Objavljeno

Sugestije IA na sjednici Savjeta za reformu javne uprave

Na današnjoj sjednici Savjeta za reformu javne uprave ukazala sam na potrebu da se refomiše postupak zapošljavanja u javnoj upravi, uklone neopravdana ograničenja pristupa informacijama i definišu opipljive mjere optimizacije javne uprave.

– U odnosu na tačke diskusije koje su se odnosile na plan akcija u oblasti reforme javne uprave do 2021. godine i predložene mjere optimizacije, istakla sam potrebu da se predviđena izmjena Uredbe, koja reguliše testiranje kandidata za posao u državnim organima, izmijeni ne samo u dijelu uloge stručnih lica u komisijama, već i suštinskih aspekata vezanih za praktičnu provjeru i usmeni intervju, koji su podložni zloupotrebama, i za izradu izvještaja o provjeri sposobnosti, koji ne pružaju dovoljno podataka i obrazloženja o rezultatima testiranja.

Iako se planira izrada srednjoročnog programa rada Vlade, što je svakako neophodno, izvještaji o realizaciji aktuelnog programa rada Vlade još uvijek nijesu objavljeni. Insitut alternativa (IA) je međutim analizirao realizaciju tekućeg programa: čak 63% zakonskih prijedloga planiranih za prva tri kvartala ove godine još uvijek nije upućeno u skupštinsku proceduru.

IA podržava napore da se utvrdi jasna polazna osnova zaposlenih u javnom sektoru, kao preduslov efikasne optimizacije. U svrhu optimizacije, mi se zalažemo i da se institucionalizuje kontrola kvaliteta kadrovskog planiranja, jer je to glavni preduslov boljeg praćenja i korektivnog djelovanja u odnosu na primjenu ovog instituta koji je ključan za procjenu novih zapošljavanja i smanjenja broja zaposlenih na onim mjestima gdje prestaje potreba za određenim kadrom.

Sveobuhvatna funkcionalna analiza je svakako potreba naše javne uprave i podržavamo namjeru da se ona uradi. Međutim, u odnosu na aktuelne planove, nedostaju opipljivi pokazatelji do kojih funkcionalna analiza treba da dovede. Smatramo da bi na osnovu funkcionalnih analiza deset najbrojnijih javnopravnih organa u doglednom periodu trebalo da se smanji broj zaposlenih na onim mjestima gdje se pokaže da postoje tzv. “tehnološki viškovi”.

Podržavamo namjeru da se izmijeni Zakon o zaradama zaposlenih u javnom sektoru. Međutim, mislim da već u ovoj fazi planiranja reforme javne uprave treba postaviti neke jasnije pokazatelje, kao što su pojednostavljivanje strukture zarada kroz ukidanje nepotrebnih dodataka, uvezivanje varijabile i ocjenjivanja, ujednačavanje koeficijenata u odnosu na složenost poslova, ograničenje dodatnih naknada, preciziranje normi o naknadama po prestanku funkcije. Crna Gora je rekorder po trajanju ove naknade od godinu dana, a ne pravi se ni razlika o razlozima prestanka mandata i svojstvu obavljanja funkcije (vršilac dužnosti ili puni mandat). Takođe, da bi se obezbijedila ujednačenost, trebalo bi pratiti isplate varijabila po organima, s obzirom na to da smo mi primijetili neujednačnost i veliku arbitrarnost u tom dijelu.

–U odnosu na Nacrt Zakona o slobodnom pristupu informacijama, smatramo da je dobro što će se raditi katalog organa vlasti i proširiti lista informacija sa obavezom proaktivnog objavljivanja. Ipak, ostajemo kod svih ranijih primjedbi sa javne rasprave koji nijesu ušli u inovirani nacrt zakona, naročito kod nedefinisanih pojmova poslovne tajne i zaštite konkurencije u kontekstu javnog sektora.

