Objavljeno

Na Vladi i na poslanicima je da redefinišu međusobni odnos

Postoji prostor da zakoni o Skupštini i o Vladi bolje urede međusobni odnos izvršne i zakonodavne vlasti, iako će on uvijek primarno zavisiti od političkog konteksta i parlamentarne prakse – zaključeno je na konferenciji u organizaciji Instituta alternativa (IA).

Konferencija „Zakonodavna i kontrolna funkcija Skupštine Crne Gore” organizovana je danas u Podgorici, u sklopu projekta koji IA sprovodi uz podršku Nacionalne zadužbine za demokratiju (NED).

Milena Muk iz Instituta alternativa je podsjetila da su i zakoni o Vladi i o Skupštini trebalo da budu pripremljeni do kraja ove godine. Ukazala je da je naročito promjenom vlasti i političkih okolnosti postalo jasno da su procedure izrade zakona u samoj Skupštini godinama zanemarivane.

Muk je objasnila da za razliku od predloga koje upućuje Vlada, nije razrađena procedura analize uticaja propisa, koje poslanici i poslanice u sve većoj mjeri predlažu. „Na drugoj strani, oni ne koriste ni svoje nadležnosti za preispitivanje i kontrolu analiza uticaja propisa, koje za svoje zakonske prijedloge izrađuje Vlada. Primjera radi, mi smo javno kritikovali nepotpunost informacija i analiza koje prate Program „Evropa sad“. Na poslanicima i Službi Skupštine je da sprovedu provjeru podataka predstavljenih u analizama uticaja seta propisa koji su došli u Skupštinu. Da proces konsultovanja aktera, na kojima bi trebalo analize uticaja da se, između ostalog, zasnivaju, nije tekao kako treba od strane Vlade, govori nam i jučerašnje povlačenje zakona kojima se nastojalo ukinuti minimalno zagarantovano finansiranje određenih institucija“, dodala je ona.

Nedostavljanje traženih informacija od strane Vlade i oklijevanje poslanika i poslanica da predlažu zaključke i preporuke nakon kontrolnih saslušanja i razmatranja izvještaja institucija, pokazuje da osnaživanje kontrolnih mehanizama, izmjenama Poslovnika iz decembra 2020. godine, još uvijek nije prevedeno u opipljive pomake u praksi.

“Ono što nam možda najslikovitije govori o rupama u komunikaciji između Vlade i Skupštine je činjenica da se izvještaji ministarstava uglavnom ne dostavljaju na uvid poslanicima, niti je takva praksa ikada postojala”, objasnila je Muk, uz napomenu da se u prethodnom periodu ipak desila smjena ministra, na osnovu tzv. asimetričnog glasanja i većine i opozicije, što jeste svojevrsni presedan u crnogorskoj parlamentarnoj praksi.

Branka Bošnjak, potpredsjednica Skupštine Crne Gore, je ukazala da se Crna Gora trenutno nalazi u političkoj krizi, koja je prisutna od trenutka konstituisanja Vlade.

„Kada postoji konstrukciona greška u samom konstituisanju Vlade koja nije izraz volje građana i kada je sistem nestabilan, onda je jako teško i tim sistemom upravljati i zato imamo probleme koje imamo od samog početka“, kazala je Bošnjak. Ona je dodala da mnogi ministri nemaju iskustva sa državnom upravom, ne poznaju dovoljno državni sistem i kako on funkcioniše i to se vremenom pokazalo. „Mnogi od ministara nisu ni znali kakva treba da bude komunikacija sa Skupštinom, da treba da postoji mišljenje za zakone, da postoji rok za to, da moraju da prisustvuju odborima i slično”, dodala je ona, naglasivši da su neophodni zakoni o Skupštini i o Vladi.

Ipak, Bošnjak je naglasila da je Skupština napravila neke značajne iskorake.

„U prošlom sazivu nismo imali nijednu interpelaciju, a sada imamo tri i postoji volja da se Skupština kritički osvrne na rad Vlade”, naglasila je ona uz podsjećanje da smo u prethodnom periodu imali priliku i da čujemo da Vlada treba da bude nezavisna što je nezamislivo, jer Skupština treba da kontroliše Vladu.

Ona je ukazala i na problem nedostatka komunikacije između parlamentarne većine i Vlade prilikom pripreme zakona, koje rezultira negodovanjem Vlade na amandmane koje poslanici i poslanice naknadno ulažu. Bošnjak smatra i da se skupštinska služba sve manje bavi zakonodavnom ulogom, ali i da Istraživački centar i Parlamentarna budžetska kancelarija pružaju značajnu podršu poslanicima i poslanicama.

