– Ili u susret javnoj raspravi o nacrtu Zakona o specijalnom tužilaštvu –
Iako su borba protiv korupcije i organizovanog kriminala najčešća pitanja u crnogorskom javnom diskursu, i 2013. godine, Izvještaj o napretku Crne Gore Evropske komisije nastavlja da bilježi iste ocjene o ozbiljnoj zabrinutosti za stanje u ovoj oblasti. Izolovani slučajevi hapšenja kao rezultat rada Odjeljenja Specijalnog tužilaštva ne ostavljaju utisak beskompromisne riješenosti države da su svi u Crnoj Gori jednako odgovorni pred zakonom. Ideju o reorganizaciji, odnosno, formiranju nezavisnog Specijalnog tužilaštva za suzbijanje korupcije i organizovanogh kriminala na viskom nivou „lansirao“ je Miroslav Lajčak, ministar inostranih poslova Slovačke. Predlog je propraćen pozitivnom reakcijom Vlade Crne Gore koja je objavila da planira osnivanje Specijalnog tužilaštva (ST) po ugledu na hrvatski Uskok.
Vladina Analiza organizacione strukture, kapaciteta i ovlašćenja državnih organa uprave u borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije trebalo je da pruži kontekst već načelno usvojenom rješenju o formiranju ST ukazivanjem na probleme u radu sadašnjeg specijalnog tužilaštva. Međutim, problemi u objavljenoj analizi nisu izneseni i to će ostati jedan od kamena spoticanja svakoj reformi specijalnog tužilaštva – jer se bez razumijevanja problema ne može iznaći adekvatno rješenje. Stavljanje nacrta zakona o ST na javnu raspravu, prema Planu realizacije zaključaka iz analize, je predviđeno za jun ove godine.
Prateći pokazatelje o neophodnosti daljih reformi institucionalnog okvira za istrage korupcije i organizovanog kriminala u Crnoj Gori, istraživački tim Instituta alternativa (IA) objavio je u januaru 2014. godine komparativnu studiju s ciljem pružanja opcija i modela za unapređenje saradnje i efikasnosti svih aktera u procesu istrage, a posebno tužilaštva i policije. Analizirali smo i ukazali na probleme i naučene lekcije institucionalnih okvira pet zemalja: Bugarske, Litvanije, Makedonije, Rumunije i Srbije, polazeći od toga da se pomenute zemlje suočavaju sa istim ili sličnim problemima a da su na različitom nivoima reformisanosti sistema. Projekat je podržan od strane Biroa za borbu protiv međunarodne trgovine drogom i sprovođenje zakona (INL) State Departmenta preko Ambasade Sjedinjenih Američkih Država u Crnoj Gori u okviru “Programa podrške civilnom društvu u oblasti krivičnog pravosuđa”.
Specijalizacija tužilaštava za krivična djela korupcije i organizovanog kriminala međunarodni je i regionalni trend. Starije članice Evropske unije imaju specijalizovana tijela za rješavanje složenih krivičnih djela kao što su Tužilaštvo za borbu protiv mafije u Italiji, Kancelarija za suzbijanje korupcije u okviru tužilaštva u Španiji, Kancelarija za ozbiljne prevare u Velikoj Britaniji i druga. U zemljama istočne Evrope slični modeli formirani su tokom poslednje decenije: u Hrvatskoj i Litvaniji od 2001, Rumuniji 2004, Makedoniji 2008, Sloveniji 2011, Bugarskoj 2012.
Ipak, uporedna iskustva govore da osnivanje ST nije garancija brzih i velikih rezultata. Put do boljih, većih i značajnijih rezultata rada specijalnih tužilaštava u borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije zavisi od niza unutrašnjih i spoljnih faktora, a za prve vidljive rezultate potrebno je vrijeme.
Od posebnog značaja za uspješan početak rada ST biti široka društvena saglasnost u vezi sa imenovanjem čelnih ljudi, a takođe i razumijevanje Državnog tužilaštva u cjelini da su neophodne personale promjene dijela tima specijalnih tužilaca da bi reforme imale efekta i kreirale novu radnu atmosferu zasnovanu na bitno drugačijim principima rada. Po uzoru na komparativna rješenja, imenovanja za specijalne tužioce treba da bude iz šire baze stručnjaka sa iskustvom u krivičnim predmetima: sudije za istragu, policijske inspektore sa iskustvom u predmetima organizovanog kriminala, itd, tj. da obezbijedi raznovrsnija iskustva u radu tužilaštva.
Tužioci i drugi zaposleni u ST moraju biti podvrgnuti prethodnim i tekućim bezbjednosnim provjerama i provjerama imovinskog stanja i preporuka IA je da to bude isključiv uslov za imenovanje glavnog specijalnog tužioca i specijalnih tužilaca. Ova praksa je standard i uvažava posebnu osjetljivost predmeta koji su u nadležnosti specijalnih tužilaštava. U tom smislu je zakonom potrebno propisati poceduru i ulogu nadležnog organa državne uprave koji vrše provjere, uključujući odredbu kojom će biti definisana saglasnost lica nad kojim se vrše provjere. U slučaju negativnog mišljenja, treba predvidjeti mogućnost uvida u prikupljeni materijal na bazi kojeg je dato mišljenje i mogućnost izjašnjavanja lica o navedenim tvrdnjama.
