Javna preduzeća krše Zakon o javnim nabavkama, prekoračujući ograničenja iznosa za korišćenje manje transparentnih procedura za isti predmet nabavke, pokazalo je istraživanje Instituta alternativa o upotrebi neposrednog sporazuma tokom 2022. godine. Zakon o javnim nabavkama ne ograničava upotrebu mehanizma direktne pogodbe, pa su pojedina javna preduzeća u 2022. godini na direktan način u ukupnom iznosu ugovorila i više od pola miliona eura.
Jednostavne nabavke do 5.000 eura bez PDV-a sprovode se direktnim dogovorom sa ponuđačem, bez konkurencije i obaveze sprovođenja nabavke kroz sistem Crnogorskih elektronskih javnih nabavki (CEJN). Dakle, neposrednim sporazumom uz prihvatanje predračuna/profakture, fiskalnog računa ili ugovora. U decembru 2022. godine su usvojene Izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama, kada je gornja granica za ovu vrstu jednostavnih nabavki povećana sa 5.000 na 8.000 eura.
Upravo na ovakav način u 2022. godini je 20 privrednih društava u državnom vlasništvu potrošilo preko 25% svog ukupnog budžeta za javne nabavke, zbog čega su oni i bili predmet istraživanja. Šest od tih 20 javnih preduzeća je kompletan budžet za javne nabavke potrošilo putem direktne pogodbe, odnosno sami birajući od koga će nabaviti robe i usluge.
To je pokazalo istraživanje Instituta alternativa, rađeno na osnovu dostavljenog izvještaja Ministarstva finansija o jednostavnim nabavkama ispod 5.000 eura za 2022. godinu i faktura dobijenih od državnih preduzeća preko slobodnog pristupa informacijama (SPI).
Tabela 1: Spisak preduzeća kojima je udio potrošnje za jednostavne nabavke do 5.000 € veći od 25 % u odnosu naukupnu potrošnju za javne nabavke
| Naziv preduzeća | Iznos jednostavnih nabavki do 5.000 € | Procentualni udio direktnih nabavki u ukupnoj potrošnji za javne nabavke |
| PROCON | 29.293 € | 100.00% |
| Business Montenegro | 14.423 € | 100.00% |
| Eko fond | 25.602 € | 100.00% |
| Naučno tehnološki park | 14.877 € | 100.00% |
| Tehnopolis | 59.886 € | 100.00% |
| TC Durmitor | 33.125 € | 100.00% |
| Regionalni ronilački centar | 47.119 € | 85,6 % |
| Univerzitetski sportsko-kulturni centar | 19.044 € | 70,5 % |
| Fond za inovacije | 13.856 € | 67,6 % |
| Montenegro bonus | 76.710 € | 60,5 % |
| Zeta energy | 50.669 € | 60,55 % |
| Radio-difuzni centar | 315.106 € | 54,7 % |
| Skijališta CG | 220.652 € | 53,6 % |
| COTEE | 44.670 € | 51,37% |
| OŽVS | 39.650 € | 38,1 % |
| CETI | 304.920 € | 37,4 % |
| Regionalni vodovod | 140.929 € | 33,8 % |
| Nacionalni parkovi CG | 88.641 € | 31,96 % |
| Zaštita prostora CG | 29.179 € | 30,98 % |
| EPCG Solar | 104.319 € | 26,2 % |
Od 20 javnih preduzeća obuhvaćenih istraživanjem, nepravilnosti su uočene kod njih pet. Uočene nepravilnosti se odnose na prekoračenje procijenjene vrijednosti predmeta javne nabavke na godišnjem nivou. Nepravilnosti su registrovane kod Skijališta Crne Gore, Radio-difuznog centra, Zeta energy-ja, Univerzitetskog sportsko-kulturnog centra i Regionalnog ronilačkog centra.
Kao pozitivan primjer ističe se Regionalni vodovod koji je za pojedine nabavke do 5.000 eura, tačnije njih 9, prikupljao ponude od više ponuđača, obezbjeđujući time konkurentnost iako Zakon omogućava da se ove nabavke sklope kroz direktan izbor ponuđača.
Ne mare za procjenu vrijednosti predmeta na godišnjem nivou
Iako je zakonski okvir jasan i podrazumijeva da se direktne nabavke mogu sprovoditi samo ako je procijenjena vrijednost nabavke na godišnjem nivou do 5.000 eura, kod javnih preduzeća je najviše nepravilnosti bilo u tom dijelu. Isti predmet nabavke se tokom godine nabavljao iz više puta, kroz više faktura, čime je prekoračen prag za ovu vrstu nabavki na godišnjem nivou.
Regionalni ronilački centar je u izvještaju naveo šest nabavki goriva od iste kompanije čija je ukupna vrijednost 12.500 eura, ali tih nabavki nema među dostavljenim fakturama. Tri nabavke su opisane kao “nabavka goriva” i iznosile su ukupno blizu 9.200 eura, a druge tri “nabavka goriva za službeno vozilo” koje su iznosile oko 3.500 eura. Dvije od šest nabavki su realizovane istog dana i iznosile su 6.870 eura sa PDV-om.