Dritan Abazović, potpredsjednik Vlade Crne Gore, kazao je da je tačno da postoji šum u komunikaciji između Vlade i Skupštine, ali da je taj šum obostran, jer je i vladajuća većina ta koja bojkotuje parlament.

„Nikada nije bila veća transparentnost i stepen demokratije nego do sada i imamo situaciju da je sada svaki poslanik pojedinačno važan”, kazao je on, uz ocjenu da se transparentnost značajno povećala, o čemu svjedoči i veliki broj kontrolnih saslušanja.

Abazović je ukazao da, čak i kada bi postojala najbolja zakonska rješenja, odnos Vlade i Skupštine bi isključivo zavisio od političkih odnosa.

„Mi u ovom trenutku imamo politički problem i ne možemo da donosimo odluke u parlamentu“, dodao je Abazović, naglasiviši da su za tu situaciju krivi svi i da je potrebno iznaći zajednička rješenja.

„Ovoj zemlji je potreban društveni konzensus“, ukazao je on, ali je naglasio da ne dijeli mišljenje da je ova Vlada manje transparetna od prošle i da su njeni predstavnici mnogo više prisutni u Skupštini. U prilog tome, prema njegovim riječima, govore i brojne pokrenute inicijative, ali i smjena ministra.

Marija Popović iz Centra za građanske slobode je tokom diskusije ukazala da se mnogi zakoni utvrđuju od strane Vlade bez javne rasprave, i ukazala na spornu proceduru utvrđivanja Predloga zakona o medicinski potpomognutoj oplodnji.

Marina Vujačić iz Udruženja mladih sa hendikepom Crne Gore, ukazala je na neprohodnost inicijativa civilnog društva u novom sazivu Skupštine, na primjeru njihove incijative održavanja plenarne sjednice povodom 3. decembra (Međunarodni dan osoba sa invaliditetom).

Ukazala je da Skupština nije uradila dovoljno u smislu prilagođavanja svojih prostorija osobama sa invaliditetom, uprkos saopštenjima iz Skupštine koja su na neprihvatljiv način ukazivala na napredak u tom smislu. Ona je naglasila da su sale na svim spratovima nepristupačne, da u plenarnoj sali postoji samo jedno mjesto za osobe sa invaliditetom, dok je i glavni ulaz nepristupačan s ozbirom na to da je samo sporedni prilagođen.

Diskusija tokom drugog panela konferencije bila je fokusirana na rad skupštinskih radnih tijela, a naročito na rad pet odbora koje IA aktivno pratio u prethodnom periodu (Odbor za antikorupciju, Odbor za bezbjednost i odbranu, Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, Odbor za ljudska prava i slobode).

Nikoleta Pavićević iz Instituta alternativa je ukazala da nijedan od pet posmatranih odbora nije realizovao više od polovine aktivnosti, predviđenih planovima rada za ovu godinu. Tome je doprinijela i Vlada Crne Gore, koja nije predviđenim tempom dostavljala svoje zakonske prijedloge Skupštini.

„U našim analizama zabilježili smo i slučajeve u kojima se predstavnici izvršne vlasti nisu odazivali na pozive odbora da učestvuju u sjednicama, i na taj način se nisu u dovoljnoj mjeri pridržavali obaveza da za svoj rad polažu račune Skupštini ili da pruže doprinos njenom radu. Od posmatranih pet odbora, predstavnici izvršne vlasti najmanje su se odazivali pozivima Odbora za ljudska prava i slobode. Članovi ovog Odbora su i posebnim zaključkom izrazili zabrinutost da bi nastavak takve prakse mogao dovesti u pitanje dosadašnji multisektorski pristup u radu Odbora“, kazala je Pavićević.

Samo je Odbor za bezbjednost i odbranu znajačjnije koristio kontrolne mehanizme, dodala je ona, uz podsjećanje da je čak dvije trećine svih kontrolnih saslušanja do oktobra sprovedeno u ovom radnom tijelu. Međutim, poslanici i poslanice najčešće ne donose zaključke i preporuke povodom održanih saslušanja.

