Istraživanje otvorenosti budžeta (Open Budget Survey), koje se sprovodi još od 2006. godine, po prvi put je ove godine uključilo i Crnu Goru i rangiralo je među 125 država po stepenu otvorenosti budžeta.
Na indeksu transparentnosti, Crna Gora je ostvarila 48 od mogućih 100 bodova, što znači da postoje značajni nedostaci u pristupu budžetskim podacima. Sa ovim rezultatom, Crna Gora zauzima 64. poziciju od ukupno 125 zemalja. U regionu, jedino su Sjeverna Makedonija (35 bodova) i Bosna i Hercegovina (27 bodova) ostvarile gori rezultat od nas – sve ostale zemlje regiona su u ovom pogledu ispred Crne Gore.
Ovaj dio Indeksa mjeri javnu dostupnost informacija o tome kako izvršna vlast prikuplja i troši javne resurse. Istraživanje procjenjuje dostupnost, pravovremenost i sveobuhvatnost osam ključnih budžetskih dokumenata, koristeći 109 indikatora kojima se mjeri transparentnost budžeta i pomoću kojih se svakoj zemlji dodjeljuje ocjena na skali od 0 do 100. Rezultat za transparentnost od 61 bodova i naviše označava da država objavljuje dovoljno materijala da javnost informiše i pripremi za javnu raspravu o budžetu.
U ostalim dimenzijama istraživanja, Crna Gora je ostvarila mješovite rezultate.
Participativnost odnosno učešće javnosti u budžetiranju je posebno loše ocijenjeno, sa 13 od 100 bodova, dok je nadzor nad budžetom ocijenjen kao adekvatan (74 od 100 bodova), iako je uloga Skupština u ovom pogledu ocijenjena znatno lošije od one koju obavlja Državna revizorska institucija.
Izrada budžeta za građane, polugodišnji izvještaj o izvrešnju budežta koji bi se dostavljao Skupštini, objavljvianje nefinansijskih podataka o učinku budžeta, o ostvarenju ciljeva i indikatora programskog budžeta, mehanizmi za uključivanje građana u izradu budžeta – samo su neke od preporuka koje treba ispuniti kako bi Crna Gora popravila svoj rezultat.
Institut alternativa je lokalni partner koji je sproveo ovo istraživanje za Crnu Goru, pod okriljem Međunarodnog partnerstva za budžet iz Vašingtona.
Posmatrani period rada Skupštine obilježile su brojne političke krize koje su uticale i na aktivnosti skupštinskih radnih tijela.
Uprkos raspuštanju Skupštine i Vladi kojoj je izglasano nepovjerenje, nastavljeno je sa praksom rasprave o zakonskim prijedlozima koji ne ispunjavaju osnovne kriterijume javnosti. U periodu od raspuštanja Skupštine do formiranja novog, 28. saziva, u skupštinsku proceduru je predato čak 27 zakonskih prijedloga, od čega je za njih 18 predlagač bila Vlada, dok su njih 9 podnijeli poslanici i poslanice.
Dinamičan period koji se odrazio na rad Skupštine Crne Gore, odrazio se i na njena radna tijela, pa su odbori uglavnom radili bez usvojenih planova rada što otežava procjenu realizacije njihovih aktivnosti.
U ovoj analizi donosimo presjek rada pet skupštinskih odbora: Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, Odbor za bezbjednost i odbranu, Odbor za ljudska prava i slobode, Odbor za antikorupciju i Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, u periodu od oktobra 2022. do oktobra 2023. godine.
Brojni problemi koji su uočeni i u ranijim periodima rada odbora, nastavili su se i u ovom, kao što je održavanje saslušanja koje ne prate odgovarajući izvještaji sa zaključcima i preporukama, neusvajanje izvještaja o radu institucija bez preporuka za njihovo unapređenje i usvajanje zakonskih izmjena i dopuna bez rasprave...
Predlog zakona o inspekcijskom nadzoru, Vlada Crne Gore 8. maja po hitnom postupku predala u skupštinsku proceduru, bez sprovođenja javne rasprave
Institut alternativa (IA) uputio je sugestije Zakonodavnom i Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu, kako bi poslanici amandmanski djelovali u cilju unapređenja Predloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru.
Poslanicima smo se obratili budući da je Vlada Crne Gore 8. maja, po hitnom postupku, Predlog zakona predala u skupštinsku proceduru, bez sprovođenja javne rasprave. Nije održan ni okrugli sto o predlogu, stoga nismo bili u mogućnosti da damo predloge i sugestije na tekst ovog zakona, čije su izmjene započete još 2017. godine, kada je posljednji put i održana javna rasprava.
