Za slobodan pristup informacijama bez izgovora

U komentarima na Nacrt zakona o slobodnom pristupu informacijama ukazali smo da pojedine odredbe, neprecizno postavljena ograničenja poput poslovne tajne ili zaštite intelektualne svojine, kao i nejasna dinamika proaktivnog objavljivanja informacija od javnog značaja, mogu osujetiti otklon od dosadašnje loše primjene ovog akta.

Institut alternativa je uzeo učešće u javnoj raspravi i u okruglom stolu o izmjenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama (SPI) i predstavio ključne preporuke za oporavak transparentnosti javnog sektora.

Za pravnu sigurnost primjene inoviranog zakona je ključno propisivanje obaveze sačinjavanja i redovnog ažuriranja kataloga organa vlasti koji podliježu obavezama u vezi sa slobodnim pristupom informacijama (katalog obveznika primjene Zakona o SPI). Time će se ubuduće izbjeći situacije u kojima se Institut alternativa više puta našao, a to je da organ vlasti, poput privrednog društva u većinskom državnom vlasništvu, tvrdi da nije obveznik primjene Zakona o SPI i da se oko toga sporimo pred Upravnim sudom.

Zakon je zadržao poslovnu tajnu i zaštitu intelektualne svojine kao osnov za ograničenje pristupa informacijama. Problem je što se značenje ovih pojmova crpi iz brojnih drugih zakona koji ih mahom definišu u kontekstu privatnog sektora. Dosljedna primjena ovih definicija na javni sektor, a u kontekstu primjene Zakona o SPI, obesmislila bi sami duh slobodnog pristupa informacijama i derogirala ključne principe ovog krovnog Zakona.

Podsjećamo da smo u analizi „Poslovne tajne javnih preduzeća“ 2019. godine pokušali da prebrojimo sve zakone koji na različite načine uređuju poslovnu tajnu (njih devet), i time ilustrovali konfuziju koju je uvođenje ovog ograničenja izmjenama Zakona o SPI iz 2017. godine uvelo. Kako bi se spriječilo da interna akta pojedinih organa derogiraju odredbe Zakona o SPI (kao što su činila i čine pojedina preduzeća u većinskom državnom vlasništvu, kao da su privatna), smatramo da eventualno rješenje treba tražiti na način što će se jasno definisati da poslovna tajna, u duhu ovog zakona, eventualno može podrazumijevati isključivo informacije koje imaju komercijalnu vrijednost, sadrže neotkrivena znanja, izume, dostignuća (inovacije), koje nisu nastale u okviru pružanja određene javne usluge i koje se ne odnose na raspolaganje finansijskim sredstvima iz javnih prihoda i državnom imovinom, i za koje nije propisana obaveza proaktivnog objavljivanja u drugim posebnim zakonima, odnosno, za čijim objavljivanjem ne postoji preovlađujući javni interes.

Smatramo i da je ograničenje pristupa informacijama koje se odnosi na pokretanje i vođenje po službenoj dužnosti disciplinskog, upravnog i sudskog postupka, i okočanje ovih postupaka, preširoko postavljeno. Smatramo da bi ovakav izuzetak bio svojevrstan „autogol“ slobodnom pristupu informacijama, budući da je skoro svako postupanje javnopravnih organa upravni postupak.

U dijelu koji se tiče proaktivnog objavljivanja, smatramo da Zakonom treba propisati i dinamiku objavljivanja svih dokumenata koja podliježu obavezi proaktivnog objavljivanja (spiskova zaposlenih i javnih funkcionera i akata o unutrašnjoj organizaciji, ugovora, aneksa ugovora itd.). Neredovno ažuriranje je sudbina većine baza podataka u Crnoj Gori, pa smatramo da Zakonom precizno treba obezbijediti da se ovi dokumenti objave ili ažuriraju u roku od sedam dana od usvajanja i/ili nastanka promjene.

Takođe, treba definisati da se i informacije o dodjeli bespovratnih sredstava, subvencija, kredita, sponzorstava i donacija i informacije o pojedinačnim plaćanjima fizičkim i pravnim licima objavljuju najmanje na mjesečnom nivou, do desetog dana tekućeg mjeseca za prethodni. Ne postoji opravdanje za kvartalno izvještavanje o ovim pitanjima, jer su organi vlasti već dokazali da su u stanju da proizvode ove informacije čak i nedjeljno, prema Zakonu o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja. Kako bi se obezbijedila puna transparentnost, neophodno je da se, uz informacije o pojedinačnim raspolaganjima prema fizičkim i pravnim licima (tabelarno, kako je to sad predviđeno), objavljuju i akta na osnovu kojih se vrši isplata – ugovori, fakture, nalozi, rješenja i druga akta.