“Takav je primjer iscrpnog kontrolnog saslušanja ministra finansija u Odboru za ekonomiju, finansije i budžet o zaduživanju od 750 miliona eura putem emisije euroobveznica. Iako je poslužilo da poslanici dobiju odgovore na određena pitanja, nakon saslušanja Skupštini nisu predloženi konkretni zaključci”, pojasnila je Pavićević.

Ona je ukazala i da je uloga odbora u praćenju izvršenja budžeta zanemarena.

Sve u svemu, zaključak praćenja rada pet odbora je da oni nisu intenzivno radili u prethodnom periodu, da je često razmatranje izvještaja o radu institucija bilo samo štrik na putu do realizacije aktivnosti – a ne prilika za jačanje parlamentarne kontrole. Takođe, kontrolna saslušanja nemaju adekvatan epilog dok odbori često minimalistički posmatraju svoje nadležnosti u odnosu na zakonodavnu ulogu.

Momo Koprivica, predsjednik Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu, je ukazao da je činjenica da je došlo do porasta zakonodavne inicijative i do porasta amandmana, ali i da bi bez toga Skupština bila prostorija za glasanje.

Ukazao je da je transparentnost parlamenta podignuta na izuzetan nivo, a podsjetio je i na izmjene Poslovnika iz decembra 2020. godine, kojima je udvostručen broj kontrolnih saslušanja koji se mogu inicirati na zahtjev opozicije, propisano prisustvo ministara kada se obrazlažu zakoni, i omogućeno da zadnja riječ na premijerskom satu pripadne poslanicima.

Podsjetio je da je Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu održao najviše sjednica i da su imali intenzivnu i raznovrsnu aktivnost koja se nije svodila samo na razmatranje predloga zakona. „Konsultativna saslušanja su nepravedno zanemarena u odnosu na kontrolna, a dobar su način za prikupljanje informacija”, naglasio je Koprivica, uz napomenu da je Odbor kojim predsjedava imao najviše konsultativnih saslušanja.

On je kazao da postoji radna verzija Zakona o Skupštini, na kojoj bi trebalo dodatno raditi. Podsjetio je i da je Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, povodom kontrolnog saslušanja v.d. državnog tužioca, predložio Skupštini sedam zaključaka.

Daliborka Pejović, predsjednica Odbora za antikorupciju, ukazala je ovo radno tijelo nije matični odbor ni za jedan zakon, i podsjetila na raniji stav njenog prethodnika da bi taj odbor trebalo ukinuti. Sve to pokazuje da je potrebno nešto mijenjati u sistemu.

Ona se osvrnula i na manjakvosti zakonodavne uloge Skupštine: „Kada podnosimo inicijativu kao parlamentarci, obično izlazimo u susret određenoj ciljnoj grupi i ne gledamo širu sliku. Ne postoje mehanizmi učešća javnosti, procjene finansija, pa možemo doći u problem da li je budžet održiv“.

Ona je ukazala i da njene kolege često ne znaju kakav je karakter mišljenja stručnih službi, da li su obavezujući ili ne i kome služe. Pejović je pojasnila da u okviru Odbora pokušavaju da nađu sistemska rješenja da ne bi dolazili u “raspričavanje“ o problemima bez konkretnog rješenja. U pogledu međusobnog odnosa insitucija, naglasila je da nije svaka nezavisnost ista: postoji objektivna i apsolutna nezavisnost, a granica između njih nije uvijek jasna.

Pejović je najavila i da će Odbor za antikorupciju u narednom periodu pokušati da utvrdi metodologiju razmatranja predstavki, koje im dostavljaju građani i građanke.

Milena Vuković Sekulović, zamjenica generalnog sekretara Skupštine Crne Gore, pojasnila je ulogu Službe Skupštine u pružanju podrške poslanicima i poslanicama. Naglasila je aktivnu ulogu Istraživačkog centra ali i Parlamentarne budžetske kancelarije, koja trenutno ima tri zaposlena koji izrađuju preglede budžeta i finansijske analize. Takođe, očekuju dodatnu podršku kroz projekat “InterPares“ kojim će ostvariti saradnju sa osam parlamenata zemalja članica Evropske unije (EU). Prioriteti koje su prepoznali za dobijanje dodatne podrške jesu upravo oni koje je IA naglasio u svojim analizama, a tiču se unapređenja zakonodavne uloge, post-zakonodavnog nadzora, ali i osnaživanje poslanika i poslanica da dobiju tražene informacije od strane Vlade.