Ključna izmjena sistemskog okvira sadržana je u predlogu osnivanja Koordinacionog tijela za usklađivanje i praćenje inspekcijskih nadzora, kao stalnog radnog tijela vlade koje između ostalog “koordinira radom svih inspekcijskih organa“. Ovlašćenja koordinacionog tijela za usklađivanje i praćenje inspekcijskih nadzora, navedena u predlogu zakona, značajno nadilaze prirodu i ciljeve ovlašćenja stalnog radnog tijela propisanih Uredbom o radu Vlade. Podsjećamo da su stalna radna tijela vlade: Komisija za politički sistem, unutrašnju i vanjsku politiku, Komisija za ekonomsku politiku i finansijski sistem, Komisija za kadrovska i administrativna pitanja i Komisija za raspodjelu dijela sredstava budžetske rezerve.
Sugestije za unapređenje zakonskog teksta rezultat su monitoringa rada inspekcija koji je IA sproveo. Analiza „Kako rade inspekcije? – Pregled rada sedam inspekcija u oblastima od rizika za korupciju“ dostupna je na sajtu IA. Monitoring rada, koji je obuhvatio sedam različitih inspekcija, pokazao je da uloga inspekcija u borbi protiv korupcije nije dovoljno razvijena, a što se posebno ogleda u izostanku jedinstvenog strateškog pristupa i razrađenog pravnog okvira. Predložene zakonske izmjene ne daju rješenje za utvrđene nedostatke, kao što su neujednačeno planiranje nadzora, procjena rizika na osnovu standardizovane metodologije, postupanje po incijativama.
Poslanicima smo ukazali da je potrebno precizirati način i postupak međusobnog usklađivanja godišnjih planova rada različitih inspekcija, kao i da godišnji plan rada treba da sadrži precizan plan zajedničkih/koordinisanih inspekcijskih nadzora. Takođe, potrebno je precizirati proceduru usklađivanja planova.
Nadalje, ukazali smo da u članu koji se odnosi na procjenu rizika nije precizirano da li je u pitanju jedna standardizovana metodologija, te nije jasno da li svaki inspekcijski organ samostalno donosi metodologiju ili se usvajaju isključivo na nivou ministarstva. Takođe, potrebno je dodatno razmotriti mogućnost utvrđivanja obaveze pripreme i usvajanja standardizovanih smjernica za izradu same metodologije (za procjenu i stepenovanje rizika).
Smatramo da je potrebno propisati da je inspekcijski organ, odnosno pravno lice, dužno da izradi internu proceduru za postupanje po inicijativama kojom bi se definisao rok i redosljed postupanja, kao i da je učine dostupnom građanima, odnosno proaktivno objave na sajtu. Ukoliko je inspekcija nenadležna za postupanje po zaprimljenoj inicijativi, dužna je da bez odlaganja ili u određenom vremenskom roku, inicijativu proslijedi nadležnoj inspekciji.
Sugerisali smo i da je potrebno učiniti obaveznim sačinjavanje kontrolnih lista, budući da ih sadašnji predlog ostavlja kao mogućnost, a ne i obavezu, ali i da Koordinaciono tijelo priprema smjernice za izradu opšteg obrasca zapisnika o inspekcijskom nadzoru.
Poslanike smo podsjetili i da je Vlada, pored ovog Predloga zakona, u skupštinsku proceduru uputila i Predlog zakona o izmjenama i dopunama zakona kojima su propisane odredbe u inspekcijskom nadzoru, a koji predviđa izmjene čak 82 zakona. Kritikovali smo Vladu koja promjenu modela inspekcijskog nadzora sprovodi na brzinu, bez prethodnih analiza stanja, a suprotno okviru javne uprave, na šta je Institut alternativa više puta ukazivao.
Više puta smo reagovali na to što je Vlada započela ozbiljnu reformu na osnovu zaključaka iz Analize efikasnosti djelovanja Uprave za inspekcijske poslove iz 2021. godine, zanemarivši to da tada nije cijenjen rad inspekcija koje djeluju u okviru ministarstava.
Institut alternativa će i ubuduće pomno pratiti dalje postupke procesa reforme inspekcijskog nadzora u Crnoj Gori, i blagovremeno reagovati i upućivati konstruktivne sugestije kada je u pitanju ovako ozbiljna reforma, i blagovremeno povratno informisati javnost.
