U sklopu javne rasprave o nacrtu Fiskalne strategije Crne Gore za period 2024-2027. godine, Ministarstvu finansija smo dostavili 10 prijedloga za izmjene i dopune ovog važnog teksta. Ovo će biti treća po redu Fiskalna strategija otkako je taj instrument uveden u sistem javnih finansija 2014. godine i previše smo čekali na nacrt, a njen sadržaj nije opravdao ovoliko kašnjenje. Naš osvrt na tekst nacrta Fiskalne strategije možete pronaći ovdje.
Prijedlog 1: Redefinisanje mjere “Formiranje finansijske policije”
Fiskalna strategija teško može biti dobro mjesto za promociju strateške novosti u institucionalnom okviru za borbu protiv korupcije i teških oblika kriminala. Naročito kada je obrazloženje ostalo u obimu jednog pasusa, a u opisu problema koji bi se ovime riješio zadržao na konstataciji “imajući u vidu trenutnu decentralizovanost institucija koje vrše kontrolu u ovoj oblasti”. Iz tako šturog objašnjenja nije jasno čije nadležnosti bi ovaj novi “organ” preuzeo. Treba imati u vidu da o ovoj ideji nije bilo javne rasprave, niti je takva rasprava ikada vođena u parlamentarnim odborima, vladinim komisijama, Nacionalnom savjetu za borbu protiv korupcije, Vijeću za nacionalnu bezbjednost.
Kada je riječ o ideji uvođenja “poreske policije” u pravni sistem Crne Gore, treba imati u vidu da nije riječ o novoj ideji, već da se ideja istog naziva pojavljivala u izjavama zvaničnika u više navrata u posljednjih 5 godina, a najmanje jednom u kontekstu uporednih iskustava Italije i njihove “Guardia di Finanza”. Uvidom u istorijat razvoja ove institucije u Italiji može se steći određeni stepen informisanosti o obimu i složenosti transformacije od “carinske policije” do “moderne ekonomske i finansijske policije”.
Bez namjere da polemišemo sa idejom koja nije detaljno objašnjena i obrazložena, treba ukazati na mogućnost da bi uvođenje novog posebnog organa sa policijskim nadležnostima u vezi sa pojedinim krivičnim djelima, vodilo daljem fragmetiranju institucionalnog okvira, a da za kadrovsko popunjavanje u ovom trenutku i na srednji rok, nema odgovarajućih kapaciteta.
Istina je da je u usvojenom tekstu Strategije za borbu protiv korupcije predviđena aktivnost “izraditi analizu potrebe za osnivanjem finansijske policije” i to u periodu između IV kvartala 2024. godine i IV kvartala 2025. godine. Na osnovu nacrta Fiskalne strategije, izgleda da Vlada ne čeka rezultate analize potreba već pretpostavlja što će biti njen rezultat i zaključak.
U vezi sa ovim pitanjem, treba istaći da je od 2022. godine unaprijeđeno povjerenje domaće i međunarodne javnosti u rad Specijalnog državnog tužilaštva i Specijalnog policijskog odjeljenja. Polovinom 2024. godine je na prijedlog aktuelne Vlade izmijenjen Zakon o specijalnom državnom tužilaštvu u pogledu obima krivičnih djela za koja je nadležno SDT, sa ciljem sužavanja nadležnosti SDT na najteže oblike korupcije i organizovanog kriminala, a imajući u vidu broj predmeta, prosječno trajanje istrage, kapacitete tužilaca i dr. Imajući u vidu sadašnji institucionalni okvir, kao i javno dostupne podatke o kadrovskim kapacitetima Uprave policije, postoje ozbiljni, strukturni izazovi u pogledu kadrovskih kapaciteta u policiji, a što je i bio razlog da aktuelna Vlada predloži izmjene Zakona o unutrašnjim poslovima, kao i brojne druge izazove konstatovane u informaciji o presjeku zatečenog stanja u MUP na dan 31. oktobar 2023. godine sa predlogom mjera i prioriteta koju je Vlada usvojila 23.11. 2023. godine.
Prijedlog 2: Dopuna mjere “Budžetska inspekcija”
Budžetska inspekcija je zadobila posebno mjesto u Fiskalnoj strategiji, ali samo u pogledu novog zakona koji je u pripremi. Inspekcija sada funkcioniše sa samo jednim inspektorom, iako su joj u nadležnosti 4 sistemska zakona koja prožimaju cijeli javni sektor. Uprkos aktivnostima budžetskih inspektora u toku 2024. godine koje su pokazale značaj ovog organa, nije promijenjen broj sistematizovanih izvršilaca, niti su stvoreni uslovi da finansijska pozicija inspektora bude unaprijeđena kako bi se privukli kandidati za ova radna mjesta.
