg budžeta i, posebno, stavki diskrecione potrošnje.

Usljed situacije ambicioznih mjera na strani ukidanja i smanjenja određenih budžetskih prihoda, neophodno je uložiti napore u cilju identifikacije ušteda i preraspodjelu resursa na nove prioritete. Pregledi potrošnje se mogu fokusirati na sektore (na primjer prosvjeta) ili na određene budžetske linije, kao što su reprezentacija, nabavka vozila, stavke za predznakom “ostalo” itd.

Preglede potrošnje je potrebno sistematski integrisati u pripremu državnog budžeta, a iz njih može proisteći argumentacija za izmjenu propisa i sistemsko uređenje određenih procesa potrošnje. Veza sa budžetskim procesom bi omogućila da se preporuke iz pregleda potrošnje povežu sa fiskalnim upravljanjem i procesima planiranja budžeta, odnosno, omogućila bi provjeru namjenske potrošnje i otvorila prostor za ostvarenje ušteda.

Postoji značajno uporedno iskustvo u ovoj oblasti kao i smjernice OECD-a koje se mogu iskoristiti za definisanje konkretnih koraka (razvoj metodologije, određivanje nadležnosti za sprovođenje budžetskim analitičarima u okviru Ministarstva finansija uz mogućnost formiranja međuresorskih timova).

Prijedlog 6: Uvesti novu mjeru “Optimizacija javne uprave”

Nacrt fiskalne strategije ne obuhvata problem rasta javnog sektora i broja zaposlenih, koji je potvrđen i zvaničnim podacima u Vladinoj javnoj bazi podataka (iako ista ne uključuje oblike privremenog zapošljavanja, državna preduzeća, niti se zasniva na pouzdanim podacima iz CROO registra). Nedostatak rada na boljim evidencijama, na optimizaciji broja zaposlenih i zaustavljanju rasta u svim sektorima su značajan fiskalni rizik i moraju se naći u Fiskalnoj strategiji.

Ključna mjera u ovom poglavlju bi morala da bude obavezivanje Vlade na određeno procentualno smanjenje broja zaposlenih na svim nivoima javnog sektora, obezbjeđivanje pouzdane i precizne baze zaposlenih u javnom sektoru uz praćenje promjena broju zaposlenih u realnom vremenu kao i sistemske mjere za bolje kadrovsko upravljanje.

Ovakva mjera bi, pored već postojećih aktivnosti vezanih za izradu sektorskih funkcionalnih analiza, trebalo da uključi unapređenje sistema praćenja učinka zaposlenih, kao i usvajanje nove Odluke o sporazumnom prekidu radnog odnosa uz isplatu otpremnine kojim će se obnoviti ovaj proces smanjenja javnog sektora koji je prekinut na kraju prethodnog Plana optimizacije.

Bolja i tačnija evidencija o stvarnom broju zaposlenih kroz uvezivanje CROO registra za praćenje broja zaposlenih na nivou opština, ustanova i privrendih društava, kao i državne uprave u pogledu broja zaposlenih kroz ugovore o djelu i ugovore o privremenim i povremenim poslovima je jedna od mjera koju treba uključiti. Jačanje kadrovskog planiranja na centralnom, uz poboljšanu ažurnost centralne kadrovske evidencije i pojačan nadzor od strane kadrovske evidencije su takođe neke od neophodnih mjera.

Prijedlog 7: Uvesti novu mjeru “Racionalizacija korišćenja ugovora o djelu”

Neophodno je predvidjeti sistemsku mjeru kojom će se riješiti nedostaci u načinu na koji organi koriste institute ugovora o djelu i ugovora o privremnim i povremenim poslovima, a koji predstavlja sve veći teret po budžet države.