Marko Sošić iz Instituta alternativa je tokom diskusije ukazao da postoji vakuum kada su u pitanju finansijske procjene predloga zakona poslanika i poslanica, i da se oni previše oslanjaju na mišljenje Vlade. On je podsjetio da i sada u proceduri postoji Zakon o obeštećenju korisnica ranijih naknada za majke troje i više djece, koji značajno može uticati na budžet, a ima finansijsku procjenu od dvije rečenice.

Stevo Muk, predsjednik Upravnog odbora IA je tokom diskusije ukazao da postoji pregršt pitanja, koja povezuju zakone o Skupštini i o Vladi i da je potrebna zajednička komunikacija tokom njihove izrade, jer će regulisati međusobna prava i dužnosti i ne bi bilo dobro da se neka pitanja previše kasno otvore.

„Potrebna je intenzivna komunikacija kako bi ta dva zakona bila usvojena u istom trenutku i prošla neku jedinstvenu raspravu“, kazao je Muk.

Snimak konferencije možete pogledati ovdje:

Tim Instituta alternativa

Objavljeno

Odustati od izmjena bez analiza i učešća javnosti

Ukazujemo na ozbiljnu manjkavost u zakonodavnom procesu koji vodi usvajanju predloga zakona. Važeće odredbe propisa kojima se uređuju javnost, učešće zainteresovanih institucija i organizacija su zanemareni u procesu usvajanja predloga zakona o veoma važnim pitanjima. Takva negativna praksa je posebno zabrinjavajuća jer su usvojeni ili se planiraju usvojiti predlozi zakona o osjetljivim institucijama i sektorima u demokratskom društvu (Agencija za sprječavanje korupcije, javni servis – RTCG, fondovi za medije i nevladine organizacije i drugi).

Najbolje rješenje je da Vlada odustane od svoje namjere da bez prethodnog postupka konsultacija nastavi odbranu ovih zakonskih predloga u Skupštini Crne Gore.

Ukoliko se to ne desi, nadležni odbori Skupštine Crne Gore, imaju posebnu obavezu da o ovim predlozima zakona otvore cjelovitu i kvalitetnu raspravu, koja će uključiti predstavnike svih zainteresovanih strana.

Vlada je na sjednici održanoj u petak, 12. novembra, bez prethodne najave, usvojila Prijedlog Zakona o izmjeni Zakona o sprječavanju korupcije. Usvojena izmjena predviđa brisanje dva stava člana 95 Zakona o sprječavanju korupcije. Prva odredba koja se predlogom izmjena briše predviđa da sredstva za funkcionisanje i rad Agencije ne mogu biti manja od 0.2% tekućeg budžeta Crne Gore. Druga odredba predložena za ”brisanje“ predviđala je da Vlada, ukoliko u predlogu godišnjeg zakona o budžetu izvrši izmjene iz nacrta budžeta ASK koji je utvrdilo nadležno skupštinsko tijelo, dostavlja Skupštini pisano obrazloženje.

Shodno ovoj namjeri iz predloga Zakona, predlogom Budžeta za 2022.godinu za rad Agencije planirano je 1 903 472 eura, što jeste ispod zakonskog minimuma, ali je više za 27,7% od iznosa koji je za ASK planiran budžetom za 2021. godinu. Ukoliko bi zakonski minimum bio poštovan, za ASK bi bilo planirano 2 035 177 eura. Savjet ASK je utvrdio Nacrt programskog budžeta Agencije za 2022. godinu, koji je projektovan na iznos od 1 911 319 eura.

Agencija nikada od svog osnivanja nije u cjelosti utrošila opredijeljeni budžet. Uprkos stalnim navodima da joj manjka kapaciteta, od njenog osnivanja 2016. godine procenat izvršenja budžeta ASK u odnosu na plan nikada nije prešao 90%. Ranije smo pozivali ASK da svrsishodnije i u većem obimu koristi raspoloživa sredstva, te da na taj način preduprijedi probleme manjka kapaciteta koje iz godine u godinu notira i Evropska komisija.

Pitanje finansijske nezavisnosti  ove i drugih sličnih „nadzornih“ institucija (Agencije za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama, Državne revizorske institucije, institucije Ombudsmana, itd), treba razmotriti i ispitati sistemski, kako bi se zaštitila njihova nezavisnost, onemogućio negativan uticaj izvršne vlasti ali i pronašlo funkcionalno rješenje njihovog finansiranja zasnovano na stvarnim potrebama. Pojedinačna rješenja, poput vladinog predloga za ASK, mogu samo pojačati sumnje da se ad hoc izmjenama zakona ugrožava njihova nezavisnost.