Neophodno je predvidjeti kadrovsko jačanje budžetske inspekcije, kroz izmjenu pravilnika o sistematizaciji i organizaciji Ministarstva finansija kojim bi se duplirao broj planiranih izvršilaca (sa trenutnih 3), kao i učinili dodatni napori da se sistematizovana mjesta popune u pogledu povećanja finansijske nadoknade za rad.
Prijedlog 3: Uvesti novu mjeru: “Jačanje pozicije Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa Crne Gore”
Institucija Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa Crne Gore suočava se sa brojnim problemima u svom radu, a nije dio bilo kojeg strateškog dokumenta u ovoj oblasti. Jačanjem ove institucije, posredno će se uticati na smanjenje potrošnje u oblasti sudskih sporova, iako je to samo dio rješenja ovog problema.
Neki od elemenata ove mjere mogu uključiti unaprjeđenje transparentnosti rada Zaštitnika redovnim izvještavanjem Vlade i javnosti o predmetima, koji će ponuditi, osim statističkog prikaza predmeta, i dodatne informacije o sporovima najveće vrijednosti, dinamici njihovog rješavanja i ključnim izazovima, kao i informacije o sprovođenju konsultativne i preventivne funkcije Zaštitnika, kroz prikaz broja i sadržaja mišljenja datih drugim državnim organima, pokretanjem posebne internet stranice Zaštitnika, kao sprovođenje preporuke DRI za uvođenjem elektronskih evidencija.
Neophodno je i unaprijediti poziciju i ovlašćenja Zaštitnika kroz zakonske izmjene kojima treba precizirati uslove postavljenja i razrješenja Zaštitnika i zamjenika i uslove obnove mandata. Potrebno je i omogućiti Zaštitniku da samoinicijativno daje pravna mišljenja i pokreće postupak ustavnosti i zakonitosti u odnosu na ugovore koji mu se dostavljaju shodno Zakonu o državnoj imovini, ali i uvesti prekršajnu odgovornost državnih organa (njihovih odgovornih lica) za nedostavljanje informacija Zaštitniku neophodnih za zastupanje u sudskim i vansudskim sporovima.
Prijedlog 4: Osigurati vršenje nadzora nad primjenom kriterijuma fiskalne odgovornosti
Izmjenama Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti iz 2023. godine nadležnost za davanje mišljenja na utvrđivanje primjene kriterijuma fiskalne odgovornosti je sa Državne revizorske institucije prebačena na Fiskalni savjet.
Kako Fiskalni savjet još uvijek nije funkcionalan, niti je realno očekivati da bude u doglednom periodu (drugi pokušaj imenovanja članova Savjeta je u toku, samo dva kandidata su zadovoljila kriterijume, a biraju se tri člana), neophodno je obezbijediti da se tokom cijelog trajanja Fiskalne strategije, do imenovanja Savjeta, vrši ova procjena.
Stoga je neophodno izmijeniti Zakon i na trajni način urediti nadležnost za ovaj zadatak tokom trajanja ove fiskalne strategije. Čak i u slučaju da Savjet bude kompletiran do kraja ove ili naredne godine, ne može se očekivati da bude operativan u toj mjeri koju zahtijeva složenost nadzora nad primjenom kriterijuma fiskalne odgovornosti, za šta je i samoj DRI bilo potrebno vrijeme za pripremu i izradu metodoloških akata.
Prijedlog 5: Uvesti novu mjeru “Sprovođenje pregleda potrošnje (spending reviews)”
Stalni rast tekućeg budžeta i “neproduktivnih i diskrecionih” budžetskih linija je signal za alarm koji Fiskalna strategija mora prepoznati. Jedan od načina za argumentovano bavljenje ovim problemom je uvođenje sistematskih pregleda potrošnje, sa aspekta zakonitosti ali i uspješnosti i učinkovitosti je neophodno zbog stalnog rasta tekućeg budžeta i, posebno, stavki diskrecione potrošnje.
Usljed situacije ambicioznih mjera na strani ukidanja i smanjenja određenih budžetskih prihoda, neophodno je uložiti napore u cilju identifikacije ušteda i preraspodjelu resursa na nove prioritete. Pregledi potrošnje se mogu fokusirati na sektore (na primjer prosvjeta) ili na određene budžetske linije, kao što su reprezentacija, nabavka vozila, stavke za predznakom “ostalo” itd.
Preglede potrošnje je potrebno sistematski integrisati u pripremu državnog budžeta, a iz njih može proisteći argumentacija za izmjenu propisa i sistemsko uređenje određenih procesa potrošnje. Veza sa budžetskim procesom bi omogućila da se preporuke iz pregleda potrošnje povežu sa fiskalnim upravljanjem i procesima planiranja budžeta, odnosno, omogućila bi provjeru namjenske potrošnje i otvorila prostor za ostvarenje ušteda.