S tim u vezi je i naša ključna primjedba u odnosu na nacrt akcionog plana za primjenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, s obzirom na to da se tek krajem 2024. godine planira analiza o pravnom okviru ograničenja pristupa informacijama. Naša analiza “Poslovne tajne javnih preduzeća” je već pružila dovoljnu osnovu u ovom dijelu, a u okviru javne rasprave već smo ponudili kompromisno rješenje. Poslovna tajna, u duhu ovog zakona, eventualno može podrazumijevati isključivo informacije koje imaju komercijalnu vrijednost, sadrže neotkrivena znanja, izume, dostignuća (inovacije), koje nisu nastale u okviru pružanja određene javne usluge i koje se ne odnose na raspolaganje finansijskim sredstvima iz javnih prihoda i državnom imovinom, i za koje nije propisana obaveza proaktivnog objavljivanja u drugim posebnim zakonima.

–U odnosu na nacrt monitoring izvještaja o službeničkom sistemu na državnom i lokalnom nivou, pohvalna je sadržajnost podataka. Međutim, prepoznati problemi nisu našli adekvatan odraz u preporukama. Izvještaj nije prepoznao prilike za neprimjereni politički uticaj na službenike, koje su zadržane u zakonskom okviru. Samo posredno, kroz razloge žalbi, ukazuje se na nejasnu proceduru bodovanja usmenog intervjua i izvještavanje o njoj. Za nas je to najbitniji aspekt, jer direktno utiče na zapošljavanje na osnovu zasluga. Mislimo da su, samim tim što ne postoji pisani trag ni obrazloženje bodovanja usmenog intervjua, opravdane žalbe kandidata, koje, kako stoji u izvještaju,  ukazuju da nema dokaza ni obrazloženja u vezi sa bodovanjem usmenog intervjua, te im je u konačnom sporan ukupan broj bodova i rang lista na osnovu koje se donosi odluka o izboru kandidata. Naknadnom razgovoru, koji se sprovodi sa kandidatima sa liste za izbor, nije posvećena pažnja, iako mi smatramo da obesmišljava provjeru sposobnosti.

Na sjednici sam podsjetila i na naše ranije reagovanje, o aktuelnim javnim pozivima za v.d. pozicije u pojedinim ministarstvima. Ministarstvo javne uprave, digitalnog društva i medija je raspisalo konkurse za v.d. pozicije u junu, koji još uvijek nijesu završeni. U međuvremenu je usvojen i kadrovski plan, što definitivno negira razloge hitnosti i upotrebljivosti ovih ad hoc konkursa, koji se nisu pokazali kao garancija transparentnosti, s ozbirom na pravnu nesigurnost ocjenivanja kandidata i nedostatak detaljnijih informacija o njima.

Milena Muk

Institut alternativa

Objavljeno

Objavljen ugovor direktora “ToMontenegro” – Važan korak ka transparentnosti

Pozdravljamo odluku Odbora direktora ToMontenegro da objavi Ugovor o radu sa izvršnim direktorom, nakon naših zahtjeva i žalbi zbog odbijanja pristupa.
Ugovor možete pronaći na našem sajtu “Čija su naša javna preduzeća”

Pored plate od 4 400€ eura i naknade za zakup stana do 1 000€, izvršni direktor je do sada već ostvario pravo na 50 000€ bonusa, ukoliko imamo u vidu da je kompanija počela sa komercijalnim letovima (jednokratni bonus) i prevezla 60 000 putnika do početka septembra (godišnji bonus). U slučaju raskida ugovora, direktoru bi pripalo 24 prosječne neto zarade ili preko 105 hiljada eura.

Politka naknada menadžmenta državnih preduzeća se mora preciznije urediti nego što je to sada slučaj u Zakonu o zaradama zaposlenih u javnom sektoru, kao i pitanje otpremnina izvršnih direktora za koje se moraju propisati jasni limiti.

