Parlamentarna (politička) budžetska kontrola oslanja se na rad državnih revizorskih institucija tokom nadzora nad usmjeravanjem i trošenjem budžetskih sredstava. DRI je ključni saveznik Skupštine koji omogućava poslanicima da saznaju što se to zapravo dešava sa budžetom. Trenutno je situacija takva da dok DRI odrađuje svoj dio posla – proizvodi važne, aktuelne, objektivne izvještaje — poslanici kaskaju za njom i ne koriste ih punoj mjeri. Naša istraživanja potvrđuju da iako je posljednjih godina postgnut napredak na tom polju, dosadašnja praksa Skupštine ukazuje na zabrinjavajuće tendencije površnog odnosa prema nalazima DRI i propuštanja prilike da se na osnovu objektivnih i čvrstih dokaza o radu budžetskih i vanbudžetskih jedinica, na iste izvrši parlamentarni pritisak.
U tom smislu mi predlažemo niz promjena u tome kako Skupština sarađuje sa DRI.
Odbor ili pododbor za budžet
Jedan od prijedloga da se u okviru Odbora za ekonomiju, budžet i finansije formira pododbor za budžet i reviziju, kao stalno tijelo koje će se posebno baviti pitanjima kontrole budžeta i detaljno analizirati sve brojnije izvještaje o reviziji koje objavljuje DRI.
Važno je da se iz širokog obima poslova koji su u nadležnosti Odbora za ekonomiju, budžet i finansije, poslovi revizije i političke kontrole nad budžetom, njegovim planiranjem i izvršenjem, koncentrišu u posebnom pododboru.
Međutim…
Skupština CG nema mnogo iskustva sa pododborima. Poslovnikom je ova oblast vrlo šturo definisana, a u praksi potpuno nerazrađena. Potrebno je da se stvori parlamentarna struktura koja će se stalno baviti budžetom i revizijom. Međutim, Poslovnik predviđa da se pododbori formiraju sa zadatkom koji treba da obave i rokom za obavljanje tog zadatka, dakle kao neka vrsta ad hoc, privremenih tijela.
Za sada, u Skupštini postoji samo Pododbor Odbora za antikorupciju i Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu, koji je formiran 2013. godine i nikada nije održao nijednu sjednicu, po našim saznanjima.
Mi vidimo pododbor za budžet kao prelazno rješenje ka formiranju posebnog Odbora za budžet i reviziju, koji će imati manji broj članova, kojim će, kao prvenstveno kontrolnim radnim tijelom predsjedavati predstavnik opozicije, i koji će se fokusirano i predano baviti pitanjima nadzora nad budžetom, u svoj složenosti te oblasti. Ovakvo rješenje ima utemeljenje u uporednoj praksi i posebno je često u zemljama EU.
Šta bi taj Odbor radio?
Između ostalog, takav odbor bi u svojoj nadležnosti imao raspravljanje i detaljno ispitivanje svih pojedinačnih izvještaja o reviziji, izvještaja o reviziji završnog računa budžeta Crne Gore, godišnjeg izvještaja o radu DRI, kao i svih ključnih budžetskih dokumenata koje Ministarstvo finansija dostavlja Skupštini na odobrenje. Ovakvo tijelo bi koordinisalo i rasprave o prijedlogu budžeta koje se vode u pojedinačnim, zainteresovanim odborima. Bilo bi zaduženo za praćenje ispunjavanja preporuka DRI koje se usvajaju u formi skupštinskih zaključaka i utvrđuje stepen realizacije. Takođe bi bilo zaduženo da na godišnjem nivou priprema neobavezujući prijedlog subjekata revizije za naredni godišnji plan revizija DRI. Kroz ovakvo tijelo do izražaja bi došla i savjetodavna uloga DRI, odnosno bilo bi zaduženo da po potrebi inicira izmjene zakonodavnog okvira na osnovu nalaza i preporuka DRI. Važne oblasti bi bile i unutrašnja revizija koja je trenutno poptuno zapostavljena, kao i pitanja vezana za lokalne budžete i sistem finansiranja lokalne samouprave.