Fakture nam nisu dostavili Zeta energy, Radio-difuzni centar i Skijališta Crne Gore, ali se na osnovu izvještaja dostavljenog Ministarstvu finansija vidi da su imali nabavke neusklađene sa Zakonom.
Zeta energy je za “održavanje auta” kroz 11 faktura, kod dvije firme, platila ukupno 6.218 eura sa PDV-om, što je preko dozvoljenog limita za direktne nabavke. “Išli smo sa pretpostavkom da će ovi troškovi ostati u okviru od 5.000 eura, ali je vrlo teško predvidjeti kvarove na ovako starim vozilima”, pojasnili su iz Zeta energy-ja.
Skijališta su za uslugu angažmana spasilaca dala 14.342 eura Crvenom krstu Kolašin kroz devet faktura, dok su za marketinške usluge dali 8.400 eura. Marketinške usluge su platili istog dana dvijema firmama
Radio–difuzni centar je platio 8.893 eura za prevoz nafte do Zekove glave kroz četiri fakture. U izjašnjenju su naveli da susaglasni da nije poštovan Zakon o javnim nabavkama, ali da su za to imali opravdan razlog.
“Prilikom izgradnje ski staze na skijalištu 1600, u decembru 2021. godine došlo je do prekida napajanja električnom energijom objekta Radio–difuznog centra koji se nalazi na lokaciji Zekova Glava (2.117 metara nadmorske visine). Kako se radilo o ozbiljnom oštećenju dalekovoda, ekipe CEDIS–a su tek početkom marta uspostavili redovno napajanje električnom energijom, pa je Radio–difuzni centar bio primoran agregatima da obezbjeđuje napajanje objekta u kojem borave stalne posade zaposlenih i omogući prenos i emitovanje programa javnog servisa i nesmetan rad opreme mobilnih operatera. U tom cilju više puta je angažovano isto društvo za prevoz nafte do agregata na Zekovoj Glavi, kako ne bi došlo do prekida i tog alternativnog napajanja. S obzirom na navedene okolnosti, predmetna nabavka nije mogla biti ni planirana ni sprovedena otvorenim postupkom javne nabavke. Takođe, napominjemo da su zbog značaja našeg objekta na Zekovoj glavi, koji je glavno telekomunikaciono čvorište, najave za otklanjanje kvara upućivale na znatno kraći period bez redovnog napajanja električnom energijom našeg objekta“, kazali su iz RDC–a.
Univerzitetski sportsko–kulturni centar je za usluge fizičkog obezbjeđenja platio u 2022. godini 7.689 eura. U izvještajuMF–a nisu navedene usluge fizičkog obezbjeđenja, dok je u fakturama navedeno da su usluge plaćene po osnovu ugovorao nabavci male vrijednosti fizičkog obezbjeđenja objekata USKC–a iz aprila 2021. i maja 2022. godine.
Manji procenat, ali veća potrošnja
Zakon o javnim nabavkama ne ograničava upotrebu mehanizma direktne pogodbe u odnosu na ukupnu ugovorenu vrijednost javnih nabavki, iako su ranija zakonska rješenja predviđala određena ograničenja. Kao posljedicu toga, imamo situaciju da su pojedina javna preduzeća u 2022. godini na direktan način u ukupnom iznosu ugovorila i više od pola miliona eura.
Istraživanje smo pokušali proširiti i na veće državne kompanije koje nisu imale veliki procenat udjela direktnih nabavki uukupnim javnim nabavkama, ali su izdvojile velike sume novca za jednostavne nabavke ispod 5.000 eura. Za uzorak suodabrane Luka Bar, Elektroprivreda (EPCG) i Aerodromi Crne Gore (ACG).
Tabela 2: Udio direktnih nabavki u ukupnoj potrošnji za javne nabavke kod tri veća preduzeća
| Naziv preduzeća | Iznos jednostavnih nabavki do 5.000 eura | Procentualni udio direktnih nabavki u ukupnoj potrošnji za javne nabavke |
| Luka Bar | 835.593 € | 16,88 % |
| Aerodromi Crne Gore | 606.818 € | 19,38 % |
| Elektroprivreda | 301.858 € | 2.00% |
Luka Bar je za jednostavne nabavke ispod 5.000 eura u 2022. godini potrošila 835,6 hiljada eura, što je 16,88 odsto od ukupnog izdatka za javne nabavke, Aerodromi su za direktne nabavke dali 606,8 hiljada, što je činilo 19,4 odsto od ukupnih izdataka za javne nabavke u prošloj godini, dok je EPCG po tom osnovu lani izdvojila 301,9 hiljada, što je dva odsto od ukupnog izdatka za javne nabavke.
Od ova tri preduzeća fakture je jedino dostavila Luka Bar. Analizom podataka iz izvještaja Ministarstva finansija i faktura koje smo dobili preko SPI utvrdili smo da je državno preduzeće imalo tri direktne nabavke čija je vrijednost prelazila 5.000 eura bez PDV-a.
