Objavljeno

I lokalno je javno: Pouke dosadašnjih „reformi”

U procesu reforme javne uprave, lokalna samouprava zaostaje za državnom upravom u oblastima odgovornosti, transparentnosti, upravljanja ljudskim resursima. Cilj ove analize je zato da dodatno osvijetli reformu lokalne samouprave, onako kako se njoj pristupa zvaničnim strateškim mjerama, ali i posredno da ukaže na propuse u dosadašnjem pristupu reformama na lokalnom nivou.

Ključni strateški okvir u ovoj oblasti čine Strategije reforme javne uprave za period 2016-2020. godine, koja u posebnom poglavlju tretira oblast lokalne samouprave i Plan optimizacije javne uprave za period 2018-2020. godine. Strategija je postavila osam ciljanih vrijednosti za lokalne samouprave.

U ovom papiru pokušaćemo da odgovorimo u kojoj mjeri su ovi ciljevi ispunjeni, ali, što je još važnije, da li se njima pogađa meta, odnosno koliko su adekvatni za rješavanje nagolimilanih problema na lokalnom nivou. Glavni izvor su nam dostupna dokumenta i zvanični izvještaji u oblastima zapošljavanja i javnih finansija, kao i dokumenta dobijena na osnovu zahtjeva za Slobodan pristup informacijama, u prvom redu kadrovski planovi opština.

U prvom dijelu dajemo osvrt na domete optimizacije, odnosno prilagođavanja broja zaposlenih na lokalnom nivou, zacrtanim ciljanim vrijednostima. U drugom dijelu predstavljamo prikaz lokalnih finansija sa ciljem provjere ispunjenosti finansijskih pokazatelja zacrtanim relevantnim strateškim dokumentima.

Na kraju, ukazujemo da prekomjerno zapošljavanje i neodrživost javnih finansija, koji su kao gorući problemi prepoznati aktuelnim strateškim dokumentima, ostaju prioritetni izazovi na lokalnom nivou, ali i na osnovu dosadašnjih iskustava ukazujemo na naučene lekcije i nudimo preporuke za bolje sprovođenje reformi na lokalnom nivou.

Objavljeno

Imaju li službenici Vojske i Uprave policije pravo da prisustvuju litijama?

Zakon o Vojsci i Zakon o unutrašnjim poslovima dozvoljavaju službenicima Vojske i policije da prisustvuju protestnim, stranačkim i drugim političkim skupovima bez uniforme. To su istakle NVO Akcija za ljudska prava (HRA) i Institut alternativa (IA) u pismu Načelniku Generalštaba Vojske Crne Gore, g-dinu Dragutinu Dakiću, koje su mu uputile juče, povodom njegovih nedavnih izjava da ne odobrava učešće službenika Vojske na litijama, i saznanja da Generalštab Vojske Crne Gore poziva službenike Vojske na raport zbog odlaska na litije. U pogledu ostalih aktivnosti, kao što je komunikacija na društvenim mrežama, predložili smo da se zakonske zabrane „političkog djelovanja“ i „ispoljavanja političkih uvjerenja“ zakonima odgovarajuće preciziraju.

U pismu smo istakli da Zakon o Vojsci u članu 60 dozvoljava službenicima Vojske da prisustvuju protestnim, stranačkim i drugim političkim skupovima bez uniforme. Iako ovaj zakon načelno zabranjuje „ispoljavanje političkih uvjerenja“ (čl. 18 st. 2), kao i Zakon o državnim službenicima (član 9), nijedan zakon te pojmove ne definiše. Prema tome, i ako se smatra da litije nisu samo vjerski skup, nego protestni skup političkog karaktera, pripadnici snaga bezbjednosti opet mogu da prisustvuju takvom okupljanju pod uslovom da nisu uniformisani.

