Možda više nemamo taster poslanike i poslanice, ali zato se suočavamo sa novim izazovima nedovoljnog učešća javnosti, izostanka procjene fiskalnog efekta zakonodavnih inicijativa poslanica i poslanika, i sveukupnih analiza uticaja javnih politika čiji predlozi dolaze iz Skupštine.

Zbog toga smo danas poslanicama i poslanicima uputili preporuke, sumirane u našem novom infografiku:

Poslanice i poslanici su od početka rada novog saziva Skupštine podnijeli 37 zakonskih prijedloga, što je više od polovine, odnosno 56% od ukupnog broja zakonskih prijedloga koji su u tom periodu ušli u skupštinsku proceduru.

To je po prvi put u proteklih deceniju da je broj zakonskih prijedloga koji je podnijet od strane poslanica i poslanika premašio broj prijedloga podnijetih od strane Vlade. U prosjeku na godišnjem nivou, u periodu od 2010. do kraja 2020. godine, poslanici su inicirali tek četvrtinu prijedloga zakona koje je Skupština razmatrala.

Većina inicijativa podnijetih od strane poslanica i poslanika od konstituisanja novog saziva, njih 25, je i dalje u proceduri, dok je usvojeno ukupno devet predloga za izmjenama i dopunama zakona o državnom tužilaštvu, radu, državnim službenicima i namještenicima, zdravstvenoj zaštiti, osnovnom obrazovanju i vaspitanju, socijalnoj i dječijoj zaštititi, poljoprivredi i ruralnom razvoju, doprinosima za obavezno socijalno osiguranje i Opšteg zakona o obrazovanju i vaspitanju. Svi usvojeni prijedlozi došli su od predstavnika parlamentarne većine. Međutim, više od 40%, odnosno 16 zakonskih prijedloga inicirala je opozicija, i oni su i dalje u skupštinskoj proceduri.

Iako je rano govoriti o prohodnosti zakonskih prijedloga opozicije tokom novog saziva parlamenta, u prethodnom periodu ona je bila izuzetno niska. Primjera radi, iako su tokom 2020. godine poslanice i poslanici podnijeli 43 zakonska prijedloga, usvojeno je svega njih šest, odnosno 13%, a sve usvojene inicijative su predložene od strane parlamentarne većine.

Potreba boljeg regulisanja procedure za učešće u donošenju odluka kada njihov inicijator nije Vlada naročito je izražena promijenjenom dinamikom odnosa između Vlade i Skupštine, nakon parlamentarnih izbora. Usvajanje važnih zakona bez javne rasprave ukazuje na potrebu regulisanja procedure učešća javnosti u donošenju odluka, onda kada je njihov ključni inicijator parlament. Dodatno, osim procedura učešća javnosti u donošenju odluka, jednako je važno razraditi procedure fiskalne procjene i sveukupne analize uticaja propisa koje predlažu poslanice i poslanici.

Ove procedure sada su razrađene samo za situacije u kojima je Vlada predlagač propisa, pa se tako podzakonskim aktima i Poslovnikom Vlade regulišu procedure formiranja radnih grupa za izradu zakona i učešće zainteresovane javnosti, sprovođenje javnih konsultacija i javnih rasprava, i procedura analize procjene uticaja propisa. I na nivou Vlade ove procedure se sprovode uz brojne manjkavosti, ali ostavljaju prostora za pravovremenije uključivanje javnosti u donošenje odluka.

Odbor za ekonomiju, finansije i budžet razmatra prijedloge zakona sa aspekta njihovog uticaja na budžet. Kada su poslanice i poslanici predlagači zakona, Poslovnikom Skupštine je predviđena procedura dobijanja mišljenja o prijedlogu od strane Vlade. Međutim, u prethodnom periodu zabilježili smo slučaj da je Odbor za ekonomiju, finansije i budžet razmatrao izuzetno važan Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti, a da nije mogao utvrditi uticaj na budžet, jer je razmatrao predložene izmjene prije isteka roka u kojem je Vlada trebalo da dostavi mišljenje.