Zahtjevi za budžetskim sredstvima potrošačkih jedinica ne sadrže analize i obrazloženja potreba i očekivane efekte angažovanja putem ugovora na određeno. Ne postoji metodlogija za obračun obezbijeđenosti budžetskih sredstava od strane Ministarstva finansija kojom bi bile propisane procjene dugoročnog uticaja novih zapošljavanja na budžet. Prilikom odobravanja godišnjeg budžeta, Ministarstvo finansija ne posjeduje sve informacije značajne za odlučivanje o broju i vrijednosti ugovora na određeno (o djelu i o privremenim i povremenim poslovima) koji se žele potpisati. Ne postoje sistemske kontrole u procesu zapošljavanja (na određeno i neodređeno) koje bi spriječile da zaposleni koji dobije otpreminu (na osnovu sporazuma o prestanku radnog odnosa) može opet naći zaposlenje u javnom sektoru prije isteka roka od 5 godina odnosno povraćaja dobijenog novca.

Takođe, ne postoje jedinstvena pravila i procedure u pogledu angažovanja (izbora) lica putem ugovora, visine naknade, trajanja ugovora, izvještavanja o obavljenom poslu, potrebnih stručnih kvalifikacija isl. Ugovori o djelu i ugovori o privremenim i povremenim poslovima se zaključuju i za radna mjesta koja su sistematizovana, suprotno ZDSiN-u. Ne postoji praksa pripreme izvještaja o izvršenom predmetu ugovora o djelu, ugovora o privremenim i povremenim poslovima. Nije moguć uvid u preciznu analitiku ukupnih troškova za svrhe angažovanja po ugovorima o djelu i privremenim i povremenim poslovima. Izdaci po osnovu ugovora o djelu i privremenim i povremenim poslovima se evidentiraju na više različitih budžetskih pozicija. Ne postoje ni sveobuhvatne evidencije (baze podataka) ugovora o djelu i ugovora o privremenim i povremenim poslovima niti adekvatan nadzor i kontrola sprovođenja zaključenih ugovora (o djelu i o provremenim i povremenim poslovima) od strane naručilaca, organa za čije je potrebe ugovor sklopljen.

Sve navedeno utiče na konstantan porast troškova po ovom osnovu, uz nedopustivo lošu ili nepostojeću evidenciju o vrijednosti koja je dobijena za uloženi novac i veliki prostor za zloupotrebu.

Prijedlog 8: Predvidjeti mjere za povećanje efikasnosti suđenja za krivična djela iz nadležnosti SDT / Višeg tužilastva po odredbama izmjena Zakona o SDT

Efikasnost sudjenja, odnosno, suđenje u razumnim rokovima, preduslov je donošenja pravosnažnih presuda, a ove preduslov za trajno oduzimanje imovinske koristi stečene kriminalom. Za efikasnija suđenja, neophodan je veći broj sudija u specijalnom odjeljenju Višeg suda, veći broj sudnica, bolja organizacija suđenja, unapređenje procesnih normi u cilju sprečavanja zloupotreba i odugovlačenja postupaka. u vezi sa ovim pitanjem, nije bilo pomaka u protekle 3 godine. Niti ima više sudija, niti više sudnica, niti je došlo do ubrzanja sudskih postupaka. Neophodno je predvidjeti pripremu akcionog plana, iz nadležnosti Vlade odnosno Skupštine, u cilju povećanja broja sudija Višeg suda u Podgorici, unapređenje prostornih kapaciteta i odgovarajućih izmjena Zakona o krivičnom postupku.

Prijedlog 9: Uvesti novu mjeru “Optimizacija voznog parka države”

Ne postoji jedinstvena politika nabavke i korišćenja službenih vozila, dok je nejasno definisana prioritizacija nabavke ove vrste, a dešava se značajno i neefikasno izdvajanje budžetskih sredstava za ove namjene. Prema podacima MUP-a iz februara 2024, registrovano je 4.658 vozila u državnoj svojini, što je za 377 više u odnosu na 2022, odnosno za 85 prevoznih sredstava više nego 2020. godine. istovremeno, u pogledu regulisanja korišćenja vozila, nastavile su se loše prakse iz prošlosti: ne postoji jedinstven nadzor korišćenja vozila (GPS), još uvijek su na snazi odredbe koje definišu kubikažu vozila u odnosu na rang službenika koji će ih koristiti, krug lica koja imaju pravo na cjelodnenvo korišćenje služebnih vozila je nepromijenjen i ostaje preširok uz dozvoljavanje slobodnih interpretacija od strane organa, dok je nadzor nepostojeći.