Međunarodni ugovori o ljudskim pravima dozvoljavaju državama da ograniče slobode izažavanja i okupljanja pripadnicima bezbjednosnih snaga (Evropska konvencija o ljudskim pravima čl. 11 st. 2, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima čl. 21 st. 2) kada je to neophodno za ostvarenje legitimnih ciljeva, posebno očuvanja političke neutralnosti tih snaga. Međutim, države su dužne da to ograničenje odgovarajuće preciziraju zakonom, da bi pripadnici vojske i policije u skladu s tim mogli da predvide kako će se zakon primjenjivati i usklade svoje ponašanje. U svojoj zakonodavnoj praksi države različito tretiraju ovo pitanje, neke su manje, a neke više restriktivne.

Pojasnili smo da u Crnoj Gori, član 9 Zakona o državnim službenicima i namještenicima obavezuje državne službenike i namještenike da „poslove“ vrše politički neutralno i nepristrasno, u skladu sa javnim interesom, kao i da se „uzdržavaju od javnog ispoljavanja svojih političkih uvjerenja“. Zakon o Vojsci takođe načelno propisuje “dužnost vojnih službenika da se uzdržavaju od javnog ispoljavanja političkih uvjerenja”, ali izričito dozvoljava prisustvo „protestnim ili političkim skupovima i drugim aktivnostima koje nisu u vezi sa vršenjem službe u vojsci“, pod uslovom da se tim skupovima ne prisustvuje u uniformi (čl. 60). Gotovo je ista situacija sa Zakonom o unutrašnjim poslovima, koji službenicima MUP-a i UP zabranjuje članstvo u političkoj partiji i političko djelovanje (čl. 94 st. 2), ali, kao i Zakon o Vojsci, dozvoljava prisustvo „stranačkim i političkim okupljanjima“ ako se na njima ne nosi uniforma (čl. 94 st. 3).

Termini „javno ispoljavanje političkog uvjerenja“ i „političko djelovanje“ nijesu definisani ni jednim zakonom, dok je prisustvo „protestnim ili političkim skupovima“ odnosno „stranačkim i političkim okupljanjima“ Zakonom o Vojsci i Zakonom o unutrašnjim poslovima dozvoljeno bez nošenja uniforme, zbog čega se ne može smatrati da su takva ponašanja nezakonita.

Međutim, ostaje nejasno da li se ostale aktivnosti, kao što je isticanje fotografija litija na društvenim mrežama i komentarisanje litija i fotografija, mogu smatrati zabranjenim „ispoljavanjem političkih uvjerenja“ i „političkim djelovanjem“, s obzirom na to da ovi pojmovi nisu definisani.

Apelovali smo da se načelnik Generalštaba založi za to da se ovi zakonski termini odgovarajuće preciziraju, da bi ovi zakoni, koji službenicima bezbjednosnih službi ograničavaju ljudska prava, zadovoljili standard „predvidljivosti“, koji zahtijeva da zakon kojim se ljudska prava organičavaju bude odgovarajuće precizan da bi se moglo predvidjeti kako će se primjenjivati i da bi se spriječila proizvoljna, tj. preširoka primjena ograničenja (vidi npr. presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Rekvenyi v. Hungary, 1999).

Ovo tim prije što Zakon o Vojsci kao disciplinski prestup propisuje “povredu propisa o zabrani političkog djelovanja“ (čl. 157 stav 1 tačka 23) i predviđa disciplinsku kaznu u vidu nemogućnosti napredovanja, odnosno smanjenja zarade, smjenjivanja sa dužnosti u Vojsci, itd. Kodeks vojne etike takođe ne daje pojašnjenja, već ponavlja zakonsku odredbu da se služba u vojsci vrši politički neutralno (tač. 5 st. 1), obavezuje na uzdržavanje od svakog ponašanja koje može imati negativan uticaj na ugled Vojske i odnose u Vojsci (tač. 5 st. 6), a zabranjuje prisustvo ili učešće samo u onim aktivnostima i događajima na kojima se promoviše netrpeljivost prema drugim licima ili diskriminacija, šalju poruke mržnje ili uvrede ili se izražava netolerancija, i koje su javno i moralno neprihvatljive (tač. 8).