Dodatno, kao što smo nedavno ukazali, i kroz amandmandsko djelovanje koje nije propraćeno adekvatnim analizama, poslanici mogu zaobići važne procedure fiskalnih procjena i javnih rasprava. Tako je na Prijedlog zakona o budžetu za 2021. godinu do 1. juna podnijet 51 amandman od strane poslanika. Ukupna vrijednost preraspodjela koje se njima predlažu je 128 miliona ili oko 5% budžeta za 2021. godinu. Samo amandmani vladajuće koalicije nose sa sobom promjene od preko 86 miliona i svi za izvor sredstava uzimaju tekuću budžetsku rezervu, čiji je ukupan planirani iznos za skoro 10 miliona manji od ukupne vrijednosti budžetskih amandmana parlamentarne većine.

Navedeni primjeri pokazuju potrebu detaljnijeg regulisanja procedure donošenja odluka i zakona, u situacijama kada su njihovi incijatori poslanice i poslanici. Ove procedure bi trebalo da budu jedan od prioriteta prilikom rada na najavljenom Zakonu o Skupštini, ali i paralelnim izmjenama Poslovnika Skupštine, koje su, uprkos određenim pomacima iz decembra prošle godine, i dalje nužne.

Milena Muk

Institut alternativa

Na prijedlog zakona o budžetu za 2021. godinu je do sada podnijet 51 amandman od strane poslanika. Ukupna vrijednost preraspodjela koje se njima predlažu je 128 miliona ili oko 5% budžeta za 2021. godinu. Samo amandmani vladajuće koalicije nose sa sobom promjene od 81,6 miliona i svi za izvor sredstava uzimaju tekuću budžetsku rezervu, koja je planirana na 75 miliona i bila bi potrošena u cjelosti ukoliko bi svi bili usvojeni.

Pozivamo poslanike da prestanu sa uslovljavanjem budžeta i daljim odlaganjima usvajanja ovog akta. Neophodno je što prije usvojiti zakon o budžetu i okončati režim privremenog finansiranja uz sve probleme koje nosi sa sobom, a krupne izmjene koje poslanici traže ostvariti kroz izmjene sistemskih akata, uz poštovanje procedure, sprovođenje procjene uticaja i javne rasprave. Amandmani na budžet nisu sredstvo kojim će se, na mala vrata, ostvariti promjene koje su regulisane drugim sistemskim zakonima u oblasti socijalne zaštite i čiji je budžet samo odraz.

Takođe, apelujemo na poslanike da uz zakon o budžetu usvoje tri zaključka kojima će podići nivo nadzora nad budžetom i njegove otvorenosti – blagovremeno izvještavanje o tome kako se ispunjava budžetski plan, ranije uključivanje Skupštine u izradu kapitalnog budžeta za narednu godinu i vršenje pritiska na Ministarstvo finansija i socijalnog staranja kako bi budžetska inspekcija što prije počela sa radom.

Zaključci uz zakon o budžetu za 2021. godinu

1. Zatražiti polugodišnji izvještaj o izvršenju budžeta 

Skupština ne može čekati septembar naredne godine da bi se informisala o izvršenju ovog budžeta kroz naredni završni račun, a mjesečni i kvartalni izvještaji koje Ministarstvo objavljuje ne sadrže podatke o izvršenju po organizacionoj, ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji.

Pozivamo Odbor da od Ministarstva finansija i socijalnog staranja zahtijeva da pripremi izvještaj o izvršenju budžeta u prvih šest mjeseci 2021. godine do sredine jula ove godine i dostavi ga Skupštini. Ovaj izvještaj će istovremeno pokazati način na koji je potrošnja iz režima privremenog finansiranja pretočena u okvire definisane ovim budžetom i u kojoj mjeri su izvršeni planirani izdaci, kao i ostvareni prihodi. Podsjećamo da se radi o 1,2 milijarde eura koje su već raspoređene rješenjima o privremenom finansiranju za prvih 5 mjeseci, koje se sada moraju uvesti u zakon o budžetu.

