Struktura Akcionog plana za ispunjavanje preporuka iz Mišljenja Evropske komisije nije standardizovana, pa se Akcioni plan za jačanje zakonodavne i kontrolne uloge Skupštine Crne Gore razlikuje od ostalih djelova jer ne navodi indikatore pomoću kojih bi se ocjenjivala uspješnost preduzetih aktivnosti. Smatramo da i dio Akcionog plana koji se odnosi na Skupštinu Crne Gore treba da sadrži jasno definisane indikatore jer se na taj način jedino može „mjeriti“ uspješnost preduzetih aktivnosti i sprovoditi efikasan monitoring neophodnih reformi.
U Akcionom planu je na pojedinim mjestima istaknut samo cilj koji se želi postići bez uključenih aktivnosti koje treba sprovesti da bi se definisani cilj postigao. Npr. u okviru aktivnosti 28 u dijelu Akcionog plana za Skupštinu Crne Gore ističe se “Unapređivanje interne komunikacije unutar Službe Skupštine, uključujući i pripremu pravila interne komunikacije” bez konkretnih mjera ili koraka na osnovu kojih će do ovog unapređivanja doći. Isto se odnosi na aktivnost 29 “Dalje unapređivanje transparentnosti rada Skupštine i komunikacije sa javnošću”.
Smatramo da Skupština treba da ima aktivniju ulogu u procesu evropskih integracija nego što je to do sada bio slučaj, pa je, stoga, neophodno ojačati njenu poziciju u okviru tri nivoa: prvi podrazumijeva jačanje administrativnih kapaciteta svih skupštinskih tijela, a posebno Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije; drugi uključuje unapređenje uloge u informisanju javnosti u procesu evropskih integracija; treći predviđa jačanje kontrolnih ovlašćenja Skupštine u odnosu na Vladu koji iako su predviđeni Poslovnikom, ali se nedovoljno implementiraju u praksi.
Da bi se osnažila uloga Parlamenta u informisanju javnosti u procesu priključivanja države EU, neophodno je usvojiti Komunikacionu strategiju Skupštine u procesu evropskih integracija, kao osnov za aktivniju poziciju Skupštine, a njenu pripremu i usvajanje Akcionim planom predvidjeti za prvi kvartal 2011. godine.
Od posebnog značaja za unapređenje uloge Skupštine u procesu evropskih integracija je i jačanje pozicije Nacionalnog savjeta za evropske integracije (NSEI) koji je sama osnovala u martu 2008. godine sa ciljem da kao strateško savjetodavno tijelo obezbjeđuje konsenzus o važnim pitanjima koja se tiču ovog procesa. Ne treba posebno isticati značaj konsenzusa u okviru tijela koje okuplja predstavnike vlasti, opozicije, provosuđa i civilnog društva. NSEI treba češće da se sastaje, najmanje četiri puta godišnje i da u unaprijed utvrđenom vremenskom periodu izlazi u javnost sa pripremljenim izjavama i konkretnim predlozima za unapređenje procesa*. S obzirom na to da bi ovo tijelo trebalo da intenzivno sarađuje sa resornim Ministarstvom za vanjske poslove i evropske integracije (MVPEI) neophodno je utvrditi dinamiku redovnog izvještavanja i informisanja o svim aktivnostima i planovima Vlade u okviru ovog procesa. Ovo izvještavanje bi trebalo da se odvija putem koordinacionih sastanaka predstavnika NSEI i MVPEI, koji bi se održavali od jedne do druge sjednice Nacionalnog savjeta. Izvještavanje bi, takođe, trebalo da se odvija uporedo sa obavezom redovnog izvještavanja Skupštine od strane resornog ministarstva o implementaciji Nacionalnog programa za integraciju Crne Gore u EU (NPI).