Važno je da primanja budu transparentna i dostupna javnosti, pa zato pozdravljamo objavljivanje ugovora i nadamo se da će i ostala državna preduzeća koja još uvijek kriju ugovore direktora slijediti ovaj primjer.

Objavljeno

Javne rasprave za ovu godinu najavila samo tri ministarstva

Više od polovine ministarstava nije objavilo programe rada za tekuću godinu u skladu sa zakonskim obavezama, dok su svega tri ministarstva objavila spisak zakona i strategija o kojima će tokom 2021. godine biti organizovane javne rasprave.

Ministarstva su i ove godine nastavila lošu praksu neobjavljivanja programa svog rada i spiska akata koja će biti na javnoj raspravi tokom godine, čime nisu kreirani adekvatni uslovi za uključivanje građana u kreiranju javnih politika. U pogledu učešća javnosti, nova Vlada je napravila iskorak time što je pripremu programa rada Vlade za 2021. godinu otvorila za sugestije javnosti, što je Institut alternativa zagovarao dugi niz godina.

Vlada Crne Gore je na 17. sjednici, održanoj 30. marta ove godine, usvojila Program rada za tekuću godinu. Iako je treći kvartal na izmaku, do 29. septembra više od polovine ministarstava nije objavilo programe rada u skladu sa obavezom iz Zakona o državnoj upravi. Od 12 ministarstava, programe rada objavilo je njih pet i to: Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo pravde, ljudskih i manjinskih prava i Ministarstvo prosvjete, nauke, kulture i sporta, dok je prije svega nekoliko dana to uradilo i Ministarstvo odbrane.

Ministarstvo ekologije, prostornog planiranja i urbanizma i Ministarstvo ekonomskog razvoja na sajtu Vlade imaju objavljen samo srednjoročni program rada za period 2019-2021. godina.

Nastavljena je loša praksa i kada je u pitanju objavljivanje spiska akata o kojima će biti pokrenuta javna rasprava tokom godine. Uredbom o izboru predstavnika nevladinih organizacija u radna tijela organa državne uprave i sprovođenju javne rasprave u pripremi zakona i strategija propisana je obaveza ministarstvima da najkasnije 15 dana nakon donošenja programa rada na svojoj internet stranici i portalu e-uprave objave spisak zakona i strategija o kojima će u njihovoj pripremi sprovesti javnu raspravu sa drugim važnim informacijama.

Do današnjeg dana, spisak akata za javnu raspravu za 2021. godinu objavili su samo Ministarstvo pravde, ljudskih i manjinskih prava, Ministarstvo ekologije, prostornog planiranja i urbanizma i Ministarstvo prosvjete, nauke, kulture i sporta. To smo utvrdili naprednom pretragom izvršenom zaključno sa 28. septembrom.

Vlada je u ovom mandatu Skupštini do sada predala 48 prijedloga zakona, a od toga je samo za njih šest održana javna rasprava.

Podsjećamo da je Vlada u svom Programu navela da se kao osnovni principi u budućem planiranju politika i planiranju rada Vlade žele postaviti transparentnost i otvorenost ka građanima i građankama kako bi se podstakla diskusija o ključnim prioritetima i pravcima razvoja javnih politika.

Neobjavljivanjem programa rada i spiska akata za javnu raspravu, zainteresovana javnost se ne može na adekvatan način upoznati sa planovima i obavezama ministarstava što je prvi preduslov za konsultovanje javnosti. Ministarstva treba da omoguće javnosti da smisleno učestvuje i to prije svega kroz pravovremenu najavu javnih rasprava čije se sprovođenje očekuje tokom ove godine.

Dragana Jaćimović
saradnica na projektima

Objavljeno

Pravo javnosti da zna nije prioritet nove Vlade

 

Vlada se oglušuje o obećanja veće transparentnosti: inoviranje zakona ne ide u pravcu ukidanja neutemeljenih ograničenja pristupa informacijama, dok je naša inicijativa za objavljivanjem određenih setova podataka odbijena.