Neophodno je unapriejditi upravljanje postojećim službenim vozilima u vlasništvu države kao dio opštih napora u pogledu optimizacije potrošnje, ukidanja neproduktivnih privilegija rukovodnog kadra u ovom pogledu i boljem nadzoru kako nad procesom nabavke vozila, tako i nad njihovim korišenjem.

Prijedlog 10: Uvesti novu mjeru “Jačanje budžetske transparentnosti”

U nacrtu strategije nije obrađen problem nedostatka budžetske transparentnosti. Crna Gora zauzima 64. mjesto od ukupno 125 zemalja po indeksu budžetske transparentnosti koji smo sproveli u zvaničnom, globalnom rangiranju Open Budget Survey. U regionu, jedino su Sjeverna Makedonija i Bosna i Hercegovina ostvarile gori rezultat od nas – sve ostale zemlje su u ovom pogledu ispred nas. Crna Gora je po istraživanju ostvarila 48 od mogućih 100 bodova, što znači da postoje značajni nedostaci u pristupu budžetskim podacima.

Izrada budžeta za građane, polugodišnji izvještaj o izvršenju budžeta koji bi se dostavljao Skupštini, nefinansijski podaci o ostvarenju ciljeva i indikatora programskog budžeta, mehanizmi za uključivanje građana u izradu budžeta su samo neke od preporuka koje treba ispuniti kako bi Crna Gora popravila svoj rezultat.

Objavljeno

Animacija: Ko dobija tendere?

Pripremili smo novu bazu podatka o javnim nabavkama na portalu Mojnovac.me. 

U video prilogu pogledajte šta sve možete pronaći u ovoj bazi podataka, počevši od toga ko i koliko novca dobija kroz javne nabavke, i sa kim država najčešće zaključuje ugovore.  

Kako da najlakše dođete do podataka, pogledajte u nastavku:

Ova animacija je nastala u okviru projekta “Javne nabavke pod lupom – Čuvari da čuvaju!“, koji sprovodimo uz podršku Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori, kroz MATRA program podrške. Projekat ima za cilj da osnaži i motiviše čuvare budžeta da se bore protiv korupcije i neprikladnih uticaja u javnim nabavkama.

Objavljeno

Odlaganjem do obesmišljavanja – kako se urušava kontrolna funkcija Skupštine neblagovremenim održavanjem izglasanih kontrolnih saslušanja

Danas se na Odboru za bezbjednost i odbranu održava kontrolno saslušanje predsjednika Vlade i ministra unutrašnjih poslova na temu „Imenovanje v.d. direktora Uprave policije i posljedice na sistem bezbjednosti u Crnoj Gori“

Odluka o održavanju saslušanja je donijeta jednoglasno prije više od 4 mjeseca, a onda je termin održavanja sjednice određivan prema dostupnosti predstavnika Vlade i dva puta otkazan zbog njihovih obaveza.

Time što se kontrolno saslušanje održava preko četiri mjeseca nakon što je izglasano, u toku redovnog zasijedanja Skupštine, predsjednik i članovi Odbora za bezbjednost i odbranu dozvoljavaju obesmišljavanje ovog kontrolnog mehanizma. U slučaju ovog Odbora, to nije samo poslovnička već i zakonska obaveza, jer je njihova kontrolna uloga dodatano ojačana Zakonom o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane iz 2010. godine.

Zakazivanje termina sjednice može biti stvar dogovora predsjednika Odbora i predstavnika Vlade, ali u razumnim granicama koje neće ugroziti smisao inicijative. Obaveza usklađivanja nije propisana, i, po Poslovniku, komunikacija sa Vladom u ovom smislu nije u nadležnosti predsjednika Odbora. Formalno i po Zakonu, Odbor nema obavezu da se usklađuje sa obavezama Vlade, jer oni “pozivaju predstavnike Vlade na sjednicu” kada odluče da je zakažu. Po tumačenju aktuelnog predsjednika Odbora za bezbjednost i odbranu, Odbor je ostavljen na milost i nemilost Vladi u pogledu zakazivanja sjednice — da su iz Vlade rekli da neće doći, on je nikada ne bi ni zakazao.