ASK godinama već ne ostvaruje značajne rezultate u borbi protiv korupcije. Potrebno je reformisati način njenog funkcionisanja, ali ne djelimičnom izmjenom Zakona o sprječavanju korupcije i ukidanja odredbi koje mogu uticati na finansijski položaj. Izmjene Zakona moraju obuhvatiti druge brojne probleme primijećene tokom njegove petogodišnje primjene i moraju biti pripremljene uz konsultovanje šire i stručne javnosti, domaće i međunarodne.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora

Objavljeno

Intervju za Monitor: “Džaba smo krečili”

Ocijenili ste nedavno da je zabrinjavajuće što je i ova Vlada nastavila sa netransparentnim radom. Po vama, otišlo se i korak unazad. Koje su se najvažnije odluke donijele iza zatvorenih vrata?

Transparentnost je bila najprisutnija u ekspozeu premijera, u praksi je nismo pretjerano vidjeli ni u samom centru Vlade. Manje i neredovno se objavljuju materijali sa sjednica Vlade, prinuđeni smo da zaključke Vlade tražimo zahtjevima za SPI, a naša inicijativa da se objavljuju cjeloviti dnevni redovi sjednica Vlade i konačno otvori rad vladine četiri komisije je odbijena. Jedna od njih je i ona koja dijeli novac iz budžetske rezerve – Savjet za borbu protiv korupcije na visokom nivou dao preporuku da se sva davanja iz budžetske rezerve zaustave dok se ne usvoji novi pravilnik i precizniji kriterijumi, ali je Vlada ipak do sada podijelila preko 1,2 miliona na ime pomoći kroz odluke ovo komisije.

Generalni sekretarijat Vlade je odbio naše inicijative da učini rad Vlade transparentnijim bez dobre volje da pruži iole smisleno tumačenje. Tome se ne treba čuditi, isti taj organ godinu dana nije odgovorio ni na jedan naš zahtjev niti postupio nakon što je desetak naših žalbi usvojila Agencija za slobodan pristup informacijama.

Jedna od najvažnijih stvari koje čekamo od decembra prošle godine su izmjene i dopune Zakona o SPI – i u posljednjoj verziji nakon javne rasprave tekst nacrt još uvijek sadrži problematične odredbe vezane za poslovnu i poresku tajnu, vrlo često korišćene izgovore sa skrivanje informacija. Apelovali smo na predsjednika Vlade da se ovi problemi isprave – kako će izgledati prijedlog zakona koji utvrdi Vlada će biti pokazatelj da li su ozbiljno shvatili naše argumentovane prijedloge.

Ocijenili ste i da je Montenegro works “nepromišljeni eksperiment”. Zašto? Šta je potrebno da bi se uveo red u oblasti državnih preduzeća?

Naša najveća zamjerka na projekat Montenegro Works je netransparentnost ciljeva. Dok u osnivačkom aktu i statutu piše jedno, iz ministarstva javno govore o sasvim drugim planovima, koji uključuju holding, centralizaciju vlasništva, stvaranje super-preduzeća koje upravljati ostalima, čijim akcijama će se trgovati. Način osnivanja, preko noći i bez prethodnih analiza, bez javne i stručne rasprave, uz protivljenje čak i dijela Vlade, ne ulivaju nadu da će ovo preduzeće biti išta do još jedan problem koji treba finansirati iz budžeta. Procjena uticaja propisa koja je rađena za Montenegro Works je loša i štura, a upravo je Ministarstvo finansija to koje vrši kontrolu kvaliteta ovih procjena za druge resore.

U izjavi za Monitor par dana nakon parlamentarnih izbora prošle godine, upozorio sam da ako nova vlada nastavi upravljati preduzećima koristeći metode prethodne i gledajući na njih kao na dio partijskog kolača koji treba podijeliti, napuniti svojim ljudima i budućim glasačima, uz toleranciju zloupotreba i neracionalne potrošnje – kao što je to redovna pojava na lokalnom nivou nakon smjena vlasti – onda smo “džaba krečili”. Nažalost, Vlada je dopustila zamjenu partijskih garnitura u preduzećima, a ako je Montenegro Works jedini sistemski odgovor, onda nam se ne piše dobro.

