Reforma lokalne samouprave u Crnoj Gori ne odvija se željenom dinamikom. Problemi nedovoljnog prenošenja nadležnosti na lokalni nivo, kao i prateće fiskalne decentralizacije, koji su prepoznati kao centralni u strateškim okvirima za reformu javne uprave, i dalje su ključni u ovom procesu.
Kada je službenički sistem u pitanju, opštine se (ne)prilagođavaju odredbama Zakona o državnim službenicima namještenicima iz 2011. godini, budući da ni osamnaest mjeseci nakon početka njegove primjene, još uvijek nisu ispunjeni formalni preduslovi za njegovo sprovođenje na lokalnom nivou. Nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, iz jula 2013. godine, upućuje na procedure koje uređuju zapošljavanje na državnom nivou, ali ove odredbe nisu još uvijek usvojene, ne usklađuju ovu oblast na precizan način, a ne nude ni pojašnjenje šta podrazumijeva shodna primjena ovih rješenja. Dodatno, nacrt Strategije za profesionalni razvoj lokalnih službenika i namještenika u Crnoj Gori ukazuje na nemogućnost shodne primjene brojnih rješenja iz Zakona o državnim službenicima i namještenicima na lokalnom nivou.
Većina jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori ima višak zaposlenih, a izuzetak predstavljaju opštine Mojkovac, Plužine i Tivat u kojima je “procijenjeno” da je trenutni broj zaposlenih optimalan. Racionalizacija ne daje značajne rezultate uprkos potrebi za smanjivanjem pritiska na lokalne budžete, odnosno disproporcionalnosti između opsega nadležnosti i broja zaposlenih. Višak zaposlenih utiče na povećanje izdataka koji su u prvom kvartalu 2014. godine iznosili blizu 70 miliona eura. Plan unutrašnje reorganizacije javnog sektora projektuje da će do kraja 2016. godine u lokalnim samoupravama biti 1024 zaposlenih manje, što bi trebalo da ostvari uštedu i do 10 miliona eura. U prvoj godini primjene Plana reorganizacije javnog sektora izvršena je određena racionalizacija broja zaposlenih u opštinama, ali nijedna opština do sada nije usvojila plan smanjivanja broja zaposlenih, niti izvršila neophodne analize koji je to stručni kadar neophodno zadržati u lokalnoj upravi, pa se postavlja pitanje koji su kriterijumi korišćeni u racionalizaciji.
Pored toga što postoji veliki broj “prekobrojnih” službenika, opštine se suočavaju sa nepovoljnom starosnom strukturom zaposlenih i manjkom visoko stručnog kadra. Nemogućnost realne procjene potrebnog broja i obrazovnog profila zaposlenih ukazuje na sveprisutni problem neadekvatnog planiranja, dok je višak zaposlenih u neposrednoj vezi sa partijskim zapošljavanjem. Javna uprava u Crnoj Gori je i dalje visoko politizovana iako je ova tema u fokusu interesovanja Evropske komisije, a njena depolitizacija preduslov za napredovanje u procesu pregovora.
Nemogućnost utvrđivanja optimalnog broja zaposlenih u opštinama upućuje na loše kadrovsko planiranje. Unapređenju procesa planiranja ne doprinosi ni Plan unutrašnje reorganizacije javnog sektora koji je predvidio sačinjavanje neophodnih analiza o optimalnom broju zaposlenih tek godinu dana nakon usvajanja samog dokumenta koji upravo nudi projekciju racionalizacije.
Opštine nemaju razvijene kapacitete za upravljanje ljudskim resursima u vidu službi koje bi dosledno primjenljivale rješenja o zapošljavanju i napredovanju iz Zakona o državnim službenicima i namještenicima. Trenutno ljudskim resursima upravljaju sekretarijati za opštu upravu, lokalnu samoupravu ili službe glavnog administratora.
Lokalne samouprave koje su bile predmet ovog istraživanja angažovale su ukupno 90 službenika i namještenika u 2013. godini na osnovu 64 javna i interna oglasa. Opštine Danilovgrad i Kolašin nisu oglašavale slobodna radna mjesta, dok Herceg Novi dozvoljava uvid u odluke o zapošljavanju isključivo u prostorijama opštine. Javna preduzeća i ustanove sprovode postupke zapošljavanja mimo kadrovske politike lokalne uprave.
Kadrovske evidencije zaposlenih ne ažuriraju se redovno, niti su uspostavljene u svim lokalnim samoupravama, pa to otežava praćenje njihovog učinka koje bi omogućilo realno ocjenjivanje. Primjena novog sistema ocjenjivanja nailazi na poteškoće u primjeni na lokalnom nivou, pa u 2013. godini ocjenjivanje nije ni vršeno u Baru, Kotoru, Mojkovcu, Nikšiću, Pljevljima i Šavniku. Na nedovoljnu motivisanost lokalnih službenika i namještenika utiču i niske zarade. U 2012. godini, ukupno 13 lokalnih samouprava (od 21) je imalo nižu prosječnu neto zaradu u odnosu na državni nivo.
Tekst je originalno objavljen u elektronskom mjesečniku za evropske integracije “Evropski puls” koji objavljuje Centar za građansko obrazovanje
Jovana Marović
Koordinatorka istraživanja