Ova informacija je posebno zabrinjavajuća, ako imamo u vidu da se slične situacije dešavaju sa izglasanim saslušanjima na Odboru za ekonomiju, finansije i budžet, da se u više odbora guši pravo na manjinsku inicijativu za kontrolna saslušanja, informacije od poslanika da Vlada ne odgovara na njihova pitanja i zahtjeve za dokumentacijom ili da premijer diktira kada može, a kada ne može da se održi premijerski sat…

Stoga je na rukovodstvu Skupštine, od predsjednika Skupštine do predsjednika Odbora da se staraju o zaštiti ustavne pozicije Skupštine, duha odredbi poslovnika i i Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane. Poslanici većine bi takođe trebalo da vode računa – sjutra se može desiti da oni budu u klupama opozicije, pa će im značiti principijelna borba za smislenu kontrolnu ulogu Skupštine.

Infografik je izrađen u okviru projekta ,,Odgovornost umjesto izgovora: Skupština građanima”, koji Institut alternativa sprovodi uz podršku Nacionalne zadužbine za demokratiju (National Endowment for Democracy). Sadržaj infografika je isključiva odgovornost Instituta alternativ i ne odražava stavove Nacionalne zadužbine za demokratiju.

Objavljeno

Video priča: Dokaži da znaš maternji jezik – Bajke o meritokratiji

Kada je završio fakultet u Crnoj Gori, jedan crnogorski državljanin nije ni sanjao da će morati da dokazuje poznavanje maternjeg jezika da bi dobio posao.

Situacija je tim apsurdnija što do takvog dokaza nije ni mogao da dođe pravnim putem pred licenciranim ustanovama, uprkos izričitom zahtjevu Zavoda za transfuziju, gdje je potražio zaposlenje. Naime, potvrdu o poznavanju crnogorskog jezika mogu dobiti samo strani državljani, što S.T. svakako nije.

Kako se u jednom Zakonu našla apsurdna norma, uvodeži nepotrebne administrativne barijere, a ostavljajući jednu javnu ustanovu bez neophodnog kadra, pogledajte u našoj video priči.

Video priče su nastale u okviru projekta “Snaženjem zahtjeva građana i građanki do meritokratije”, koji Institut alternativa sprovodi uz podršku Britanske ambasade u Podgorici. Sadržaj je isključiva odgovornost Instituta alternativa i nužno ne odražava stavove donatora.

Objavljeno

Direktne nabavke – izuzete iz zakona i utvrđivanja sukoba interesa

Jednostavne nabavke su izuzete iz primjene Zakona o javnim nabavkama, a pravilnik koji reguliše ovu vrstu nabavki dodatno je izuzeo direktne nabavke, pa nisu predviđene sankcije za nezakonitosti koje se odnose na sukob interesa ili  druge nepravilnosti, kao što je dijeljenje predmeta nabavke.

Odgovori na inicijative za inspekcijski nadzor Instituta alternativa upućuju na pravne praznine koje ometaju efikasnost inpsekcijskog nadzora u odnosu na potencijalni sukob interesa i druge nepravilnosti kod direktnih javnih nabavki. Samim tim, nema ni prostora za kažnjavanje od strane inspekcijskih organa.

Direktne nabavke su poseban vid nabavki do 8.000 eura, koje omogućavaju direktno zaključivanje faktura/ugovora, što je najmanje transparentan postupak, jer omogućava da se posao sklopi sa kim god naručilac želi.

Iz godine u godinu potrošnja na direktan način raste, pa je u 2023. godini iznosila blizu 65 miliona eura.

