Analiza Instituta alternativa o primjeni novog Zakona o javnim nabavkama
Prijestonica Cetinje je 18 puta prošle godine mijenjala plan javnih nabavki, a Opština Ulcinj je tokom 2019. potrošila svega sedam odsto budžeta za javne nabavke.
To su samo neki od primjera lošeg planiranja koje su u svojoj analizi istakli iz Instituta alternativa (IA).
“Osim pokazatelja lošeg planiranja javnih nabavki, ovaj slučaj (Cetinja) ilustruje i loše uređene procedure planiranja javnih nabavki: zakon omogućava da se ovi planovi mijenjaju neograničeno mnogo puta i bez obrazloženja. Cetinje, iako najdrastičniji primjer, zato nije izuzetak”, navodi se u nalazu.
U prosjeku, 24 analizirane opštine su mijenjale planove javnih nabavki 6,4 puta godišnje. Uz Cetinje, to su najčešće radile opštine Žabljak (11 puta), opštine Berane, Pljevlja i Petnjica (10 puta), a najređe Budva, Andrijevica, Mojkovac i Herceg Novi (dva puta).
Analizu “Primjena novog Zakona o javnim nabavkama: Prilika za izlazak iz začaranog”, koja je usmjerena na rad opština i ministarstava, pripremile su Ana Đurnić i Dragana Jaćimović.
Ministarstva, njih tadašnjih 17, rjeđe su mijenjala planove u odnosu na opštine, i to u prosjeku 2,8 puta tokom 2020. godine. Svoj plan je najčešće mijenjalo Ministarstvo pravde i to osam puta, Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) šest puta, a Ministarstvo održivog razvoja i turizma (MORT) i Ministarstvo javne uprave (MJU) u prosjeku skoro svakog drugog mjeseca, odnosno po pet puta tokom godine.
Najmanje izmjena, odnosno svega jednu izmjenu tokom prošle godine, za svoje godišnje planove imali su Ministarstvo rada i socijalnog staranja (MRSS), Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, Ministarstvo nauke i Ministarstvo zdravlja.
Po jedna od ukupnog broja izmjena svake opštine i ministarstva odnosila se na obavezno usklađivanje planova javnih nabavki sa novim Zakonom i procedurama koje on predviđa.
Primjena novog Zakona o javnim nabavkama (ZoJN) počela je u julu prošle godine. Zakon je usvojen sa ciljem daljeg usaglašavanja sa Direktivama Evropske unije (EU) u okviru pregovaračkog procesa. Usaglašavanje nacionalnog okvira sa pravnom tekovinom EU jedno je od tri mjerila za zatvaranje Poglavlja 5 – Javne nabavke.
“U Izvještaju Evropske komisije za Crnu Goru iz 2020. godine, ocijenjeno je da je Crna Gora ostvarila ograničen napredak u ovoj oblasti, usvajanjem novog ZoJN i Zakona o javno privatnom partnerstvu. Dalje se navodi i da je neophodna dosljedna primjena ovih zakona i usvajanje pratećih podzakonskih akata”, navodi se u nalazu IA. Iz ovog nevladinog udruženja napominju na ocjene EK iz 2015. godine, kada je Crna Gora dobila ocjenu dobar napredak zbog izmjena ZoJN s kraja 2014. godine, ali je kasnije u implementaciji „podbacila“, pa je ocjena 2016. godine bila ograničeni napredak, dok je 2018. godine konstatovano nazadovanje.
“Prvih pola godine primjene Zakona pokazuje da se pojedine njegove i odredbe podzakonskih akata ne primjenjuju dosljedno, a da novi instituti, poput analize tržišta, mogu napraviti više štete nego koristi sistemu javnih nabavki. Neadekvatno planiranje i neispunjavanje planiranog nastavljaju da budu jedna od ključnih boljki upravljanja ovim dijelom javne potrošnje”, navodi se, između ostalog, u zaključcima IA.
Većina opština i ministarstava, navode one, ispunila je preporuku da jednostavne nabavke ipak planiraju. To nije zakonska obaveza, ali u IA smatraju da bi trebalo da bude. Izuzetak su Glavni grad Podgorica i opština Mojkovac, koje ove nabavke uopšte ne prikazuju kroz planove, iako ih sprovode.
