Održane dvije obuke o rodnom budžetiranju

Institut alternativa (IA) organizovao je dvije dvodnevne obuke pod nazivom “Programsko budžetiranje kroz rodne naočare”, kao nastavak napora da se državnim službenicima i službenicama približi pojam rodno odgovornog budžetiranja.

Obuke, koje su se održale od 27. do 30. maja u hotelu Palas u Petrovcu, imale su za cilj da oko 30 službenika/ca upoznaju sa osnovnim pojmovima o rodnom budžetiranju i osposobe za prepoznavanje rodne komponente u budžetskim programima i njihovim elementima.

Na praktičnim primjerima, učesnicama i učesnicima je približen ovakav koncept upravljanja javnim finansijama, te predočeno zašto je rodno odgovorno budžetiranje uopšte tema javnih politika.

Tokom obuka, učesnici su imali priliku da definišu rodno odgovorne ciljeve, odrede rodne komponente budžetskih programa, te da osmisle aktivnosti koje podržavaju rodnu ravnopravnost. Pored toga, upoznali su se sa ključnim alatima za orodnjavanje budžeta i osmislili indikatore uz pomoć kojih se može mjeriti uspješnost sprovedenih aktivnosti.

Dvodnevnoj obuci je prisustvovalo oko 30 službenika i službenica iz više državnih institucija: Ministarstva ekonomskog razvoja, Ministarstva evropskih poslova, Ministarstva finansija, Ministarstva kulture i medija, Ministarstva ljudskih i manjinskih prava, Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, Ministarstva pravde, Ministarstva prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine, Ministarstva rada i socijalnog staranja, kao i Ministarstva saobraćaja i pomorstva, Ministarstva turizma, ekologije, održivog razvoja i razvoja sjevera, Sudskog i Tužilačkog savjeta, Uprave za željeznice, Uprave za gazdovanje šumama i lovištima, Crvenog krsta Crne Gore, Fonda za zdravstveno osiguranje, Zavoda za zapošljavanje Crne Gore, Uprave za izvršenje krivičnih sankcija, MONSTAT-a i Fonda PIO.

Obuku je organizovao Institut alternativa u okviru projekta “Programsko bužetiranje kroz rodne naočare”, uz podršku Ministarstva ljudskih i manjinskih prava.

Sve čisto u 2023? – Prva godina rada kontrolora javnih nabavki

Iako ministarstva poštuju zakonsku obavezu i imenuju lica za praćenje realizacije ugovora o javnim nabavkama, prošle godine nijesu registrovali nijednu neregularnost. Ministarstva o realizovanim ugovorima objavljuju izvještaje u zakonskom roku, ali samo sa generalijama.

Faza realizacije ugovora o javnoj nabavci, ključni je pokazatelj da li je ono što je traženo isporučeno ili urađeno onako kako je traženo tenderskom dokumentacijom. Dugo godina, ta faza javne nabavke je najmanje kontrolisana, sve dok prošle godine nije uvedena obaveza imenovanja lica za praćenje realizacije ugovora. Ministarstva su tokom prošle godine ispunjavala zakonsku obavezu imenovanja odgovornih lica za praćenje realizacije ugovora o javnim nabavkama, kao i obavezu objavljivanja izvještaja o njihovoj realizaciji na Elektronskom sistemu javnih nabavki (ESJN). Za to vrijeme, službenici nijesu prijavili nijednu neregularnost, dok se iz izvještaja ne može utvrditi kako se odvijala sama realizacija ugovora, jer sadrži samo osnovne podatke o ugovornim stranana, cijeni i rokovima. Provjera poštovanja propisa od strane ministarstava u ovom dijelu nije bila u fokusu Inspekcije za javne nabavke (Uprave za inspekcijske poslove (UIP), tokom prošle godine, imajući u vidu da su se samo dva inspekcijska nadzora u ministarstvima odnosila na javne nabavke.

Kontrolišu ugovore samo preko 25.000 eura

Izmjene Zakona o javnim nabavkama (ZJN), koje su u primjeni od januara prošle godine, nametnule su obavezu naručiocima da imenuju odgovorno lice za praćenje realizacije ugovora o javnim nabavkama. Osim obaveze da sprovode kontrolu izvršavanja ugovora, naručioci su dužni da u roku od 30 dana sačine izvještaj o realizaciji ugovora i objave ga na Elektronskom sistemu javnih nabavki (ESJN), što je obaveza predviđena i ranijim zakonskim rješenjima.