Institut alternativa je analizirao potrošnju putem direktnih nabavki za prethodne godine, što je ukazalo na brojne nepravilnosti pri upotrebi ovog mehanizma. Neke od njih su da pojedinačne nabavke prelaze propisani prag na godišnjem nivou, da dolazi do dijeljenja predmeta javnih nabavki, ali i konflikta interesa.

Iz Ministarstva finansija kažu da su jednostavne nabavke dio sistema javnih nabavki kojem su posvetili posebnu pažnju u prethodnom periodu, a pogotovo zaštiti prava učesnika u postupcima preko zahtjeva za monitoring. „Inspekcijska kontrola ima ingerencije da djeluje u skladu sa Pravilnikom i da preduzme određene mjere po inspekcijskom nadzoru“, kaže Jelena Jovetić  generalna direktorica Direktorata za politiku javnih nabavki.

Iz Inspekcije za javne nabavke navode da imamo porast utvrđenih nepravilnosti koje se odnose na jednostavne nabavke, ali da je izmjenama Zakona o javnim nabavkama izbrisana odredba na osnovu koje su mogli pokrenuti prekršajni postupak i izdati prekršajni nalog za utvrđene nepravilnosti.

Utvrđuju sukob interesa samo preko 8.000 eura

Prema važećem zakonodavstvu, predstavnik naručioca i ponuđači su izjavu o nepostajanju sukoba interesa dužni pripremiti za sve nabavke koje se sprovode putem elektronskog sistema javnih nabavki, osim za direktne nabavke gdje sami birate od koga ćete nešto nabaviti i po kojoj cijeni. Iako se naizgled radi o „malim iznosima”, budući da postoji ograničenje da ove nabavke mogu biti u vrijednosti do samo 8,000 na godišnjem nivou, problematično je što većina naručilaca pogrešno tumači zakon, pa ovaj prag posmatraju za samo jednu nabavku ne mareći za ukupan iznos na godišnjem nivou.

Istraživanja koja je radio IA na uzorku ministarstva, opština i pojedinih javnih preduzeća su pokazala da su pojedini naručioci za isti predmet nabavke na godišnjem nivou izdvajali i preko 40.000eura. Prekoračenje iznosa za direktne nabavke kao čestu nepravilnost potvrdila je i nedavno završena revizija pravilnosti ovih nabavki sprovedena od strane Državne revizorske institucije.

Institut alternativa, analizirajući potrošnju za 2022. godinu upotrebom neposrednog sporazuma, utvrdio je da je Opština Andrijevica na ovaj način vršila nabavke od firme čiji je vlasnik predsjednik Opštine Željko Ćulafić.

U trenutku kada su se mediji zainteresovali za ovu priču. Ćulafić nije želio da komentariše te navode, dok su iz opštinskog sekretarijata za javne nabavke, kazali “da se ne radi o konfliktu interesa, nego o čistom, lokalpatriotizmu”.

Zbog svega toga, Institut alternativa je krajem decembra prošle godine, uputio inicijativu Upravi za inspekcijske poslove, tražeći da obavi inspekcijski nadzor u Opštini Andrijevica, i utvrdi eventualno postojanje sukoba interesa. U odgovoru inspekcije za javne nabavke navodi se da je utvrđeno da su tokom 2022. i 2023. godine od ovog dobavljača direktno prihvaćene fakture, i to u iznosu od 9,5 hiljada eura bez PDV-a.

Iako su navodi iz inicijative potvrđeni, u odgovoru Uprave za inspekcijske poslove se navodi da nepravilnosti nisu utvrđene jer su odredbe o nepostojanju sukoba interesa propisane samo za nabavke preko 8.000 eura.

U Ministarstvu finansija svjesni su nekih zakonskih ograničenja, kako kažu, vjeruju da uvijek imamo određene primjere gdje možemo govoriti o zloupotrebama sistema i onome što nije dovoljno precizno regulisano određenim aktima. Uvažavajući da podzakonski akt pruža određenu širinu čak i djelovanje onda kada prime određenu sugestiju, može im omogućiti da istovremeno i pristupe izmjenama zakona.