Pitanje stvarne nadležnosti ST je jedno od ključnih pitanja i treba da bude uređeno u skladu sa principom rasterećenja ST od predmeta za koje Viša državna tužilaštva imaju kapacitete. Nadležnost treba da uključi sve oblike organizovanog kriminala, krivična djela korupcije ako su počinjena od strane javnih funkcionera, saglasno definiciji iz Zakona o sprečavanju sukoba interesa, ili državnih službenika iznad određenog iznosa, po principu veće društvene opasnosti. Ipak, ukoliko novim Zakonom o ST budu na adekvatan način unaprijeđeni istražni instrumenti ST, kao i administrativni i tehnički kapaciteti, nadležnost ne treba da bude postavljena ni preusko, i treba da obuhvati ostala posebno-teško dokaziva krivična djela.
Zakonom o ST treba urediti da se ostali državni organi, organi uprave i privredna društva, u prvom redu banke, stave na raspolaganje ST i disciplinuju u pogledu ažurnog odgovaranja na zahtjeve specijalnog tužilaštva i dostavljanja traženih podataka. To će se osigurati propisivanjem strogih prekšajnih odredbi za nepostupanje po nalogu specijalnog tužioca u zadatom roku. Treba predvidjeti mogućnost upućivanja lica iz drugih organa na rad u ST, posebno policijskih službenika, lica zaposlenih u Upravi carina, Poreskoj upravi, Upravi za sprečavanje pranja novca, Upravi za inspekcijske poslove, itd, kao i mogućnost formiranja timova za istragu.
Najkompleksnije pitanje, odnosno izazov, je definisanje komunikacije, saradnje, koordinacije ST i Uprave policije – kako na nivou rukovodilaca ova dva organa tako i između tužilaca i policijskih službenika koji zajedno rade na dnevnoj osnovi. Stoga jedan segment Sektora kriminalističke policije treba institucionalno i organizaciono vezati za ST. Kako bi se ojačao autoritet glavnog specijalnog tužioca u strogo hijerarhijski struktuirarnoj Upravi policije, treba propisati da, direktor policije, uz pribavljeno mišljenje specijalnog tužioca, postavlja i razrješava starješinu sektora i donosi akt kojim bliže uređuje rad odjeljenja u skladu sa zakonom.
Ocjenjivanje profesionalnih rezultata za glavnog i specijalne tužioce treba da bude u skladu sa strožijim kriterijumima nego za ostale državne tužioce, i u slučaju nedovoljno dobrih rezultata nekog od specijalnih tužilaca, treba predvidjeti mogućnost vraćanja u državno tužilaštvo u kojem je obavljana funkcija prije imenovanja u ST. Analogno tome, utvrđivanje zarada i drugih faktora motivacije zaposlenih tužilaca i stručnog i administrativnog osoblja je ne samo važno već preduslov za očuvanje integriteta i profesionalnosti zaposlenih i treba da osigura zainteresovanost najkvalifikovanijih stručnjaka.
Potrebno je utvrditi i odgovarajuće kvalifikacije za stručno osoblje ST imajući u vidu stvarne potrebe i realna ograničenja na tržištu kvalifikovane radne snage. Treba ostaviti otvorenom mogućnost outsourcing-a na domaćem i inostranom tržištu rada za visoko specijalizovane usluge. Interesantno je rješenje u Srbiji gdje je predviđeno „uvođenje tima ekonomskih forenzičara u sastavu javnih tužilaštava“ koja je odgovor na poteškoće u pokretanju i vođenju finansijskih istraga usljed nepostojanja odgovarajućeg stručnjaka ekonomsko-finansijske struke u tužilaštvu.
Imajući u vidu visoka očekivanja od novog ST a takođe i vrlo vjerovatno proširenje nadležnosti novim zakonom, ST bi trebalo da sačinjava poseban godišnji izvještaj o radu u kojem će detaljno izložiti svoj rad i rezultate a koji će razmatrati nadležno radno tijelo Skupštine. Sadržinu, odnosno vrste informacija koje treba da obuhvata ovaj izvještaj je potrebno unaprijed definisati. Takođe, odnos prema javnosti i informisanje o predmetima od posebnog interesovanja mora biti značajno unaprijeđeno.
Konačno, da bi se izbjegle pravne nejasnoće, izazov će biti i ovaj Predlog zakona uskladiti sa izmjenama niza zakona kojima se uređuje rad Državnog tužilaštva i policije a koje su u upravo u toku ili u nekoj fazi usvajanja, kao što su Zakonik o krivičnom postupku, Zakon o državnom tužilaštvu, Zakona o vođenju finansijske istrage, Zakon o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, Zakon o sprečavanju korupcije, itd, pa treba posebnu pažnju posvetiti koordinaciji ovih procesa.
Dina Bajramspahić
istraživačica javnih politika
Tekst je originalno objavljen u elektronskom mjesečniku za evropske integracije ,,Evropski puls” koji objavljuje Centar za građansko obrazovanje