Povodom Međunarodnog dana prava javnosti da zna, podsjećamo da je veća transparentnost, koju je najavljivala nova Vlada, za sada ostala samo prazno obećanje.

Iako smo prije više od pola godine, zatražili od Vlade da omogući objavljivanje cjelovitog dnevnog reda svojih sjednica, objavljivanje materijala o kojima je odlučivano bez sjednice, kao i objavljivanje osnovnih informacija o radu vladinih radnih tijela (komisija), naša inicijativa je odbijena.

Na drugoj strani, pet nevladinih organizacija među kojima je i IA, svega pet dana nakon formiranja nove Vlade, uputile su inicijativu da se izmijeni Zakon o slobodnom pristupu informacijama sa konkretnim i obrazloženim prijedlozima. Vlada je tek u junu stavila na javnu raspravu nacrt izmjena, koje, međutim, nijesu odgovorile na ključne probleme u praksi.

Nadležno Ministarstvo je uporno u namjeri da zadrži poslovnu tajnu i intelektualnu svojinu, kao osnov ograničenja pristupa informacijama, bez preispitivanja definisanja ovih pojmova u posebnim zakonima.

Problem je što se značenje poslovne tajne i intelektualne svojine crpi iz brojnih drugih zakona koji ih mahom definišu u kontekstu privatnog sektora. Dosljedna primjena ovih definicija na javni sektor obesmišljava sami duh slobodnog pristupa informacijama i derogira ključne principe Zakona o slobodnom pristupu informacijama. Koliko je štetna poslovna tajna u javnom sektoru, govori i naše nedavno iskustvo sa kompanijom u državnom vlasništvu „To Montenegro“. Pristup menadžerskom ugovoru izvršnog direktora ove kompanije odbijen nam je uz izgovor da sadrži klauzulu tajnosti, iako je takva klauzula suprotna Zakonu o slobodnom pristupu informacijama, čiji su obveznici sva preduzeća koja se većinski finansiraju novcem poreskih obveznika.

Portal otvorenih podataka, uprkos pokretanju 2019. godine, nije postao platforma upotrebljiva za građane i građanke. Od formiranja Vlade, čak 49 odsto setova podataka na ovom portalu objavio je samo jedan državni organ – Uprava za statistiku. Otvoreni, mašinski čitljivi podaci o raspolaganju finansijskim sredstvima su naročita rijetkost.

U okviru svoje misije, u čijoj osnovi su veća transparentnost i odgovornost javne administracije, nastavićemo da se zalažemo za otvaranje informacija od javnog značaja, a od Vlade i premijera očekujemo da se prisjete sopstvenog ekspozea.

 

Stevo Muk

Predsjednik Upravnog odbora
Institut alternativa

Objavljeno

Radio emisija Mozaik o slobodnom pristupu informacijama

Povodom Međunarodnog dana prava javnosti da zna, gostovali smo na radio emisiji javnog servisa “Mozaik” i podsjetili na neke od naših aktivnosti i iskustava u ovoj oblasti. Između ostalog, govorili smo o:

  • nacrtu Zakona o slobodnom pristupu informacijama koji smo sa drugim organizacijama predali novoizabranoj Vladi u decembru 2020. godine i komentare koje smo dali tokom javne rasprave, za prijedlog zakona koji još uvijek nije došao do Skupštine,
  • našim problemima sa pristupom informacijama u posjedu državnih preduzeća, uz najsvježiji primjer “ToMontenegro” koji krije ugovor svog izvršnog direktora,
  • nastavku loše prakse zatvorenosti od strane Generalnog sekretarijata koji je odbio naše prijedloge za više transparentnosti sjednica Vlade i njenih radnih tijela kao i odluka koje Vlada donosi, a sam GSV je jedan od rekordera u ćutanju administracije i ignorisanju naših zahtjeva za SPI,
  • zaboravljenom Portal otvorenih podataka koji je od decembra 2020. koristilo samo tri ministarstva je postavilo neku bazu podataka, među kojima nije Ministarstvo finansija i socijalnog staranja, proizvođač potencijalno najzanimljivijih budžetskih, baza podataka.