Imajući u vidu ograničene kapacitete NSEI, na koje Evropska Komisija jasno ukazuje, potrebno je utvrditi mehanizme kojima će se postići unapređenje kapaciteta ovog tijela u narednom periodu. Smatramo da se mehanizmi za jačanje kapaciteta NSEI mogu uključiti u okviru Strategije razvoja ljudskih resursa u Skupštini Crne Gore za period od januara 2011. do decembra 2013. godine, ili bi, razvoj kapaciteta ovog tijela trebalo da bude obrazložen u posebnom planu tj. dokumentu.
Ista preporuka se odnosi i na jačanje uloge Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije, i posebno, privremeno formiranog Odjeljenja za evropske integracije. Skupštinski Odbor za evropske integracije koji u fazi prije pristupanja ima cilj da vrši monitoring usvajanja propisa i putem aktivnog političkog djelovanja i postignutog konsenzusa parlamentarnih stranaka, kao i putem intenzivnog obraćanja javnom mnjenju, doprinese pozitivnoj „klimi“ i opštem progresu. Stoga je kapacitete crnogorskog Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije neophodno ojačati i obezbijediti ekspertsku podršku u radu ovog tijela. Imajući u vidu da se u analitičkom izvještaju Komisije ističe da je „kadrovska i stručna podrška odborima nedovoljno razvijena, i obično se sastoji od samo jednog službenika u svojstvu sekretara odbora”, u rad odbora za međunarodne odnose i evropske integracije je neophodno uključiti eksperte i odlične poznavaoce procesa evropskih integracija koji bi svojim znanjem unaprijedili rad ovog Odbora.
Trenutno u Crnoj Gori uloga Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije ne opravdava ulogu koju bi trebalo da ima u procesu približavanja Crne Gore Evropskoj uniji. Stoga bi bilo poželjno da Komunikaciona strategija posebno predvidi način na koji će ovo tijelo informisati javnost o cjelokupnom procesu kao i aktivnostima koje kontinuirano sprovodi na polju jačanja uloge i pozicije Skupštine.
Treći izazov koji stoji pred Skupštinom Crne Gore jeste jačanje njenih kontrolnih ovlašćenja u odnosu na izvršnu vlast, ali u prvom redu u odnosu na Vladu. Smatramo da je u pravcu poštovanja „dobre prakse“ potrebno proširiti krug subjekata kontrolnog saslušanja na sve javne funkcionere koje imenuje Skupština Crne Gore. Umjesto dosadasnje prakse da se kontrolno saslušanje zakazuje većinom glasova članova odbora, kontrolno saslušanje treba da bude sprovedeno u slučaju da inicijativu za sprovođenje podrži ¼ poslanika, što je i preporuka Parlamentarne skupštine Savjeta Evrope (PSSE).
Kompromisno rješenje, između postojećeg i ove preporuke, može biti da odluka o održavanju kontrolnog saslušanja donosi glasovima najmanje 1/3 clanova odbora, ali najviše jednom tokom jednog redovnog zasjedanja Skupštine. Poznato je da u većini odbora broj saslušanja izuzetno mali ili ih uopšte nije bilo. Indikator za ostvarivanje ove mjere bi bio veći broj održanih kontrolnih saslušanja u svim parlamentarnim odborima.
Kada je, dalje, riječ o konsultativnom saslušanju njegovo sprovođenje treba da bude uobičajena praksa, a posebno kada se radi o usvajanju sistemskih zakona. Takođe, održavanje konsultativnih saslušanja je neophodno kada javnost ili civilno društvo imaju interesovanje za njegovim sprovođenjem.
Institut parlamentarne istrage treba zakonski urediti kako bi se na taj način utvrdila obaveza saslušanja lica (državnih funkcionera, službenika i pojedinaca) pred anketnim odborom, za koji je neophodno regulisati procedure rada. Veća transparentnost procesa treba da bude obezbijeđena obavezom objavljivanja izvještaja sa svih saslušanja.
*Od osnivanja 2008. godine do danas NSEI se sastao ukupno šest puta
Jovana Marović
Viša saradnica u istraživanju Instituta Alternativa