“Međutim, kada govorimo o sukobu interesa, to nije samo predmet regulative u dijelu javnih nabavki. To je jedan širi koncept koji podrazumijeva sukob interesa za javne naručioce i za uopšte javni sektor. Tako da je to jedno sistemski šire pitanje, ali u onom dijelu koji se odnosi na politiku javnih nabavki je sasvim izvjesno da će Ministarstvo finansija uvijek kada postoji prostor i određene sugestije da će tome i pristupiti”, istakla je Jovetić.

Osvrćući se na slučaj Andrijevice, glavni inspektor za javne nabavke Ivan Milićević je istakao da Zakon o javnim nabavkama ne propisuje mjere za sprečavanje sukoba interesa kod nabavki koje se vrše direktnim prihvatanjem faktura.

“Ja sam bio član radne grupe za izmjenu zakona. Iskreno nije mi padalo na pamet da se može desiti ovakva situacija. Vjerujem i ostalim članovima radne grupe. Ali vjerujem i da će ministarstvo u narednom periodu propisati neke mjere za sprečavanje ovakvog postupanja” optimističan je Milićević.

Krše zakon, ali osnova za kazne više nema

Neki prekršaji koji su prepoznati zakonom kada je riječ o nepravilnostima pri sprovođenju javnih nabavki putem CEJN-a, ne važe za direktne nabavke, iako se oni dešavaju. Takav prekršaj je podjela predmeta javne nabavke, kako bi se izbjegla primjena zakona.

Ovdje kao primjer navodimo, Opštinu Mojkovac, koja je sa jednom građevinskom kompanijom tokom 2022. godine realizovala adaptaciju kancelarija kroz tri fakture. Iako se radi o hodniku i kancelarijama koje se nalaze u istom objektu, Opština je na osnovu tri fakture realizovala adaptaciju i na taj način direktno izabrala izvođača, umjesto da objavi javni poziv za jednostavnu nabavku koji bi omogućio većem broju zainteresovanih kompanija da se prijavi. Iznos navedenih radova bez PDV-a je 8.980 eura, plaćen kroz tri fakture istoga dana, 28.12.2022. godine.

Inspekcijskim nadzorom su potvrđeni navodi iz inicijative Instituta alternativa, da je Opština Mojkovac prekršila član Pravilnika o načinu sprovođenja jednostavnih nabavki, koji kaže da se jednostavne nabavke odnosno radovi procijenjene vrijednosti jednake ili veće od 8 hljada eura, pokreće objavljivanjem zahtjeva za dostavljanje ponuda na elektronskom sistemu javnih nabavki (ESJN), što nije urađeno.

Kontrola je pokazala da je tako prekršen Zakon o javnim nabavkama, koji je važio u tom trenutku i propisivao lakši prekršaj ukoliko se jednostavne nabavke ne sprovedu u skladu sa Pravilnikom koji ih reguliše.

Međutim, suština je da se u konkretnom slučaju radilo o podjeli predmeta javne nabavke kako bi se izbjegla odgovarajuća procedura. Zakon za ovaj prekršaj predviđa novčanu kaznu u iznosu od 2.000 eura do 10.000 eura, ako je počinilac pravno lice.

Iako se radi o prekršaju iz Zakona o javnim nabavkama i sam predsjednik Opštine Vesko Delić, priznao da je dodijelio posao istoj građevinskoj kompaniji i tako izbjegao da sprovede postupak putem transparetnih procedura, ne može se kazniti po tom osnovu budući da se Zakon ne primjenjuje na jednostavne nabavke. Zbog izuzeća iz Zakona, jedini osnov za prekršajnu odgovornost zbog nepravilnosti u vezi sa jednostavnim nabavkama bilo je nepostupanje po Pravilniku. Takođe, budući da je u konkretnom slučaju pravno lice opština koje se ne može kazniti, inspekcija je kaznila odgovorno lice u organu lokalne samouprave minimalnom novčanom kaznom u iznosu od 150eura. Zakonom je ranije za ovaj prekršaj za odgovorno lice bila predviđena kazna od 150 do 1000eura.   U međuvremenu, iz Zakona je izbrisan prekršaj koji se odnosi  na nepostupanje po Pravilniku, čime se izgubio i osnov da inspekcija kažnjava nepravilnosti u vezi sa jednostavnim nabavkama.