Izuzetak kojim se izuzimaju od prava na pristup informacijama sredstva dodijeljena za socijalna primanja, zdravstvenu zaštitu i zaštitu od nezaposlenosti treba brisati, jer organi to zloupotrebljavaju i odbijaju zahtjeve za SPI, iako su načini kako se ove informacije štite već detaljno propisani drugim članom i Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti. Podsjećamo, pod okriljem ovakvog izuzetka, štićeni su, između ostalog, i podaci o izdacima iz tekuće budžetske rezerve.

Ostali detaljni komentari Instituta alternativa dostupni su na ovom linku.

Stevo Muk

Predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa

Kraj ere ”taster parlamenta” nosi nove izazove

Možda više nemamo taster poslanike i poslanice, ali zato se suočavamo sa novim izazovima nedovoljnog učešća javnosti, izostanka procjene fiskalnog efekta zakonodavnih inicijativa poslanica i poslanika, i sveukupnih analiza uticaja javnih politika čiji predlozi dolaze iz Skupštine.

Zbog toga smo danas poslanicama i poslanicima uputili preporuke, sumirane u našem novom infografiku:

Poslanice i poslanici sve aktivniji u predlaganju zakona: Zakon o Skupštini da uredi učešće javnosti

Poslanice i poslanici su od početka rada novog saziva Skupštine podnijeli 37 zakonskih prijedloga, što je više od polovine, odnosno 56% od ukupnog broja zakonskih prijedloga koji su u tom periodu ušli u skupštinsku proceduru.

To je po prvi put u proteklih deceniju da je broj zakonskih prijedloga koji je podnijet od strane poslanica i poslanika premašio broj prijedloga podnijetih od strane Vlade. U prosjeku na godišnjem nivou, u periodu od 2010. do kraja 2020. godine, poslanici su inicirali tek četvrtinu prijedloga zakona koje je Skupština razmatrala.

Većina inicijativa podnijetih od strane poslanica i poslanika od konstituisanja novog saziva, njih 25, je i dalje u proceduri, dok je usvojeno ukupno devet predloga za izmjenama i dopunama zakona o državnom tužilaštvu, radu, državnim službenicima i namještenicima, zdravstvenoj zaštiti, osnovnom obrazovanju i vaspitanju, socijalnoj i dječijoj zaštititi, poljoprivredi i ruralnom razvoju, doprinosima za obavezno socijalno osiguranje i Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju. Svi usvojeni prijedlozi došli su od predstavnika parlamentarne većine. Međutim, više od 40%, odnosno 16 zakonskih prijedloga inicirala je opozicija, i oni su i dalje u skupštinskoj proceduri.

Iako je rano govoriti o prohodnosti zakonskih prijedloga opozicije tokom novog saziva parlamenta, u prethodnom periodu ona je bila izuzetno niska. Primjera radi, iako su tokom 2020. godine poslanice i poslanici podnijeli 43 zakonska prijedloga, usvojeno je svega njih šest, odnosno 13%, a sve usvojene inicijative su predložene od strane parlamentarne većine.

Potreba boljeg regulisanja procedure za učešće u donošenju odluka kada njihov inicijator nije Vlada naročito je izražena promijenjenom dinamikom odnosa između Vlade i Skupštine, nakon parlamentarnih izbora. Usvajanje važnih zakona bez javne rasprave ukazuje na potrebu regulisanja procedure učešća javnosti u donošenju odluka, onda kada je njihov ključni inicijator parlament. Dodatno, osim procedura učešća javnosti u donošenju odluka, jednako je važno razraditi procedure fiskalne procjene i sveukupne analize uticaja propisa koje predlažu poslanice i poslanici.

Ove procedure sada su razrađene samo za situacije u kojima je Vlada predlagač propisa, pa se tako podzakonskim aktima i Poslovnikom Vlade regulišu procedure formiranja radnih grupa za izradu zakona i učešće zainteresovane javnosti, sprovođenje javnih konsultacija i javnih rasprava, i procedura analize procjene uticaja propisa. I na nivou Vlade ove procedure se sprovode uz brojne manjkavosti, ali ostavljaju prostora za pravovremenije uključivanje javnosti u donošenje odluka.