Takođe smo skrenuli pažnju da ćemo u okviru projekta ”Okupljanja za ljudska prava: Sloboda javne riječi u javnom prostoru” koji naše dvije organizacije sprovode uz podršku Evropske unije kroz Instrument za demokratiju i ljudska prava, Program za Crnu Goru 2018, nastaviti da pratimo i podstičemo slobodu mirnog uživanja ovog prava u Crnoj Gori.

Pismo Načelniku Generalštaba Vojske Crne Gore, g-dinu Dragutinu Dakiću, možete pročitati ovdje.

Pismo potpisuju:

Tea Gorjanc Prelević, izvršna direktorica NVO Akcija za ljudska prava

Stevo Muk, predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa

Objavljeno

Novi pristup proširenju: dobre ideje kojima treba kapetan

Prijedlog Evropske komisije o revidiranom pristupu proširenju obuhvata neke od ključnih prijedloga sadržanih u izvještajima regionalne antikorupcijske mreže SELDI, uključujući:

  • Veći fokus na politički angažman i ekonomske osnove;
  • Uključivanje antikorupcijskih napora u više politika, a ne samo u antikorupcijske institucije i sudstvo;
  • Kontinuiranu, očiglednu, jasnu angažovanost na reformama lokalnih elita;
  • Bavljenje malignim uticajem trećih zemalja; i
  • Zaštitu važnih odnosa između EK i građanskog društva, uključujući i njihovu finansijsku podršku u slučaju neočekivane nezgode.

Vitalnost posvećenosti EU novom pristupu biće testirana uskoro na Samitu EU za Zapadni Balkan u Zagrebu, u maju 2020. godine. Njihov utisak će na kraju zavisiti od liderstva, volje i od vještina EU da obezbijedi uslove da se u regionu realizuje demokratija.

Objavljeno

ASK izgubio spor, ali opet brani Jelića

Agencija za sprečavanje korupcije insistira da član Senata Državne revizorske institucije (DRI) Zoran Jelić nije prekršio Zakon o sprečavanju korupcije, uprkos tome što je Upravni sud prije mjesec poništio njenu odluku u ovom slučaju.

To pokazuje nova odluka koju je donijela Agencija ranije ovog mjeseca, a u koju su “Vijesti” imale uvid.

Slučaj je pokrenuo Institut alternativa (IA), u kojem nisu zadovoljni što se toliko čekalo na presudu.

“Mi smo na prvu presudu Upravnog suda čekali skoro dvije godine, a Agencija je za svega nekoliko dana donijela novu, skoro pa istovjetnu odluku – da sukoba interesa nema, čime je pokazala da nema ni najmanju namjeru da ozbiljnije sagleda ovaj slučaj iako je izgubila spor”, kazala je za “Vijesti” istraživačica javnih politika u IA Ana Đurnić.

Slučaj je počeo prije dvije godine kada je IA prijavio Agenciji sumnju da je Jelić u sukobu interesa jer je devet mjeseci istovremeno bio državni revizor, ali i član Odbora revizora Prve banke.

Agencija je potom donijela odluku da se on nije ogriješio o Zakon jer on, kako stoji u dokumentu iz aprila 2018. godine, u skladu sa članom devet može da se bavi “naučnom, nastavnom, kulturnom, umjetničkom i sportskom djelatnošću i da stiče prihode”. Od angažmana u Prvoj banci za tih devet mjeseci zaradio je oko 6.000 eura.

Iz odluke institucije kojom je u tom trenutku rukovodio Sreten Radonjić ne piše o kojoj vrsti djelatnosti je riječ, odnosno da li ono čime se senator bavio u Prvoj banci pripada ”naučnoj”, “nastavnoj“, “umjetničkoj“, ”sportskoj“ ili ”kulturnoj“ djelatnosti.

Upravni sud je u drugoj polovini januara donio presudu kojom je poništio odluku Agencije koja se odnosi na slučaj Jelića.

Sud je našao da je osnovana tužba IA.

U obrazloženju se, između ostalog, navodi da se Agencija bavila članstvom u Odboru za reviziju utvrđujući da javni funkcioner “nije vršio ‘nadzor’ nad Prvom bankom – pravnim licem, već pružao stručne usluge u skladu sa članom 9 Zakona o sprečavanju korupcije bez pojašnjenja kako se ove usluge mogu dovesti u vezu sa djelatnostima iz tog člana”.

