U petak, 31. maja, sastali smo se sa predstavnicima Odbora za ekonomiju, finansije i budžet, kao i predstavnicima Parlamentarne budžetske kancelarije.
Tokom sastanka smo predstavili novi dio portala mojnovac.me, koji se odnosi na javne nabavke, kao i rezultate istraživanja o otvorenosti budžeta.
Razgovarali smo i o našim inicijativama i nalazima iz monitoringa o radu ovog Odbora, a uputili smo i preporuke za unapređenje rada ovog Odbora.
U vidu najava kompleksnijih izmjena, u svojim sugestijama smo se ograničili samo na aktuelni opseg izmjena, iako smo mišljenja da je neophodna korjenita reforma u ovoj oblasti, koja treba da odgovori na brojne prioritete: od neprimjereno uskog opsega propisa o državnim službenicima i namještenicima, do opsega kadrovskog planiranja i transparentnosti rasporeda i popune radnih mjesta.
Sa žaljenjem konstatujemo da naš aktivan doprinos u okviru radne grupe nije valorizovan, s obzirom na to da za već prethodno dostavljene komentare nismo dobili nijednu povratnu informaciju, uprkos načelnoj ocjeni da je riječ o “konstruktivnim komentarima”. Nadalje, izostalo je obrazloženje minimalnog trajanja javne rasprave, bez održavanja okruglog stola, a za koje smo mi ostali uskraćeni i u okviru radne grupe.
Uputili smo ukupno deset sugestija sa iscrpnim obrazloženjima, koje temeljimo na decenijskom istraživanju i monitoringu.
U odnosu na norme kojima se reguliše iskustvo za rukovodeće pozicije neophodno je dodati normu koja će precizirati da se takvo iskustvo dokazuje uvidom u prethodni relevantni ugovor o radu. Takođe, u cilju jačanja inspekcijskog nadzora koji je umnogome zanemarena oblast, sugerišemo neophodnost jačanja analitičkih kapaciteta inspekcijskih organa, koji su trenutno izuzetno slabi. Ovakva norma bi omogućila da osobe koje su vršile najsloženije poslove inspekcijskog nadzora daju doprinos u istoj oblasti u kojoj posjeduju relevantno iskustvo.
U odnosu na odredbu kojom se reguliše status zaposlenih u Administrativnom centru, čije se osnivanje previđa kroz zakonske izmjene, smatramo da zaposlene u ovoj instituciji ne treba izuzimati iz primjene Zakona o državnim službenicima i namještenicima, tim prije što ima značajnu ulogu da pruža jednu vrstu primjera u ovoj oblasti.
Uzak opseg propisa o državnim službenicima i namještenicima je jedan od osnovnih problema zapošljavanja u javnoj upravi, koji se dodatno usložnjava ovakvom odredbom. Podsjećamo da čak i agencije, da je ostvarena puna primjena, mimo njih nekoliko, treba da primjenjuju Zakon o državnim službenicima i namještenicima, dok se ovaj Zakon već primjenjuje na zaposlene u instituciji Zaštitnika ljudskih prava i sloboda i Državne revizorske institucije. Obrazloženje da će državne komisije biti u sukobu interesa dok budu preispitivale žalbe ili postupke protiv zaposlenih u ovoj instituciji jednostavno ne stoji, jer bi se ovakvo široko tumačenje sukoba interesa moglo preliti i na odnose prema drugim institucijama.
Sugerisali smo i da Zakon u načelu treba da propiše kriterijume za procjenu nestručnog i nesavjesnog obavljanja funkcije, koji bi se detaljnije razradili podzakonskim aktom, a u odnosu na razrješenja članova državnih komisija koja su uslijedila zbog tih razloga. U članovima koji se odnose na imenovanje članova državnih komisija, kao jedan od uslova za imenovanje potrebno je propisati i to da kandidat/-kinja ne mogu biti članovi političke partije.
Sve naše sugestije i obrazloženja možete pogledati u priloženoj datoteci.
Istraživanje otvorenosti budžeta (Open Budget Survey), koje se sprovodi još od 2006. godine, po prvi put je ove godine uključilo i Crnu Goru i rangiralo je među 125 država po stepenu otvorenosti budžeta.