Inspektor za javne nabavke Ivan Milićević napominje da se u dijelu kontrole jednostavnih nabavki dešava da se nabavke koje se sprovode direktnim prihvatanjem faktura ne unose u evidenciju koju vode naručioci na elektronskom sistemu javnih nabavki ili se ne unose tačno.

“Ovo nama otežava utvrđivanje drugih nepravilnosti kao što su podjela predmeta javne nabavke ili sprovođenje jednostavnih nabavki putem elektronskog sistema javnih nabavki kada se dostigne onaj iznos od 8000 eura direktnim prihvatanjem faktura i od kada treba sprovoditi nabavke preko elektronskog sistema javnih nabavki” kaže Milićević.

Iz Ministarstva finansija kažu da je njima vrlo važno da osiguraju transparentan sistem javnih nabavki i da javna nabavka bude efikasna, ali da su posvećeni kontroli jednostavnih nabavki koje su trenutno negdje na procentu od oko 10% učešća u ukupnim nabavkama.

“Kada smo uvidjeli da taj procenat jednostavnih nabavki značajno učestvuje u ukupnoj vrijednosti javnih nabavki, uveli smo ograničenje kroz pravilnik o jednostavnim nabavkama, tako da naručioci u jednoj fiskalnoj godini mogu da sprovedu sto hiljada eura vrijednosti ovih nabavki koje se odnose na direktne pogodbe. Tako da bismo osigurali u ovom segmentu da što više privrednih subjekata učestvuju u nabavkama i da direktna, odnosno fakturna nabavka bude svedena na minimum” zaključila je Jovetić.

Video prilog TV Vijesti na ovu temu možete pogledati u prilogu:

Novinarska priča je izrađena u okviru projekta „Inspekcije bez protekcije: Saveznici u borbi protiv korupcije”, koji je podržala Ambasada Sjedinjenih Američkih Država u Crnoj Gori, Biro Stejt dipartmenta za borbu protiv međunarodne trgovine drogom i sprovođenje zakona (INL). Sadržaj je isključiva odgovornost Instituta alternativa, i nužno ne odražava stavove Vlade Sjedinjenih Američkih Država.

Objavljeno

Korupcija u javnim nabavkama – krivična (ne)odgovornost

Korupcija u javnim nabavkama predstavlja oblast od najvećeg rizika za štetu po državni budžet i može se pojaviti u svim fazama postupka.

U analizi „Javne nabavke u Crnoj Gori - transparentnost i odgovornost” 2010. godine napisali smo da je „Uprava policije samostalno podnijela svega tri krivične prijave u periodu od tri godine, zbog osnovane sumnje da su počinjena krivična djela zloupotrebe službenog položaja u postupku javnih nabavki. Prema dostupnim saznanjima, do sada nije donijeta nijedna pravosnažna sudska presuda za krivična djela u oblasti javnih nabavki”. U analizi smo i preporučili da „Uprava policije i državno tužilaštvo sa posebnom pažnjom treba da pristupe otkrivanju i procesuiranju kri- vičnih djela u oblasti javnih nabavki.”

Četrnaest godina kasnije, istraživali smo da li se nešto promijenilo, kroz razgovore sa državnim tužiocima, policijskim službenicima, kontrolnim institucijama, prikupljanjem informacija o predmetima, optužnicama i presudama.

Analizirali smo period od januara 2016. godine do jula 2023. godine, kada su u Crnoj Gori sklopljeni ugovori o javnim nabavkama u vrijednosti od preko 3,5 milijardi eura. Radi se o vrijednosti koja je približna jednom godišnjem budžetu Crne Gore, koji za 2024. godinu iznosi 3,48 milijardi. U publikaciji dajemo odgovore na to šta su razlozi izostanka krivične odgovornosti, kao i preporuke za dalje postupanje.