Odbor za ekonomiju, finansije i budžet razmatra prijedloge zakona sa aspekta njihovog uticaja na budžet. Kada su poslanice i poslanici predlagači zakona, Poslovnikom Skupštine je predviđena procedura dobijanja mišljenja o prijedlogu od strane Vlade. Međutim, u prethodnom periodu zabilježili smo slučaj da je Odbor za ekonomiju, finansije i budžet razmatrao izuzetno važan Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti, a da nije mogao utvrditi uticaj na budžet, jer je razmatrao predložene izmjene prije isteka roka u kojem je Vlada trebalo da dostavi mišljenje.

Dodatno, kao što smo nedavno ukazali, i kroz amandmandsko djelovanje koje nije propraćeno adekvatnim analizama, poslanici mogu zaobići važne procedure fiskalnih procjena i javnih rasprava. Tako je na Prijedlog zakona o budžetu za 2021. godinu do 1. juna podnijet 51 amandman od strane poslanika. Ukupna vrijednost preraspodjela koje se njima predlažu je 128 miliona ili oko 5% budžeta za 2021. godinu. Samo amandmani vladajuće koalicije nose sa sobom promjene od preko 86 miliona i svi za izvor sredstava uzimaju tekuću budžetsku rezervu, čiji je ukupan planirani iznos za skoro 10 miliona manji od ukupne vrijednosti budžetskih amandmana parlamentarne većine.

Navedeni primjeri pokazuju potrebu detaljnijeg regulisanja procedure donošenja odluka i zakona, u situacijama kada su njihovi incijatori poslanice i poslanici. Ove procedure bi trebalo da budu jedan od prioriteta prilikom rada na najavljenom Zakonu o Skupštini, ali i paralelnim izmjenama Poslovnika Skupštine, koje su, uprkos određenim pomacima iz decembra prošle godine, i dalje nužne.

Milena Muk

Institut alternativa

Javne nabavke 2020: Utrostručena hitna potrošnja

Vlada je na 26. sjednici održanoj 1. juna 2021. godine usvojila Izvještaj o javnim nabavkama za 2020. godinu. U nastavku pogledajte neke od ključnih podataka  iz Izvještaja i kretanje trendova u pogledu potrošnje za javne nabavke i prosječnog broja ponuda po tenderu.

Prestati sa uslovljavanjem usvajanja budžeta – Naši prijedlozi zaključaka uz budžet

Na prijedlog zakona o budžetu za 2021. godinu je do sada podnijet 51 amandman od strane poslanika. Ukupna vrijednost preraspodjela koje se njima predlažu je 128 miliona ili oko 5% budžeta za 2021. godinu. Samo amandmani vladajuće koalicije nose sa sobom promjene od 81,6 miliona i svi za izvor sredstava uzimaju tekuću budžetsku rezervu, koja je planirana na 75 miliona i bila bi potrošena u cjelosti ukoliko bi svi bili usvojeni.

Pozivamo poslanike da prestanu sa uslovljavanjem budžeta i daljim odlaganjima usvajanja ovog akta. Neophodno je što prije usvojiti zakon o budžetu i okončati režim privremenog finansiranja uz sve probleme koje nosi sa sobom, a krupne izmjene koje poslanici traže ostvariti kroz izmjene sistemskih akata, uz poštovanje procedure, sprovođenje procjene uticaja i javne rasprave. Amandmani na budžet nisu sredstvo kojim će se, na mala vrata, ostvariti promjene koje su regulisane drugim sistemskim zakonima u oblasti socijalne zaštite i čiji je budžet samo odraz.

Takođe, apelujemo na poslanike da uz zakon o budžetu usvoje tri zaključka kojima će podići nivo nadzora nad budžetom i njegove otvorenosti – blagovremeno izvještavanje o tome kako se ispunjava budžetski plan, ranije uključivanje Skupštine u izradu kapitalnog budžeta za narednu godinu i vršenje pritiska na Ministarstvo finansija i socijalnog staranja kako bi budžetska inspekcija što prije počela sa radom.

Zaključci uz zakon o budžetu za 2021. godinu

1. Zatražiti polugodišnji izvještaj o izvršenju budžeta 

Skupština ne može čekati septembar naredne godine da bi se informisala o izvršenju ovog budžeta kroz naredni završni račun, a mjesečni i kvartalni izvještaji koje Ministarstvo objavljuje ne sadrže podatke o izvršenju po organizacionoj, ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji.