Ove obaveze odnose se na otvorene javne nabavke i okvirne sporazume, ali ne i na jednostavne nabavke koje su izuzete od primjene ovog Zakona. Jednostavne nabavke se koriste za nabavke u vrijednosti do 25 hiljada eura za robe i usluge, odnosno do 40 hiljada eura za radove. Naime, u Pravilniku o načinu sprovođenja jednostavnih nabavki nije precizirana obaveza imenovanja odgovornih lica za praćenje realizacije ugovora, niti objave izvještaja o realizaciji na ESJN. Tokom prošle godine jednostavke nabavke vrijednosti do 25 hiljada eura su dominantno sprovođene u ministarstvima.

Novi mehanizam za sada bez rezultata

Smisao zakonske odredbe kojom se određuje lice odgovorno da prati realizaciju ugovora, trebalo bi da bude bolja kontrola odnosno veća odgovornost kako ponuđača, tako i institucija odnosno naručilaca, imajuću u vidu da bi taj službenik bio u obavezi da ukaže na svaku eventualnu nepravilnost tokom realizacije ugovora, što bi, u konačnom, moglo dovesti i do raskida.

Ipak, sudeći po odgovorima 16 od ukupno 19 ministarstava u Vladi Crne Gore, tokom prošle godine se takva situacija nije desila ni u jednom ministarstvu. Namjera ovog istraživanja bila je da utvrdimo da li se i u kojoj mjeri realizacija ugovora zaista prati i da li ponuđači postupaju u skladu sa ugovornim obavezama. Od svih smo dobili isti odgovor – da se različita lica imenuju za praćenje realizacije ugovora, u zavisnosti od oblasti, da niko od njih nije primjetio nikakve neregularnosti, te da ni u jednoj situaciji nije bilo potrebe posegnuti za aktiviranjem garancije ili raskidom ugovora.

Najviše postupaka u prošloj godini imalo je Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP), kojih je, kako su nam kazali, bilo 143. Lani su okončana i 43 otvorena postupka, dok je njih14 poništeno. Ovaj resor je osim toga okončao i dva pregovaračka postupka bez prethodnog poziva, od kojih je jedan poništen, a realizovali su i jedan okvirni sporazum. Iz MUP-a kažu da su za praćenje i realizaciju ugovora odredili više lica koja nijesu utvrdila nikakvu nepravilnost, te da su u skladu sa zakonom za svaki postupak objavljivati na ESJN izvještaj o realizaciji u predviđenom roku. Kada je riječ o jednostavnim nabavkama okončano ih je 52, a poništen je 31 postupak.

Ministarstvo odbrane je prošle godine raspisalo 110 nabavki, od čega je 99 sprovedeno preko ESJN, dok su preostali sprovedeni na osnovu okvirnih sporazuma na koje se primjenjivao raniji zakon. U toku 2023. godne okončano je 89 postupaka javnih nabavki, dok je još uvijek u toku 21 postupak. Do kraja prošle godine u potpunosti je realizovano 27 ugovora ukupne vrijednosti 1.500.253,74 eura sa PDV-om. Ministarstvo odbrane, kako su naveli, za svaki ugovor, u zavisnosti od njegove kompleksnosti i specifičnosti predmeta nabavke, određuje jedno ili više lica zaduženih za praćenje realizacije ugovora o konkretnoj javnoj nabavci. Ova lica određuju se iz različitih organizacionih jedinica Ministarstva i Vojske Crne Gore, uzimajući u obzir djelokrug rada organizacionih jedinica i stručni kapacitet lica koji su relevantni za praćenje specifičnosti svakog konkretnog ugovora. Iz ovog resora tvrde da nepravilnosti nije bilo. Ministarstvo pravde je od 24 raspisana postupka javne nabavke, prošle godine okončalo polovinu, od čega je realizovano sedam ugovora ukupne vrijednosti 514.037,87 eura sa uračunatim PDV-om. Navode da su u svim postupcima za praćenje realizacije ugovora imenovali predsjednike komisija za sprovođenje javnih nabavki u pojedinačnim postupcima, koji nijesu utvrdili nepravilnosti tokom realizacije.