Da bi se doveo u red haos u državnim preduzećima mora se sistemski krenuti u rješavanje nagomilanih problema, prvenstveno kroz novi pravni okvir za rad državnih preduzeća i us- postavljanje centralnog organa nadležnog za vođenje regulatorne i nadzorne politike u državnim preduzećima. Neophodno je izmijeniti i niz zakona koji dijelom definišu njihov rad, od onog koji definiše zarade zaposlenih u javnom sektoru do zakona o reviziji. Neprihvatljivo je da država bude nemoćna pred sopstvenim preduzećima, i da ona budu ostrva javnog sektora mimo nadzora i partijske tvrđave u kojima se smjenjuje straža zavisno od rezultata izbora.

Kako vidite dosadašnje rezultate Ministarstva finansija?

Iz našeg ugla, Ministarstvo se nije proslavilo. Ovdje čak i ne mislim na ulogu u osnivanju Montenegro Works i (ne)rad u oblasti državnih preduzeća gdje su nastavili da se ne miješaju, ne prikupljaju informacije i ne djeluju.

Činjenica je da se pola godine kasnilo sa sistematizacijom i da mnogi direktorati još uvijek nisu popunjeni.

Previše vremena je potrošeno na izradu i promociju programskog budžeta koji definitivno nije donio više transparentnosti, lošeg je kvaliteta u svim nefinansijskim pokazateljima – tako da više skriva nego otkriva.

Kasni se sa važnim dokumentima kao što je fiskalna strategija. Prekršen je zakon i još uvijek nemamo Smjernice makroekonomske i fiskalne politike. Nemamo nijedan izvještaj o sprovođenju programskog budžeta, nije objavljena lista prioritetnih projekata izabranih za kapitalni budžet, ne sprovode se preporuke DRI, nema koraka ka uspostavljanju evidencije državne imovine, još uvijek nemamo budžetsku inspekciju… Nije sprovedena ni naša inicijativa da se konačno objave podaci o tome koliko opštine duguju na osnovu poreza i doprinosa i koliko se poštuju ugovori o reprogramu.

Dobar korak je početak prakse objavljivljivanja svih budžetskih transakcija iz trezora na mjesečnom nivou. Međutim, više na nivou namjere nego rezultata jer su podaci gotovo neupotrebljivi – imena primalaca sredstava su skrivena imenima banaka, baze su neuredne i nisu objavljene na način na koji je propisan format otvorenih podataka, ne možete ih lako pretražiti ni analizirati, a značajni iznosi su još uvijek potpuno zatamnjeni, bez mnogo obrazloženja.

Prvi naredni test je prijedlog budžeta za 2022. godinu – ako se sa njim bude kasnilo, ako se ne učini sve da se preduprijede moguće zamjerke poslanika u pogledu nivoa detalja i pratećih akata, ako programski budžet bude istog lošeg kvaliteta, za to ne može biti izgovora niti opravdanja.

A Maršalov plan Crnu Goru ?

Više od mjesec dana je prošlo otkako je plan predstavljen javnosti, a od tada do danas, sve što smo mogli da vidimo od dokumentacije je promotivni pamflet, koji ima duplo manje riječi nego ovaj intervju. Neprihvatljivo je da nam ministri traže da im vjerujemo na riječ da imaju dobar plan, pogotovo u ekspertskoj vladi. Neprihvatljivo je i da se analize i fiskalne projekcije rade tek nakon što je program već predstavljen – dakle naknadno se rade obrazloženja rješenja koje nam je već predstavljeno.

Naš finansijski sistem je izuzetno osjetljiv na fiskalne rizike, a uprava izrazito loša u izradi analiza fiskalnog uticaja i redovno ga destabilizuje nedovoljno promišljenim zakonima. Kada su 2016. godine usvojeni zakon o zaradama u javnom sektoru i tzv. “zakon o majkama”, zbog nepravilno odrađenih projekcija cijeli budžet je gurnut iz ravnoteže i moralo se pribjeći radikalnim mjerama rebalansa i ukidanja zakona, sa svim problemima koje je to donijelo.

Zakoni koje će Vlada uputiti Skupštini da bi se ovaj plan sproveo treba da prođu i javnu raspravu, da imaju temeljne pojedinačne analize fiskalnog uticaja koje će svakog ubijediti u ozbiljnost inicijative. Plašim se da za sve to nema vremena do kraja godine kada se mora usvojiti budžet. U isto vrijeme, pristup koji je zauzeo ministar, da nam kao revolucionarne izume predstavlja opšta mjesta da su reforme neophodne i da plate treba da budu veće, dok istovremeno ne nudi precizne i osmišljene projekcije različitih scenarija niti analize predloženih opcija, s pravom iritira čak i dobronamjerne.