Analiza Kako rade inspekcije? Pregled rada sedam inspekcija u oblastima od rizika za korupciju predstavlja prvi pokušaj da se na sistematičan način procijene učinci inspekcijskog nadzora sprovedenog od strane sedam različitih inspekcija, od kojih su neke organizovane pri Upravi za inspekcijske poslove, a neke pri resornim ministarstvima, ali sve djeluju u oblastima od visokog rizika za korupciju – urbanizmu, zdravstvu, radnim odnosima u javnom sektoru, raspodjeli budžetskih sredstava u javnom sektoru, zaštiti državne imovine.
Fokusira se na planiranje inspekcijskog nadzora, njegovo sprovođenje ali i otvara važna pitanja efekata, poput podnesenih krivičnih prijava i podignutih optužnica, u zavisnosti od javno dostupnih informacija.
Na kraju pregleda nudimo i konkretne preporuke za bolje djelovanje inspekcija u oblastima od rizika za korupciju, uključujući neophodne zakonske izmjene, unaprijeđeno kadrovsko planiranje, proaktivnije izvještavanje i obuke usklađene praktičnim potrebama inspekcija.
Publikacija je izrađena u okviru projekta „Inspekcije bez protekcije: Saveznici u borbi protiv korupcije”, koji je podržala Ambasada Sjedinjenih Američkih Država u Crnoj Gori, Biro Stejt dipartmenta za borbu protiv međunarodne trgovine drogom i sprovođenje zakona (INL). Sadržaj publikacije je isključiva odgovornost Instituta alternativa, i nužno ne odražava stavove Vlade Sjedinjenih Američkih Država.
U Skupštini ovih dana parlamentarna većina preispituje pravo koje opozicija ima još od 2010. godine, i kojim joj se garantuje određeni broj kontrolnih saslušanja, koje većina ne može blokirati.
Od početka rada 28. saziva Skupštine Crne Gore upućeno je 14 inicijativa za kontrolno saslušanje, od kojih su samo 4 i održana. Ovom broju treba dodati jedno saslušanje je već bilo definisano Planom rada Odbora za ljudska prava i slobode za 2023. godinu, dvije su inicijative predstavnika parlamentarne većine, a dvije opozicione.
Da je na djelu gušenje kontrolne funkcije Skupštine, pokazuje i podatak da je od 7 “manjinskih” inicijativa opozicije samo jedna prihvaćena i održana, dok su ostale odbijene, preformulisane ili obesmišljene kasnim zakazivanjem.
Tako je, primjera radi, Odboru za bezbjednost i odbranu 15. marta ove godine grupa od 5 opozicionih poslanika dostavila inicijativu za kontrolno saslušanje, koja je istog dana podržana na Odboru a potom je sjednica naknadno zakazana tek za 26. jun, sa preko 3 mjeseca zakašnjenja. Takvom praksom se obesmišljava kontrolna funkcija, kako zbog aktuelnosti teme koju je potrebno raspravljati na Odboru, ali i zbog činjenice da je odluka o terminu održavanja došla tek mjesec dana nakon izglasavanja inicijative.
Dvije manjinske inicijative upućene Odboru za ekonomiju, finansije i budžet su “na čekanju” još od početka marta mjeseca, jer je zatraženo da Kolegijum da tumačenje Poslovnika, dok je manjinska inicijativa upućena Odboru za evropske integracije ostala bez kvoruma, jer predstavnici parlamentarne većine nisu prisustvovali sjednici na kojoj se raspravljala.
Uprkos apelu predsjednika Odbora za međunarodne odnose i iseljenike da se zakaže kontrolno saslušanje na osnovu upućene manjinske inicijative, predstavnici parlamentarne većine su insistirali na glasanju, čime je ovakav vid kontrolnog mehanizma opet ugušen.
Šta je manjinska inicijativa?
Još od 2010. godine, Zakon o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane prepoznaje “manjinsku inicijativu”, odnosno mogućnost da jednom u toku redovnog zasijedanja Skupštine, Odbor održi sjednicu na zahtjev jedne trećine članova, sa jednom temom dnevnog reda. U početku, ovo pravo se odnosilo samo na Odbor za bezbjednost i odbranu.
Izmjenama Poslovnika Skupštine iz 2012. godine, ova mogućnost je data svim odborima, konkretno u pogledu korišćenja nadzornog mehanizma kontrolnog saslušanja. Članu 75 Poslovnika je tada definisano da jednom u toku redovnog zasijedanja Skupštine, odbor donosi odluku o kontrolnom saslušanju, na zahtjev jedne trećine članova odbora.
Izmjenama Poslovnika iz 2020. godine, manjinska inicijativa je ojačana, tako da je poslanici umjesto jednom, mogu iskoristiti dva puta u toku redovnog zasijedanja.