Dodaje se da u upravno sudskom postupku, sud ispituje zakonitost upravnog akta ili upravne aktivnosti i ne može ulaziti u ocjenu razloga datih u odgovoru na tužbu, zbog čega je tužbu valjalo usvojiti i poništiti osporenu odluku.

Predstavnica IA kazala je “Vijestima” da smatraju da je sud ovakvom presudom postavio standard i za buduće postupanje Agencije u utvrđivanju sukoba interesa, budući da se ona u odlučivanju o (ne)postojanju sukoba interesa “često služi upravo zakonskim paravanom ovog zakonom dozvoljenog spektra djelatnosti”.

Ni mjesec dana kasnije, Agencija je donijela novu odluku kojom utvrđuje da Jelić nije prekršio odredbe Zakona pružajući stručne, odnosno konsultantske usluge u privatnoj banci jer DRI nije odlučivala o pravima i obavezama tog pravnog lica.

Dok odluku iz aprila 2018. potpisuje načelnica Maja Karas Bošković, novu potpisuje vršilac dužnosti direktora Savo Milašinović.

Agencija se pozvala na ranije izjašnjenje Jelića da Odbor za reviziju nije organ koji upravlja ili vrši nadzor nad radom banke, već daje samo pedloge, mišljenja i stavove.

Napomenuo je i da DRI kao organ vlasti u kojem obavlja funkciju ne kontroliše poštovanje zakonitosti rada banaka jer je to u posebnoj nadležnosti Centralne banke Crne Gore.

Đurnićeva napominje da Agencija opet nije objasnila kako se članstvo u Odboru za reviziju može podvesti pod bilo koju djelatnost iz člana 9 Zakona o sprečavanju korupcije.

“Zanimljivo u novoj odluci je i to što Agencija insistira na tome da Jelićevo članstvo u Odboru za reviziju Prve banke nije profesionalna djelatnost, zabranjena članom 35 Zakona o državnoj reviziji, ‘budući da je te poslove obavljao ne radi obezbjeđenja sredstava za egzistenciju (niti kao lice u radnom odnosu, niti sa nekim određenim mjestom rada, niti radnim vremenom), već uzgred, i to u okviru sjednica Odbora za reviziju održavanih jednom mjesečno, neposredno i elektronski’. Iako iz Odluke nije jasno odakle je Agencija izvukla ovaj zaključak i na koji je način prikupila podatke o Jelićevom radnom mjestu, vremenu i obimu posla, kontradiktorno je što to Agencija piše u istoj Odluci u kojoj nabraja i opisuje širok spektar poslova i obaveza članova Odbora za reviziju iz člana 39 Zakona o bankama – tačno 7 stavki, koje se većinom tiču pripreme predloga, mišljenja i stavova iz djelokruga rada za odlučivanje Odbora direktora o tim pitanjima i jasno ukazuju na to da je riječ upravo o profesionalnoj djelatnosti”, kazala je Đurnićeva “Vijestima”.

Najavila je i da će ovu odluku Agencije preispitati pred sudom.

Odobravanjem ovakvih angažmana javnih funkcionera i ohrabrivanjem takve prakse, Agencija, prema njenom mišljenju, šalje otvoreni poziv drugim članovima Senata DRI, ali i ostalim javnim funkcionerima da ostvare takvu vrstu angažmana. Time, dodaje, dovode u pitanje ne samo jasne odredbe Zakona o sprečavanju korupcije, već i širi društveni ciljevi donošenja i primjene navedenog zakona, antikorupcijskih politika i politika integriteta.

Autor: Miloš Rudović, novinar Vijesti 

Tekst je originalno objavljen u Dnevnim novinama Vijesti, kao i na portalu Vijesti. 

Objavljeno

Percepcija javne uprave

Posmatrano na opštoj populaciji, građani Crne Gore daju nešto veću ocjenu kvalitetu rada državne uprave u 2019. u odnosu na prethodne dvije godine.