Na indeksu transparentnosti, Crna Gora je ostvarila 48 od mogućih 100 bodova, što znači da postoje značajni nedostaci u pristupu budžetskim podacima. Sa ovim rezultatom, Crna Gora zauzima 64. poziciju od ukupno 125 zemalja. U regionu, jedino su Sjeverna Makedonija (35 bodova) i Bosna i Hercegovina (27 bodova) ostvarile gori rezultat od nas – sve ostale zemlje regiona su u ovom pogledu ispred Crne Gore.
Ovaj dio Indeksa mjeri javnu dostupnost informacija o tome kako izvršna vlast prikuplja i troši javne resurse. Istraživanje procjenjuje dostupnost, pravovremenost i sveobuhvatnost osam ključnih budžetskih dokumenata, koristeći 109 indikatora kojima se mjeri transparentnost budžeta i pomoću kojih se svakoj zemlji dodjeljuje ocjena na skali od 0 do 100. Rezultat za transparentnost od 61 bodova i naviše označava da država objavljuje dovoljno materijala da javnost informiše i pripremi za javnu raspravu o budžetu.
U ostalim dimenzijama istraživanja, Crna Gora je ostvarila mješovite rezultate.
Participativnost odnosno učešće javnosti u budžetiranju je posebno loše ocijenjeno, sa 13 od 100 bodova, dok je nadzor nad budžetom ocijenjen kao adekvatan (74 od 100 bodova), iako je uloga Skupština u ovom pogledu ocijenjena znatno lošije od one koju obavlja Državna revizorska institucija.
Izrada budžeta za građane, polugodišnji izvještaj o izvrešnju budežta koji bi se dostavljao Skupštini, objavljvianje nefinansijskih podataka o učinku budžeta, o ostvarenju ciljeva i indikatora programskog budžeta, mehanizmi za uključivanje građana u izradu budžeta – samo su neke od preporuka koje treba ispuniti kako bi Crna Gora popravila svoj rezultat.
Institut alternativa je lokalni partner koji je sproveo ovo istraživanje za Crnu Goru, pod okriljem Međunarodnog partnerstva za budžet iz Vašingtona.
Posjetite www.internationalbudget.org/open-budget-survey da biste se detaljnije informisali, uključujući potpunu metodologiju istraživanja, Globalni izvještaj za 2023. godinu, nalaze i podatke za Crnu Goru i sve ispitane zemlje.
Posmatrani period rada Skupštine obilježile su brojne političke krize koje su uticale i na aktivnosti skupštinskih radnih tijela.
Uprkos raspuštanju Skupštine i Vladi kojoj je izglasano nepovjerenje, nastavljeno je sa praksom rasprave o zakonskim prijedlozima koji ne ispunjavaju osnovne kriterijume javnosti. U periodu od raspuštanja Skupštine do formiranja novog, 28. saziva, u skupštinsku proceduru je predato čak 27 zakonskih prijedloga, od čega je za njih 18 predlagač bila Vlada, dok su njih 9 podnijeli poslanici i poslanice.
Dinamičan period koji se odrazio na rad Skupštine Crne Gore, odrazio se i na njena radna tijela, pa su odbori uglavnom radili bez usvojenih planova rada što otežava procjenu realizacije njihovih aktivnosti.
U ovoj analizi donosimo presjek rada pet skupštinskih odbora: Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, Odbor za bezbjednost i odbranu, Odbor za ljudska prava i slobode, Odbor za antikorupciju i Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, u periodu od oktobra 2022. do oktobra 2023. godine.
Brojni problemi koji su uočeni i u ranijim periodima rada odbora, nastavili su se i u ovom, kao što je održavanje saslušanja koje ne prate odgovarajući izvještaji sa zaključcima i preporukama, neusvajanje izvještaja o radu institucija bez preporuka za njihovo unapređenje i usvajanje zakonskih izmjena i dopuna bez rasprave...
Institut alternativa (IA) uputio je sugestije Zakonodavnom i Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu, kako bi poslanici amandmanski djelovali u cilju unapređenja Predloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru.
Poslanicima smo se obratili budući da je Vlada Crne Gore 8. maja, po hitnom postupku, Predlog zakona predala u skupštinsku proceduru, bez sprovođenja javne rasprave. Nije održan ni okrugli sto o predlogu, stoga nismo bili u mogućnosti da damo predloge i sugestije na tekst ovog zakona, čije su izmjene započete još 2017. godine, kada je posljednji put i održana javna rasprava.