Postoji značajno uporedno iskustvo u ovoj oblasti kao i smjernice OECD-a koje se mogu iskoristiti za definisanje konkretnih koraka (razvoj metodologije, određivanje nadležnosti za sprovođenje budžetskim analitičarima u okviru Ministarstva finansija uz mogućnost formiranja međuresorskih timova).
Prijedlog 6: Uvesti novu mjeru “Optimizacija javne uprave”
Nacrt fiskalne strategije ne obuhvata problem rasta javnog sektora i broja zaposlenih, koji je potvrđen i zvaničnim podacima u Vladinoj javnoj bazi podataka (iako ista ne uključuje oblike privremenog zapošljavanja, državna preduzeća, niti se zasniva na pouzdanim podacima iz CROO registra). Nedostatak rada na boljim evidencijama, na optimizaciji broja zaposlenih i zaustavljanju rasta u svim sektorima su značajan fiskalni rizik i moraju se naći u Fiskalnoj strategiji.
Ključna mjera u ovom poglavlju bi morala da bude obavezivanje Vlade na određeno procentualno smanjenje broja zaposlenih na svim nivoima javnog sektora, obezbjeđivanje pouzdane i precizne baze zaposlenih u javnom sektoru uz praćenje promjena broju zaposlenih u realnom vremenu kao i sistemske mjere za bolje kadrovsko upravljanje.
Ovakva mjera bi, pored već postojećih aktivnosti vezanih za izradu sektorskih funkcionalnih analiza, trebalo da uključi unapređenje sistema praćenja učinka zaposlenih, kao i usvajanje nove Odluke o sporazumnom prekidu radnog odnosa uz isplatu otpremnine kojim će se obnoviti ovaj proces smanjenja javnog sektora koji je prekinut na kraju prethodnog Plana optimizacije.
Bolja i tačnija evidencija o stvarnom broju zaposlenih kroz uvezivanje CROO registra za praćenje broja zaposlenih na nivou opština, ustanova i privrendih društava, kao i državne uprave u pogledu broja zaposlenih kroz ugovore o djelu i ugovore o privremenim i povremenim poslovima je jedna od mjera koju treba uključiti. Jačanje kadrovskog planiranja na centralnom, uz poboljšanu ažurnost centralne kadrovske evidencije i pojačan nadzor od strane kadrovske evidencije su takođe neke od neophodnih mjera.
Prijedlog 7: Uvesti novu mjeru “Racionalizacija korišćenja ugovora o djelu”
Neophodno je predvidjeti sistemsku mjeru kojom će se riješiti nedostaci u načinu na koji organi koriste institute ugovora o djelu i ugovora o privremnim i povremenim poslovima, a koji predstavlja sve veći teret po budžet države.
Zahtjevi za budžetskim sredstvima potrošačkih jedinica ne sadrže analize i obrazloženja potreba i očekivane efekte angažovanja putem ugovora na određeno. Ne postoji metodlogija za obračun obezbijeđenosti budžetskih sredstava od strane Ministarstva finansija kojom bi bile propisane procjene dugoročnog uticaja novih zapošljavanja na budžet. Prilikom odobravanja godišnjeg budžeta, Ministarstvo finansija ne posjeduje sve informacije značajne za odlučivanje o broju i vrijednosti ugovora na određeno (o djelu i o privremenim i povremenim poslovima) koji se žele potpisati. Ne postoje sistemske kontrole u procesu zapošljavanja (na određeno i neodređeno) koje bi spriječile da zaposleni koji dobije otpreminu (na osnovu sporazuma o prestanku radnog odnosa) može opet naći zaposlenje u javnom sektoru prije isteka roka od 5 godina odnosno povraćaja dobijenog novca.
Takođe, ne postoje jedinstvena pravila i procedure u pogledu angažovanja (izbora) lica putem ugovora, visine naknade, trajanja ugovora, izvještavanja o obavljenom poslu, potrebnih stručnih kvalifikacija isl. Ugovori o djelu i ugovori o privremenim i povremenim poslovima se zaključuju i za radna mjesta koja su sistematizovana, suprotno ZDSiN-u. Ne postoji praksa pripreme izvještaja o izvršenom predmetu ugovora o djelu, ugovora o privremenim i povremenim poslovima. Nije moguć uvid u preciznu analitiku ukupnih troškova za svrhe angažovanja po ugovorima o djelu i privremenim i povremenim poslovima. Izdaci po osnovu ugovora o djelu i privremenim i povremenim poslovima se evidentiraju na više različitih budžetskih pozicija. Ne postoje ni sveobuhvatne evidencije (baze podataka) ugovora o djelu i ugovora o privremenim i povremenim poslovima niti adekvatan nadzor i kontrola sprovođenja zaključenih ugovora (o djelu i o provremenim i povremenim poslovima) od strane naručilaca, organa za čije je potrebe ugovor sklopljen.