Važna uloga stručne službe
Jedna od najvažnijih stvari koja se u Skupštini mora promijeniti je struktura stručne službe — mora se oformiti ekspertsko jezgro za pitanja budžeta, koje će ravnopravno sa stručnjacima iz DRI i Ministarstva finansija moći da se bavi javnim finansijama i pruža podršku svim odborima i svim poslanicima. Mnogi parlamenti u svijetu imaju tzv. kancelarije za budžet, grupe stručnjaka koji nevezano za promjene sastava parlamenta, pomažu da se proces usvajanja budžeta, praćenja njegovog izvršenja i revizije i kontrole radi na način koji je stručan, djelotvoran i dubinski.
Odbor za EFB trenutno ima šest službenika koji se bave svim pitanjima koja su na dnevnom redu Odbora, od tehničko-administrativnih do pripreme materijala i analiza za potrebe odbora, koje su zbog široko postavljenih nadležnosti brojne i ne dozvoljavaju njihovu specijalizaciju.
Svi odbori da prate rad DRI
U cijeloj priči oko saradnje DRI i parlamenta, nije važno samo kakva će biti parlamentarna struktura koja će pratiti rad DRI. Vrlo važno da se izvještaji DRI prate od strane svih odbora, za svoje sektore. Određeni pomak je u ovom pogledu napravio Odbor za bezbjednost i odbranu, ali ne i ostala radna tijela.
Ranije smo apelovali na Odbor za prosvjetu, nauku, kulturu i sport da razmatra izvještaj o reviziji Zavoda za udžbenike i nastavna sredstva, koji je dobio negativno mišljenje uz pregršt sramnih ocjena o načinu na koji su se odnosili prema budžetskim sredstvima. Nažalost, naši apeli su bili uzaludni i Odbor se tim izvještajem o reviziji nije bavio.
Iskustvo iz 2014. godine
Odbor za ekonomiju, finansije i budžet je prošle godine učinio korak naprijed po pitanju bavljenja državnom revizijom i održao kontrolna saslušanja subjekata revizije koji su dobili negativno mišljenje. Međutim, i pored dobre namjere, zbog slabe pripremljenosti nekih članova Odbora, te sjednice nisu doprinijele da se pojača pritisak i utvrdi odgovornost za nepravilnosti i nezakonitosti koje su uočene.
Na oba nastavka te sjednice je jedva obezbijeđen kvorum, a većina prisutnih poslanika se tek na sjednici Odbora upoznala sa sadržajem izvještaja o reviziji koji su bili na dnevnom redu. Skoro čitava sjednica je bila posvećena prepričavanju izvještaja od strane DRI i obrazlaganju preduzetih radnji od strane predstavnika subjekata revizije — što su sve radnje koje su morale biti odrađene u pripremi sjednice, kako bi se na sjednici subjekti revizije ispitivali samo o neispunjenim preporukama, uzrocima nepravilnosti i provjerom navoda koji bi poslanicima morali biti dostavljeni u pripremi sjednice.
Konkretni planovi po ovom pitanju
Odbor za ekonomiju, finansije i budžet je u svom planu rada za 2015. godinu planirao da u toku III-IV kvartala formira pododbor za budžet koji će se baviti kontrolom trošenja javnih sredstava.
Sama DRI je u svom Strateškom planu razvoja planirala poboljšanje odnosa sa Skupštinom kroz definisanje novih procedura saradnje.
Kako bi smo pomogli da do promjena zaista i dođe, Institut alternativa će u toku aprila organizovati sastanak između članova Senata i poslanika u Odboru za ekonomiju, finansije i budžet, sa ciljem definisanja budućeg pravca saradnje i konkretnih mehanizama za poboljšanje odnosa.
U tom cilju ćemo pripremiti i uporednu analizu najboljih praksi parlamenata i vrhovnih revizorskih institucija, sa prijedlogom mjera koje se mogu primijeniti u crnogorskom kontekstu.
Marko Sošić
istraživač javnih politika
Institut alternativa, uz podršku ambasade Kraljevine Norveške sprovodi projekat “Zajedno ka odgovornosti – jačanje uticaja državne revizije u Crnoj Gori”. Cilj projekta je povećati stepen ispunjenja preporuka DRI, a komponente projekta su i jačanje veze DRI sa Skupštinom Crne Gore, organizacijama civilnog društva i internim revizorima u javnom sektoru.