Ključna izmjena sistemskog okvira sadržana je u predlogu osnivanja Koordinacionog tijela za usklađivanje i praćenje inspekcijskih nadzora, kao stalnog radnog tijela vlade koje između ostalog “koordinira radom svih inspekcijskih organa“. Ovlašćenja koordinacionog tijela za usklađivanje i praćenje inspekcijskih nadzora, navedena u predlogu zakona, značajno nadilaze prirodu i ciljeve ovlašćenja stalnog radnog tijela propisanih Uredbom o radu Vlade. Podsjećamo da su stalna radna tijela vlade: Komisija za politički sistem, unutrašnju i vanjsku politiku, Komisija za ekonomsku politiku i finansijski sistem, Komisija za kadrovska i administrativna pitanja i Komisija za raspodjelu dijela sredstava budžetske rezerve.
Sugestije za unapređenje zakonskog teksta rezultat su monitoringa rada inspekcija koji je IA sproveo. Analiza „Kako rade inspekcije? – Pregled rada sedam inspekcija u oblastima od rizika za korupciju“ dostupna je na sajtu IA. Monitoring rada, koji je obuhvatio sedam različitih inspekcija, pokazao je da uloga inspekcija u borbi protiv korupcije nije dovoljno razvijena, a što se posebno ogleda u izostanku jedinstvenog strateškog pristupa i razrađenog pravnog okvira. Predložene zakonske izmjene ne daju rješenje za utvrđene nedostatke, kao što su neujednačeno planiranje nadzora, procjena rizika na osnovu standardizovane metodologije, postupanje po incijativama.
Poslanicima smo ukazali da je potrebno precizirati način i postupak međusobnog usklađivanja godišnjih planova rada različitih inspekcija, kao i da godišnji plan rada treba da sadrži precizan plan zajedničkih/koordinisanih inspekcijskih nadzora. Takođe, potrebno je precizirati proceduru usklađivanja planova.
Nadalje, ukazali smo da u članu koji se odnosi na procjenu rizika nije precizirano da li je u pitanju jedna standardizovana metodologija, te nije jasno da li svaki inspekcijski organ samostalno donosi metodologiju ili se usvajaju isključivo na nivou ministarstva. Takođe, potrebno je dodatno razmotriti mogućnost utvrđivanja obaveze pripreme i usvajanja standardizovanih smjernica za izradu same metodologije (za procjenu i stepenovanje rizika).
Smatramo da je potrebno propisati da je inspekcijski organ, odnosno pravno lice, dužno da izradi internu proceduru za postupanje po inicijativama kojom bi se definisao rok i redosljed postupanja, kao i da je učine dostupnom građanima, odnosno proaktivno objave na sajtu. Ukoliko je inspekcija nenadležna za postupanje po zaprimljenoj inicijativi, dužna je da bez odlaganja ili u određenom vremenskom roku, inicijativu proslijedi nadležnoj inspekciji.
Sugerisali smo i da je potrebno učiniti obaveznim sačinjavanje kontrolnih lista, budući da ih sadašnji predlog ostavlja kao mogućnost, a ne i obavezu, ali i da Koordinaciono tijelo priprema smjernice za izradu opšteg obrasca zapisnika o inspekcijskom nadzoru.
Poslanike smo podsjetili i da je Vlada, pored ovog Predloga zakona, u skupštinsku proceduru uputila i Predlog zakona o izmjenama i dopunama zakona kojima su propisane odredbe u inspekcijskom nadzoru, a koji predviđa izmjene čak 82 zakona. Kritikovali smo Vladu koja promjenu modela inspekcijskog nadzora sprovodi na brzinu, bez prethodnih analiza stanja, a suprotno okviru javne uprave, na šta je Institut alternativa više puta ukazivao.
Više puta smo reagovali na to što je Vlada započela ozbiljnu reformu na osnovu zaključaka iz Analize efikasnosti djelovanja Uprave za inspekcijske poslove iz 2021. godine, zanemarivši to da tada nije cijenjen rad inspekcija koje djeluju u okviru ministarstava.
Institut alternativa će i ubuduće pomno pratiti dalje postupke procesa reforme inspekcijskog nadzora u Crnoj Gori, i blagovremeno reagovati i upućivati konstruktivne sugestije kada je u pitanju ovako ozbiljna reforma, i blagovremeno povratno informisati javnost.
Tim Instituta alternativa
Šta nam pokazuju podaci o radu Policije u represiji korupcije u javnim nabavkama?