Luka Bar je u prošloj godini imala 14 puta nabavku akumulatora, kod šest ponuđača, za šta je dala skoro 9.000 eura sa PDV-om, odnosno blizu tri hiljade eura preko dozvoljenog limita za direktne pogodbe. Zatim, za radove na sanaciji grabilice je kroz dvije fakture platila ukupno 9.770 eura istom ponuđaču, dok se predmet nabavke “filter element” pojavljuje sedam puta i njegova vrijednost na godišnjem nivou je iznosila 9.097 eura. U pitanju je nabavka od iste firme
Kupovali telefone, novčanike, namještaj…
Državna preduzeća su putem direktnih nabavki kupovali telefone, novčanike, fotelje, pastrmke, plaćali ručkove, proslave, a nekad i samo nekoliko pića.Najviše novca za telefon dao je Regionalni ronilački centar 1.413 eura za Samsung galaxy S22 ultra. Montenegro bonus je kupio Iphone 12 za 839 eura.
Nekoliko firmi je izvršilo nabavku izrade programa “Evropa sad” za obračun plata i to su plaćali od 968 do 1.270 eura.
Gotovo sva preduzeća su imala novogodišnje proslave, a bilo je i drugih proslava na kojima su preduzeća plaćala alkohol. Na proslavi CETI-ja se popilo 25 boca vina, a na proslavi COTEE-a 14 boca. Iz COTEE-a su pojasnili da se radilo o ispraćaju u penziju, gdje su zaposleni pokrili troškove poklona i večere, a ceh za alkohol je platilo preduzeće.
Troškovi reprezentacije iznosili su od nekoliko eura do nekoliko hiljada eura. Nacionalni parkovi su imali račun od dva eura, a bilo je i više računa nakon radnog vremena koji su činile samo rakije. Iz JPNPCG su u izjašnjenju naveli da se pomenuti računi odnose na troškove reprezentacije koji su u isključivoj nadležnosti izvršnog direktora kao ovlašćenog lica, a da je u naznačenom period direktor preduzeća bio Aleksandar Bulatović.
Mnoge firme su usluge revizije plaćale preko direktnih jednostavnih nabavki. Usluge revizije su bile od hiljadu do 2.500 eura, dok je najveći iznos od navedenih preduzeća izdvojio Montenegro bonus blizu 5.000 eura.
Različiti podaci iz izvještaja Ministarstva finansija i dostavljenih faktura
Kroz naše istraživanje se u više slučajeva pominje da u izvještaju Ministarstva finansija nema faktura koje smo dobili od preduzeća preko SPI. Razlog za to je što u CEJN-u postoji funkcionalna mogućnost unosa realizovanih nabavki do 5.000 eura i sačinjavanje izvještaja o njima, ali ne i obaveza, niti kontrola u vezi sa tim. To znači da je moguće da pojedini naručioci nisu u cjelosti unijeli podatke o neposrednom sporazumu.
Da je tako u slučaju državnih preduzeća koja smo analizirali, pokazuje poređenje podataka iz izvještaja i dostavljenih faktura kod 11 od 16 preduzeća čije smo fakture i podatke iz izvještaja dobili. Najdrastičnija razlika u podacima je zabilježena kod Eko fonda, gdje je iznos nabavki u fakturama skoro četiri puta veći nego u izvještaju Ministarstva finansija. Razlog za to su dostavljene fakture za zakup poslovnog prostora koji je na godišnjem nivou iznosio preko 50 hiljada i pravne usluge koje su koštale preko 13 hiljada eura, za koje se ne primjenjuje Zakono javnim nabavkama
Tabela 3: Poredjenje podataka o direktnim nabavkama iz izvjestaja MF–a i dostavljenih faktura preko SPI
| Naručilac | Br. faktura izvještaj | Vrijednost faktura izvještaj | Br. faktura dostavljenih IA | Vrijednost faktura dostavljenih IA |
| CETI | 118 | 304.920 € | 103 | 280.220 € |
| COTEE | 122 | 44.607 € | 135 | 48.662 € |
| Eko fond | 187 | 25.602 € | 227 | 93.574 € |
| EPCG Solar | 30 | 104.319 € | 24 | 98.484 € |
| Fond za inovacije | 113 | 13.856 € | 128 | 26.826 € |
| Nacionalni parkovi | 227 | 88.641 € | 236 | 85.264 € |
| OŽVS | 37 | 39.650 € | 31 | 41.324 € |
| Montenegro bonus | 229 | 76.710 € | 257 | 104.915 € |
| NTC | 84 | 14.877 € | 96 | 15.186 € |
| Regionalni ronilački centar | 190 | 47.119 € | 267 | 37.979 € |
| Regionalni vodovod | 101 | 140.929 € | 360 | 145.994 € |
Ovaj istraživački tekst nastao je u okviru projekta “Javne nabavke pod lupom – Čuvari da čuvaju!“, koji sprovodimo uz podršku Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori, kroz MATRA program podrške. Projekat ima za cilj da osnaži i motiviše čuvare budžeta da se bore protiv korupcije i neprikladnih uticaja u javnim nabavkama.