Poslušajte emisiju:

Objavljeno

Osvrt na prvu godinu 27. saziva Skupštine

Veća transparentnost; unaprijediti zakonodavnu i kontrolnu ulogu

Godinu dana od konstituisanja aktuelnog saziva Skupštine obilježilo je otvaranje njenog rada, ali i zakonodavna aktivnost koja nije zasnovana na podrobnim analizama i uređenim procedurama. Kontrolni mehanizmi uglavnom ne rezultiraju zaključcima i preporukama ka izvršnoj vlasti.

  •   Veća transparentnost i normativne izmjene

Emitovanje sjednica odbora, što je i dugogodišnja preporuka Instituta alternativa, i pokretanje parlamentarnog kanala na javnom servisu predstavljaju važne pomake u transparentnosti rada Skupštine, ali i posredno, osnaživanju građana i građanki kojima je olakšan pristup važnim diskusijama o javnim politikama.

Izmjene Poslovnika Skupštine iz decembra 2020. godine takođe su stvorile pretpostavke za osnaživanje kontrolne uloge Skupštine. Između ostalog,  ostavljena je mogućnost češćeg korišćenja tzv. ”manjinske inicijative”, prema kojoj trećina članova odbora dva puta tokom redovnog zasijedanja može pokrenuti kontrolna saslušanja o određenim pitanjima. Dodatno, Poslovnikom je utvrđena i nadležnost odbora koji prati realizaciju usvojenih zaključaka povodom saslušanja. Izmjenama Poslovnika obezbijeđena je zastupljenost žena i partija nacionalnih manjina na potpredsjedničkim funkcijama. U martu je i osnovan Ženski klub, neformalno skupštinsko tijelo čiji je cilj afirmacija rodne ravnopravnosti na svim nivoima odlučivanja. Prema objavljenim informacijama, Ženski klub je za sada održao dvije sjednice.  Formirana je i radna grupa za izradu Nacrta Zakona o Skupštini. Međutim, nakon inicijalne sjednice, nije bilo značajnijih pomaka u radu na propisu, za koji je prvobitni rok bio 1. oktobar 2021. godine.

  •      Zakonodavna aktivnost: Bez neophodnih analiza i jednakog učešća

Početak novog saziva obilježilo je intenziviranje zakonodavne uloge parlamenta. Po prvi put u nekoliko prethodnih decenija, poslanici i poslanice su pretekli Vladu u broju podnijetih zakonskih prijedloga: podnijeli su 49 od ukupno 97 zakonskih prijedloga koji su ušli u skupštinsku proceduru u proteklih godinu dana. Ipak, ovaj trend ne prate razrađene procedure, koje bi obezbijedile neophodne podatke i učešće javnosti u procesu izrade zakona. Podsjećamo da su za predloge zakona, čiji je predlagač Vlada, uređene procedure ex ante analize uticaja propisa, javnih konsultacija i javnih rasprava, kao i učešća nevladinih organizacija u radnim grupama za izradu zakona. Iako u praksi ove procedure nailaze na probleme, one na nivou Skupštine nisu razrađene. Predsjednici odbora na arbitrarnim osnovama odlučuju koga će od zainteresovanih aktera uključiti u proces izrade zakona. Iako spoljni akteri uzimaju učešće u radu Skupštine povodom zakonskih prijedloga, nepostojanje jasnih kriterijuma i procedura dovodi do neravnopravnog tretmana pojedinaca i organizacija. Najdrastičniji primjer takvog tretmana je onemogućavanje predstavnika Crnogorske pravoslavne crkve da uzme učešće u radu Odbora za ljudska prava i slobode prilikom razmatranja izmjena Zakona o slobodi vjeroispovijesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih organizacija. Prohodnost zakonskih prijedloga, koje je inicirala opozicija, za sada je izuzetno niska. Usvojen je samo Zakon o otklanjanju posljedica oduzimanja uvale Valdanos, na inicijativu opozicionog poslanika Gencija Nimanbegua.