Da se nabavke planiraju neadekvatno pokazuju i velike razlike između planiranog i izvršenog budžeta za javne nabavke naručilaca. Podaci ministarstava i opština ukazuju da je problem neadekvatnog planiranja naročito zastupljen među opštinama.
“Tokom 2019. godine opštine su potrošile 48.114.198 od planiranih 81.703.241 eura. Posebno se ističe Opština Ulcinj, koja je tokom 2019. godine realizovala svega sedam odsto budžeta za javne nabavke. Slijedi Prijestonica Cetinje sa svega 29 odsto realizovanog budžeta za nabavke. Opština Budva nije potrošila više od polovine planiranih sredstava, odnosno skoro 54 odsto”, navodi se u nalazu Đurnić i Jaćimović. Podaci za 2020. godinu još uvijek nisu dostupni, a veličinu problema lošeg planiranja na nivou svih naručilaca nemoguće je “izmjeriti”. Ministarstvo finansija i socijalnog staranja, kao ni ranija Uprava za javne nabavke, ne objavljuje razliku između ukupnog planiranog i utrošenog budžeta za ovu oblast svih naručilaca, već samo pojedinih (ministarstava, opština).
U slučaju Ulcinja, prema podacima do kojih je došao IA, tokom 2019. godine utrošeno je malo više od 355.000 od planiranih 5,5 miliona eura. Ukupno gledano, ministarstva su tokom 2019. godini realizovala 93 odsto planiranih sredstava za javne nabavke. Pojedinačno se ipak ističu pojedina ministarstva kao loši planeri nabavki – MRSS nije potrošilo ni polovinu planiranog budžeta, dok je Ministarstvu odbrane trećina budžeta ostala neutrošena.”Posebno se ističe MUP koje je potrošilo osam miliona eura više nego što je predviđeno Planom, odnosno 30.230.903, a planirano je 22.211.729 eura”, navodi se u nalazu IA.
Iz IA preporučuju da je potrebno utvrditi zahtjevnije obaveze naručilaca u pripremi Plana javnih nabavki. Plan, prema njihovom mišljenju, treba da sadrži i analizu potreba naručioca u prethodne tri godine, te objašnjenje ukoliko postoje drastične razlike u planiranim potrebama u odnosu na ranije potrebe za istom nabavkom, kao i posebno obrazloženje novih nabavki. Izmjene i dopune planova javnih nabavki obavezno treba da sadrže obrazloženje izmjena.
Hrvati stalno prave analize tržišta
Istraživanje tržišta prilikom pripremanja plana ili pokretanja postupka javne nabavke novina je Zakona. Ona je propisana kao mogućnost, a ne obaveza, i to samo pod uslovom da ne dovede do narušavanja načela tržišne konkurencije, zabrane diskriminacije i transparentnosti.
“U praksi, nema tragova ni dokaza da je naručioci iz kategorija ministarstava i opština sprovode. Nalazi analize tržišta nisu opisani ni u planovima javnih nabavki, niti u tenderskoj dokumentaciji i raspisima tenderskih procedura, a ni u izvještajima o sprovedenim postupcima, odnosno odlukama o izboru najpovoljnije ponude”, navodi se u nalazu.
Iz IA ističu primjer susjedne Hrvatske, zemlje članice EU, u kojoj se analize tržišta prije pokretanja javne nabavke u svrhu pripreme nabavke i informisanja privrednih subjekata o planovima naručioca i zahtjevima u vezi s nabavkom sprovodi po pravilu, a obavezno je i prije pokretanja otvorenog ili ograničenog postupka javne nabavke za nabavku radova ili postupka javne nabavke velike vrijednosti za nabavu robe ili usluga, a o ovim konsultacijama sačinjava se i objavljuje poseban izvještaj.
Autor: Miloš Rudović, Vijesti
Tekst je originalno objavljen u Dnevnim novinama Vijesti, kao i na portalu Vijesti.