Ova obaveza se kratkoročno i za ovaj budžetski ciklus može urediti usvajanjem posebnog zaključka uz zakon o budžetu (za šta postoje presedani u skupštinskoj praksi iz 2013. i 2014. godine). Dugoročno, ova pravna praznina mora biti riješena izmjenama sistemskog Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, kako bi Crna Gora prestala da bude jedina zemlja u regionu u kojoj Skupština ne dobija izvještaje o izvršenju budžeta.

Izvještaj o budžetskoj rezervi

U sklopu izvještavanja Skupštine, neophodno je obratiti posebnu pažnju na detaljno izvještavanje o trošenju budžetske rezerve, pogotovo u slučajevima kada o raspodjeli odlučuje uži kabinet Vlade. Budžetska rezerva je prošle godine dostigla rekordnih 117 miliona eura, dok je za ovu godinu planirano 75 miliona. Skrećemo pažnju da članovi Odbora za ekonomiju, finansije i budžet nisu dio poslanika koji po Zakonu o tajnosti podataka imaju pristup tajnim podacima bez dozvole, pa mogu biti uskraćeni za uvid u podatke o budžetskoj rezervi, ako ih i ova vlada kao prethodna proglasi tajnom.

2. Uključiti Skupštinu u pripremu kapitalnog budžeta

Značajan dio amandmanskog djelovanja i interesovanja poslanika za budžet se ticao kapitalnog budžeta — Od 51 amandmana koji su poslanici podnijeli na ovaj prijedlog budžeta, više od polovine (29) se odnosi na kapitalni budžet. Poslanici mahom predlažu nove projekte, za šta je u ovoj fazi procesa planiranja budžeta prekasno i mimo je procedure za izbor i ocjenu infrastrukturnih projekata koja je propisana i traje gotovo godinu dana.

Važno je da poslanici (u najmanju ruku, makar članovi Odbora za ekonomiju, finansije i budžet) budu što ranije uključeni u proces izrade kapitalnog budžeta, kako bi bili informisani o projektima prije nego što se budžet dostavi Skupštini (kada je kasno za smislene izmjene), kao i kako bi bili u prilici da učestvuju u ocjeni pristiglih projekata i imaju pristup cjelovitoj projektnoj dokumentaciji.

Potrebno je izmijeniti Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti i Odluku o izradi kapitalnog budžeta i utvrđivanju i vrednovanju kriterijuma za izbor kapitalnih projekata, tako što će se dodati novi član koji će predviđati da Ministarstvo finansija i socijalnog staranja dostavlja nacrt liste kapitalnih projekata skupštinskom Odboru za ekonomiju, finansije i budžet sa pratećom dokumentacijom, koji će biti obavezan da u određenom roku dostavi svoje mišljenje, koje će se prosljeđivati Komisiji za ocjenjivanje projekata. U kratkom roku, potrebno je zaključkom obavezati Vladu da uključi Skupštinu u pripremu kapitalnog budžeta za 2021. godinu koja je već u toku.

3. Budžetska inspekcija da konačno počne sa radom

Tokom cijelog mandata prethodne Vlade (od 2016. godine do danas), radna mjesta u budžetskoj inspekciji su bila prazna, a čak i kada je inspekcija funkcionisala, nije imala dobre rezultate — nije podnosila prekršajne prijave niti su podaci o njenom radom bili dostupni javnosti (zapisnici su označavani stepenom tajnosti interno).

Skupština se preko svog Odbora za ekonomiju, finansije i budžet mora uključiti u rješavanje problema u radu budžetske inspekcije i zaključkom obavezati Vladu da u što skorijem roku obezbijede uslove za uspostavljanje djelotvorne budžetske inspekcije. Da bi budžetska inspekcija profunkcionisala, ranije smo predložili ukidanje preoštrih uslova za imenovanje Glavnog inspektora, povećanje broja sistematizovanih mjesta i promjenu strukture tako da se obuhvate sva tri sistemska zakona nad kojima vrši nadzor. Dodatno, izvještaj o radu budžetske inspekcije onda kada bude uspostavljena, treba da bude dostavljan i poslanicima.

 

Marko Sošić
Institut alternativa