Kao najveće probleme u radu javne uprave građani Crne Gore vide neefikasnost, korupciju, zapošljavanje preko veze i neljubaznost službenika. Kao i u prethodne dvije godine, smanjenje korupcije građani vide kao najbolju mjeru za poboljšanje kvaliteta rada organa javne uprave. Sa druge strane, dok je sve manje onih koji predlažu strože unutrašnje kontrole i pojednostavljivanje procedura, bilježi se rast broja građana koji smatraju da bi se povećanjem plata službenicima i pooštravanjem kaznenih mjera ostvario pozitivan efekat na kvalitet rada.

Kada je riječ o načinu na koji državna uprava raspolaže budžetom, tj. da li novac troši u prave svrhe, slično kao i u prethodnim talasima, više od polovine građana mišljenja je da javna uprava ne raspolaže budžetom na odgovarajući način. Saglasno prethodnim talasima istraživanja, i u 2019. najveći udio građana Crne Gore smatra političke veze ključnim faktorom zapošljavanja u javnoj upravi, dok približno svaki četvrti vidi prijateljske/rodbinske veze i sposobnost kandidata kao ključni faktor. Pored toga, kao konkretan problem u komunikaciji sa organima javne uprave građani najčešće navode sporo rješavanje zahtjeva, neljubaznost službenika i dugo čekanje u redovima.

Uz to, pri procjeni dužine čekanja na rješenja po zahtjevima upućenim organima javne uprave, gotovo polovina građana smatra da se zahtjevi rješavaju sporo, dok trećina vjeruje da se rješavaju prihvatljivom brzinom. Najzad, kada je riječ o elektronskom portalu javne uprave, u posljednje tri godine bilježi se rast upoznatosti građana sa ovim portalom, koji nije ravnomjerno praćen porastom i u njegovom korišćenju.

Objavljeno

Integritet zapošljavanja u državnim organima: Provjera sposobnosti ili podobnosti?

Predmet ove analize je procedura provjera sposobnosti kandidata za posao u državnim organima, s obzirom na to da od ovog segmenta najviše zavisi smjer u kojem će se razvijati crnogorska državna uprava: u dublju politizaciju ili profesionalizaciju, koja je deklarativni cilj aktuelne Strategije za reformu javne uprave.

Istraživanje je pokazalo da postoje normativni i praktični problemi koji ugrožavaju integritet komisija za provjeru sposobnosti i cjelokupni postupak testiranja, što se negativno odražava na primjenu principa zapošljavanja na osnovu zasluga u državnim organima.

Ključni pomak ostvaren je omogućavanjem elektronske izrade pisanih testova, jer ovakav vid automatizacije smanjuje mogućnost neprimjerenog favorizovanja određenih kandidata u ovom segmentu provjere sposobnosti. Međutim, i dalje ne postoje garancije političke nepristrasnosti članova komisije za provjeru sposobnosti iz reda stručnih lica. Priprema praktičnih testova povjerena je isključivo državnom organu, za čije potrebe se vrši zapošljavanje, što otvara prostor za favorizovanje određenih kandidata i suštinski znači da svi članovi komisije nemaju jednaku ulogu.

Na drugoj strani, spoljni nadzor kvaliteta sprovođenja provjere sposobnosti od strane civilnog društva otežan je, jer Uprava za kadrove ne omogućava uvid u kopije testova i zapisnike intervjua, već samo u šture izvještaje o provjeri sposobnosti koji ne omogućavaju uvid u konkretna pitanja i odgovore. Nedostatak transparentnosti u sadejstvu sa pravnim nedostacima ne obećava suštinski napredak u uspostavljanju sistema zasluga u crnogorskoj upravi. Tome naročito doprinosi činjenica da novi Zakon ne predviđa obavezno zapošljavanje kandidata koji su bili najbolje rangirani tokom provjere sposobnosti, ali i neregulisanost naknadnog razgovora sa kandidatima sa liste za izbor, koji nije formalno dio provjere sposobnosti, a može presudno uticati na izbor državnih službenika.