Amandmansko djelovanje poslanika i poslanica su takođe obilježile brojne kontroverze. Njima se nerijetko pokušava i izokrenuti duh zakona. Amandmani na propise o radu i o unutrašnjim poslovima, kojima je mijenjana starosna granica za odlazak u penziju, odnosno izbor direktora policije izložen direktnom političkom uticaju, služe kao upozorenje potrebe za boljim obrazloženjima amandmana ali i širom raspravom o njihovoj suštini.

  • Kontrolni mehanizmi bez „epiloga“

Povremeni bojkot od strane opozicione Demokratske partije socijalista, ali i Demokratskog fronta, ključnog konstituenta parlamentarne većine, odrazio se na kvalitet rada parlamenta. Skupštinski odbori nisu radili „punom parom“. U prosjeku, održano je 11.7 sjednica po odboru, skoro samo jedna sjednica mjesečno. U kvantitativnom smislu, najaktivniji je bio Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu sa 24 održane sjednice, a najpasivniji Odbor za antikorupciju, sa svega tri održane sjednice.

Skupštinski odbori održali su 11 konsultativnih i 9 kontrolnih saslušanja, dok su 3 odgođena. Čak dvije trećine svih kontrolnih saslušanja održao je Odbor za bezbjednost i odbranu. Samo dva izvještaja o održanim kontrolnim saslušanjima sadrže konkretne zaključke, kojima se preporučuje određeno djelovanje organima izvršne vlasti, čiji su predstavnici saslušavani. Jedan od ključnih razloga je taj što su teme kontrolnih saslušanja istovremeno bile predmet postupanja pravosuđa ili su uključivala dokumentaciju koja je označena strepenom tajnosti.

Na odborima je razmatrano 49 izvještaja o radu institucija. Za razliku od prethodnih godina, nije usvojeno čak 44% razmatranih izvještaja (njih 22). Ipak, uglavnom su izostali konkretni zaključci i preporuke kojima bi se unaprijedilo stanje u pojedinim oblastima. Jedino su uz pet izvještaja, koji su usvojeni na Odboru za ljudska prava i slobode, usvojeni i konkretni zaključci koji ulaze u detalje rada nadležnih institucija.

Do septembra 2021. godine, poslanice i poslanici su postavili veći broj pitanja članovima Vlade (261), nego tokom čitave 2020. godine (213), kada je, usljed izbijanja epidemije koronavirusa, smanjen intenzitet rada Skupštine. Održana su i dva tzv. ministarska sata, što je novi institut uveden izmjenama Poslovnika u decembru 2020. godine. Na pitanja u vezi sa temama imunizacije protiv koronavirusa i diplomatsko-konzularne mreže, odgovarali su ministarka zdravlja i ministar vanjskih poslova. Za razliku od prethodnih godina, tokom 2021. godine opozicija je bila aktivnija od parlamentarne većine u postavljanju poslaničkih pitanja: 51% pitanja su postavili predstavnici opozicionih poslaničkih klubova. Kvalitet dobijenih odgovora na poslanička pitanja varira, a poslanici i poslanice često upozoravaju na neažurnost Vlade u dostavljanju traženih informacija. Usljed nepoštovanja obaveze Vlade da im u redovnom radu, u roku od 15 dana dostavi tražene informacije, poslanice i poslanici su često prinuđeni da ih dodatno traže kroz poslanička pitanja, čime se osujećuje kontrolna funkcija ovog mehanizma.

Milena Muk

Institut alternativa