Šta je učinjeno na planu reforme državne uprave? Da li se uopšte ide u smjeru njene depolitizacije i racionalizacije, ili je i ova vlast nastavila raniju praksu?

Trenutno se radi na strategiji reforme javne uprave i novim mjerama optimizacije i nadamo se će se uvažiti naši prijedlozi – u suštini da se prvo mora krenuti od tačnih podataka i postojanja kadrovskih evidencija i korišćenja već postojećih mehanizama kadrovskog planiranja. Kako išta raditi u pogledu broja zaposlenih ako ne znamo ni precizan broj ni strukturu za cijeli javni sektor niti se možemo dogovoriti šta sve spada u javni sektor.

Ne sluti na dobro to što se Ministarstvo finansija grčevito bori da se preduzeća izuzmu iz nove strategije reforme javne uprave, a time i iz svih pokušaja optimizacije ili makar uspostavljanja evidencije zaposlenih u ovom dijelu javnog sektora koji je po konzervativnim procjenama brojniji nego centralni nivo uprave – sa preko 12 hiljada zaposlenih.

Prethodni plan optimizacije je od starta bio osuđen na propast jer nije pravljen iz stvarno prepoznate potrebe, niti za građane nego kao odgovor na zahtjev EU, zasnivao se na netačnim podacima što se nastavilo i kroz lažiranje brojki u izvještavanju o sprovođenju. Tek smo ove godine otkrili da imamo oko 15 hiljada zaposlenih u lokalnim samoupravama, što je dvije hiljade više od cifre koja nam se servirala kroz izvještaje o optimizaciji.

Za sada postoji volja da se novi plan optimizacije pripremi na drugačijim osnovama nego prethodni, makar nadležnom Ministarstvu, a šta će o tome misliti drugi ministri strah me i da pomislim.

Milena Perović, Monitor

Intervju originalno objavljen u nedjeljniku “Monitor”

Objavljeno

Zakon o Skupštini da odgovori na slabosti procedure izrade zakona

Izostanak procjene uticaja, finansijskih analiza i odgovarajućeg učešća zainteresovane javnosti alarm su za bolje regulisanje postupka izrade zakona u Skupštini Crne Gore, naročito kada ih iniciraju poslanici i poslanice.

U novoj analizi „Skupština odlučuje, ali kako?”, Institut alternativa je pružio osvrt na zakonodavnu ulogu Skupštine Crne Gore, i ponudio niz preporuka za unapređenje ove važne funkcije.

Od septembra 2020. godine do 22. septembra 2021. godine, poslanici i poslanice podnijeli su preko 50 odsto zakonskih prijedloga, koji su u navedenom periodu ušli u skupštinsku proceduru, prevazilazeći prvi put u posljednjih deset godina broj zakonskih prijedloga čiji je inicijator Vlada. Međutim, ovaj trend ne prate razrađene procedure, koje bi obezbijedile adekvatnu informisanost procesa predlaganja zakona, neophodne podatke i učešće javnosti.

Poslanici i poslanice često navode da za primjenu zakonskih rješenja koja predlažu nisu neophodna dodatna finansijska sredstva, ili implicitno priznaju da ih ne znaju. Nije razrađena procedura učešća zainteresovanih aktera, kako bi se obezbijedila šira rasprava o rješenjima koja predlažu. Na drugoj strani, sadržaj mišljenja Vlade na zakonodavne inicijative poslanika i poslanica nije propisan, pa ni njeno „pozitivno” mišljenje na zakonske prijedloge nije pokazatelj kvaliteta inicijativa.

Amandmansko djelovanje poslanika i poslanica, takođe je propraćeno šturim obrazloženjima. Drastičnom izmjenom duha zakona i amandmanskim djelovanjem na propise o radu i o unutrašnjim poslovima, mijenjana je starosna granica za odlazak u penziju, a izbor direktora policije izložen je direktnom političkom uticaju. Ove situacije predstavljaju upozorenje i potrebu za boljim obrazloženjima amandmana ali i širom raspravom o njihovoj suštini.