Pozivamo Odbor da od Ministarstva finansija i socijalnog staranja zahtijeva da pripremi izvještaj o izvršenju budžeta u prvih šest mjeseci 2021. godine do sredine jula ove godine i dostavi ga Skupštini. Ovaj izvještaj će istovremeno pokazati način na koji je potrošnja iz režima privremenog finansiranja pretočena u okvire definisane ovim budžetom i u kojoj mjeri su izvršeni planirani izdaci, kao i ostvareni prihodi. Podsjećamo da se radi o 1,2 milijarde eura koje su već raspoređene rješenjima o privremenom finansiranju za prvih 5 mjeseci, koje se sada moraju uvesti u zakon o budžetu.

Ova obaveza se kratkoročno i za ovaj budžetski ciklus može urediti usvajanjem posebnog zaključka uz zakon o budžetu (za šta postoje presedani u skupštinskoj praksi iz 2013. i 2014. godine). Dugoročno, ova pravna praznina mora biti riješena izmjenama sistemskog Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, kako bi Crna Gora prestala da bude jedina zemlja u regionu u kojoj Skupština ne dobija izvještaje o izvršenju budžeta.

Izvještaj o budžetskoj rezervi

U sklopu izvještavanja Skupštine, neophodno je obratiti posebnu pažnju na detaljno izvještavanje o trošenju budžetske rezerve, pogotovo u slučajevima kada o raspodjeli odlučuje uži kabinet Vlade. Budžetska rezerva je prošle godine dostigla rekordnih 117 miliona eura, dok je za ovu godinu planirano 75 miliona. Skrećemo pažnju da članovi Odbora za ekonomiju, finansije i budžet nisu dio poslanika koji po Zakonu o tajnosti podataka imaju pristup tajnim podacima bez dozvole, pa mogu biti uskraćeni za uvid u podatke o budžetskoj rezervi, ako ih i ova vlada kao prethodna proglasi tajnom.

2. Uključiti Skupštinu u pripremu kapitalnog budžeta

Značajan dio amandmanskog djelovanja i interesovanja poslanika za budžet se ticao kapitalnog budžeta — Od 51 amandmana koji su poslanici podnijeli na ovaj prijedlog budžeta, više od polovine (29) se odnosi na kapitalni budžet. Poslanici mahom predlažu nove projekte, za šta je u ovoj fazi procesa planiranja budžeta prekasno i mimo je procedure za izbor i ocjenu infrastrukturnih projekata koja je propisana i traje gotovo godinu dana.

Važno je da poslanici (u najmanju ruku, makar članovi Odbora za ekonomiju, finansije i budžet) budu što ranije uključeni u proces izrade kapitalnog budžeta, kako bi bili informisani o projektima prije nego što se budžet dostavi Skupštini (kada je kasno za smislene izmjene), kao i kako bi bili u prilici da učestvuju u ocjeni pristiglih projekata i imaju pristup cjelovitoj projektnoj dokumentaciji.

Potrebno je izmijeniti Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti i Odluku o izradi kapitalnog budžeta i utvrđivanju i vrednovanju kriterijuma za izbor kapitalnih projekata, tako što će se dodati novi član koji će predviđati da Ministarstvo finansija i socijalnog staranja dostavlja nacrt liste kapitalnih projekata skupštinskom Odboru za ekonomiju, finansije i budžet sa pratećom dokumentacijom, koji će biti obavezan da u određenom roku dostavi svoje mišljenje, koje će se prosljeđivati Komisiji za ocjenjivanje projekata. U kratkom roku, potrebno je zaključkom obavezati Vladu da uključi Skupštinu u pripremu kapitalnog budžeta za 2021. godinu koja je već u toku.

3. Budžetska inspekcija da konačno počne sa radom

Tokom cijelog mandata prethodne Vlade (od 2016. godine do danas), radna mjesta u budžetskoj inspekciji su bila prazna, a čak i kada je inspekcija funkcionisala, nije imala dobre rezultate — nije podnosila prekršajne prijave niti su podaci o njenom radom bili dostupni javnosti (zapisnici su označavani stepenom tajnosti interno).

Skupština se preko svog Odbora za ekonomiju, finansije i budžet mora uključiti u rješavanje problema u radu budžetske inspekcije i zaključkom obavezati Vladu da u što skorijem roku obezbijede uslove za uspostavljanje djelotvorne budžetske inspekcije. Da bi budžetska inspekcija profunkcionisala, ranije smo predložili ukidanje preoštrih uslova za imenovanje Glavnog inspektora, povećanje broja sistematizovanih mjesta i promjenu strukture tako da se obuhvate sva tri sistemska zakona nad kojima vrši nadzor. Dodatno, izvještaj o radu budžetske inspekcije onda kada bude uspostavljena, treba da bude dostavljan i poslanicima.

 

Marko Sošić
Institut alternativa