Sve navedeno utiče na konstantan porast troškova po ovom osnovu, uz nedopustivo lošu ili nepostojeću evidenciju o vrijednosti koja je dobijena za uloženi novac i veliki prostor za zloupotrebu.
Prijedlog 8: Predvidjeti mjere za povećanje efikasnosti suđenja za krivična djela iz nadležnosti SDT / Višeg tužilastva po odredbama izmjena Zakona o SDT
Efikasnost sudjenja, odnosno, suđenje u razumnim rokovima, preduslov je donošenja pravosnažnih presuda, a ove preduslov za trajno oduzimanje imovinske koristi stečene kriminalom. Za efikasnija suđenja, neophodan je veći broj sudija u specijalnom odjeljenju Višeg suda, veći broj sudnica, bolja organizacija suđenja, unapređenje procesnih normi u cilju sprečavanja zloupotreba i odugovlačenja postupaka. u vezi sa ovim pitanjem, nije bilo pomaka u protekle 3 godine. Niti ima više sudija, niti više sudnica, niti je došlo do ubrzanja sudskih postupaka. Neophodno je predvidjeti pripremu akcionog plana, iz nadležnosti Vlade odnosno Skupštine, u cilju povećanja broja sudija Višeg suda u Podgorici, unapređenje prostornih kapaciteta i odgovarajućih izmjena Zakona o krivičnom postupku.
Prijedlog 9: Uvesti novu mjeru “Optimizacija voznog parka države”
Ne postoji jedinstvena politika nabavke i korišćenja službenih vozila, dok je nejasno definisana prioritizacija nabavke ove vrste, a dešava se značajno i neefikasno izdvajanje budžetskih sredstava za ove namjene. Prema podacima MUP-a iz februara 2024, registrovano je 4.658 vozila u državnoj svojini, što je za 377 više u odnosu na 2022, odnosno za 85 prevoznih sredstava više nego 2020. godine. istovremeno, u pogledu regulisanja korišćenja vozila, nastavile su se loše prakse iz prošlosti: ne postoji jedinstven nadzor korišćenja vozila (GPS), još uvijek su na snazi odredbe koje definišu kubikažu vozila u odnosu na rang službenika koji će ih koristiti, krug lica koja imaju pravo na cjelodnenvo korišćenje služebnih vozila je nepromijenjen i ostaje preširok uz dozvoljavanje slobodnih interpretacija od strane organa, dok je nadzor nepostojeći.
Neophodno je unapriejditi upravljanje postojećim službenim vozilima u vlasništvu države kao dio opštih napora u pogledu optimizacije potrošnje, ukidanja neproduktivnih privilegija rukovodnog kadra u ovom pogledu i boljem nadzoru kako nad procesom nabavke vozila, tako i nad njihovim korišenjem.
Prijedlog 10: Uvesti novu mjeru “Jačanje budžetske transparentnosti”
U nacrtu strategije nije obrađen problem nedostatka budžetske transparentnosti. Crna Gora zauzima 64. mjesto od ukupno 125 zemalja po indeksu budžetske transparentnosti koji smo sproveli u zvaničnom, globalnom rangiranju Open Budget Survey. U regionu, jedino su Sjeverna Makedonija i Bosna i Hercegovina ostvarile gori rezultat od nas – sve ostale zemlje su u ovom pogledu ispred nas. Crna Gora je po istraživanju ostvarila 48 od mogućih 100 bodova, što znači da postoje značajni nedostaci u pristupu budžetskim podacima.
Izrada budžeta za građane, polugodišnji izvještaj o izvršenju budžeta koji bi se dostavljao Skupštini, nefinansijski podaci o ostvarenju ciljeva i indikatora programskog budžeta, mehanizmi za uključivanje građana u izradu budžeta su samo neke od preporuka koje treba ispuniti kako bi Crna Gora popravila svoj rezultat.
U analizi „Javne nabavke u Crnoj Gori – transparentnost i odgovornost” 2010. godine napisali smo da je „Uprava policije samostalno podnijela svega tri krivične prijave u periodu od tri godine, zbog osnovane sumnje da su počinjena krivična djela zloupotrebe službenog položaja u postupku javnih nabavki. Prema dostupnim saznanjima, do sada nije donijeta nijedna pravosnažna sudska presuda za krivična djela u oblasti javnih nabavki”. U analizi smo i preporučili da „Uprava policije i državno tužilaštvo sa posebnom pažnjom treba da pristupe otkrivanju i procesuiranju kri- vičnih djela u oblasti javnih nabavki.”