Poslanici i poslanice ne koriste ni svoje nadležnosti za preispitivanje i kontrolu analiza uticaja propisa, koje za svoje zakonske prijedloge izrađuje Vlada. Potencijal Parlamentarne budžetske kancelarije za sveobuhvatnije finansijske analize, na kojima bi trebalo da se temelji i zakonodavna uloga parlamenta, još nije iskorišćen. Služba Skupštine nema proaktivniju ulogu u sprovođenju analiza koje bi trebalo da prethode krupnim poslaničkim odlukama.

Kako bi se unaprijedila zakonodavna uloga Skupštine, Zakon o Skupštini treba da propiše proceduru konsultovanja zainteresovane javnosti prilikom razmatranja prijedloga zakona koje iniciraju poslanici i poslanice. Takođe, ovi prijedlozi treba da budu propraćeni analizama uticaja, koje bi obuhvatile sve važne aspekte javne politike, od problema, ključnih ciljeva i potencijalnih uticaja i troškova, kao i njihove opravdanosti. Neophodno je normirati ulogu Službe Skupštine u izradi analize uticaja, a naročito ulogu Parlamentarne budžetske kancelarije u izradi finansijskih procjena zakonskih prijedloga i amandmana, koje ulažu poslanici i poslanice.

Cjelokupna analiza dostupna je ovdje.

Milena Muk

Institut alternativa

Objavljeno

IA i MANS: Ukloniti problematična ograničenja pristupa informacijama

Institut alternativa i MANS su uputili pismo predsjedniku Vlade sa zahtjevom da se uklone problematična ograničenja pristupu informacijama, naročito poslovna i poreska tajna i izuzimanje podataka međunarodnih organizacija, stranih država i bezbjednosnog sektora čak i kada postoji pretežni interes za njihovim objavljivanjem.

Nacrt izmjena i dopuna Zakona o slobodnom pristupu informacijama, koji je stavljen na javnu raspravu a potom u inoviranoj verziji predstavljen na sjednici Savjeta za reformu javne uprave, nije odgovorio na ključne manjkavosti važećeg zakona, dok je potencijalno otvorio prostor za nove zloupotrebe.

Naročito potenciramo da je neophodno ili brisati pojmove zaštite konkurencije, poslovne tajne ili intelektualne svojine, ili ih jasno definisati, na način utemeljen u međunarodnim standardima.

Takođe, ne vidimo razlog da se poreska tajna posebno izdvaja kao ograničenje pristupa informacijama, kada je u Zakonu o poreskoj administraciji ona definisana na način da se odnosi samo na one informacije koje se mogu povezati sa konkretnim poreskim obveznikom. Samim tim, Zakon o zaštiti podataka o ličnosti pruža dovoljan okvir u tom pogledu, pa ne vidimo razlog, osim eventualnog pružanja dodatnog izgovora za skrivanje informacija, da se takvo rješenje zadrži.

Kako su naše dvije organizacije mnogo puta do sada ukazivale, naročito su javna preduzeća proglašavala poslovnim tajnama čak i onu dokumentaciju, koja je i prema važećem Zakonu o slobodnom pristupu informacijama podložna proaktivnom objavljivanju. Jedan od takvih primjera je i oklijevanje Odbora direktora novoformiranog preduzeća “To Montenegro“ da objavi ugovor sa izvršnim direktorom, koji je, protivno propisima o slobodnom pristupu informacijama, sadržao klauzulu tajnosti. Ovakva kršenja zakona ne treba sa rezigniranošću da se pravdaju lošom primjenom, bez proaktivnog pristupa Vlade u poboljšanju zakonskih normi.

Slično tome, izuzimanje podataka u posjedu međunarodnih organizacija, stranih država i bezbjednosnog sektora u potpunosti iz primjene Zakona o slobodnom pristupu informacijama, pa čak i kada postoji pretežni javni interes za njihovim objavljivanjem, smatramo vrlo problematičnim po ukupnu transparentnost.

Iako smo informisani da je Evropska komisija dala pozitivno mišljenje na nacrt Zakona, šira javnost nije dato mišljenje vidjela. Civilno društvo u Crnoj Gori godinama unazad ukazuje da se na ovaj način naše organizacije stavljaju u neravnopravan položaj a javne rasprave obesmišljavaju. Zbog toga još jednom pozivamo Vladu da razmotri naše sugestije i alternativne opcije koje smo ponudili i obrazložili u okviru javne rasprave kako bi se obezbijedile istinske pretpostavke veće transparentnosti cjelokupnog javnog sektora.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora, Institut alternativa

Vanja Ćalović Marković
Izvršna direktorica, Mreža za afirmaciju nevladinog sektora (MANS)