Ministarstvo javne uprave je prošle godine imalo 17 javnih nabavki, od kojih je prošle godine okončano njih 11, u januaru ove godine okončana su još dva iz 2023, a realizovano je pet ugovora ukupne vrijednosti 4.055.535,74 eura sa PDV-om. Navode da su za ove ugovore imenovali različita lica u zavisnosti od predmeta nabavke, te da ni u jednom slučaju nije registrovana bilo kakva neregularnost. Ministarstvo ljudskih i manjinskih prava je prošle godine raspisalo dva otvorena postupka, a za oba ugovora su imenovana različita lica koja nijesu utvrdila nikakve nepravilnosti.

Bivše Ministarstvo kapitalnih investicija (MKI), čije je poslove preuzelo Ministarstvo pomorstva i saobraćaja, obrazovalo je radni tim čiji je zadatak da sprovodi kontrolu pružanja usluga u ugovoru sa Auto-moto savezom Crne Gore (AMSCG) oko službe pomoći informisanja na putevima za koji je potpisan okvirni sporazum od 2023. do 2027. godine vrijedan 1,2 miliona eura. Okvirni sporazum koji tadašnje MKI potpisalo sa AMSCG, predviđa da naručilac, ukoliko uoči nepravilnosti, odmah obavijesti izvršioca koji ima obavezu da otkloni propuste, a ukoliko se oni ne mogu otkloniti, može doći i do raskida ugovora. Za sad nije bilo takvih situacija. Ministarstvo evropskih poslova, kako tvrde, svakim ugovorom određuje lice za praćenje i to odvojeno za tehnički i finansijski dio ugovora, za šta angažuju više različitih lica. Za te aktivnosti u Ministarstvu vanjskih poslova angažovana su dva lica, a situacija je slična i u Ministarstvu ekonomskog razvoja i Ministarstvu prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine, koji takođe nijesu imali nikakvih pritužbi. Iz Ministarstva kulture nam je rečeno da prošle godine nijesu imali otvorenih postupaka, te da su realizovali ugovor za organizaciju službenih putovanja vrijedan 37.000 eura za koji je tender sproveden godinu prije, zbog čega nijesu bili u obavezi da imenuju lice koje ga prati. Ipak, kako navode, njegovu realizaciju pratile su službe za finansije i javne nabavke kroz evidenciju plaćanja faktura, a nepravilnosti nije bilo.

U Ministarstvu zdravlja, Ministarstvu turizma, ekologije, održivog razvoja i razvoja sjevera, Ministarstvu energetike i rudarstva, kao i Ministarstvu sporta i mladih, nijesu imali postupaka za koje su bili u obavezi da imenuju lice za praćenje realizacije ugovora.

Izvještaje objavljuju, ali bez detalja

Još jedan mehanizam koji bi trebalo da doprinese transparentnosti javnih nabavki svakako jeste i obaveza objave izvještaja o realizaciji ugovora u roku od 30 dana na ESJN. Smatra se lakšim prekršajem ukoliko se u roku od 30 dana od završetka ugovora ne objavi izvještaj, za šta je instituciji zaprijećena kazna od 2.000 do 10.000 eura.

Podaci koje smo dobili od ministarstava, kao i podaci sa ESJN, pokazuju da su ministarstva tokom prošle godine poštovala tu obavezu. Međutim, imajući u vidu obrazac izvještaja koji je utvrđen Pravilnikom Ministarstva finansija od 16. juna 2020. godine, ta forma ne predviđa nikakve podatke o samom toku realizacije ugovora. Osim podataka koji su već definisani tenderskom dokumentacijom i ugovorom, i javno dostupni na portalu, ovaj izvještaj sadrži datum potpune realizacije ugovore. Osim toga, ovi izvještaji se ne objavljuju na naslovnoj strani samog postupka na ESJN, na kojoj je sva bitna dokumentacija počevši od poziva, preko odluke do ugovora, već na posebnom tabu “Ugovori u postupku”, do kog se dolazi samo ako se ciljano traži.

Da forma ipak ne mora da bude “ucrtana u kamenu” pokazuje primjer dobre prakse bivšeg MKI, sada Ministarstva saobraćaja i pomorstva, koji je okvirnim sporazumom sa AMSCG predvidio kontrolisanje realizacije ugovora kroz redovne mjesečne, kvartalne i godišnje izvještaje, preko evidencije o pruženim uslugama i potvrde o pruženim uslugama. Ove izvještaje Ministarstvo objavljuje na ESJN.

Ministarstvo ljudskih i manjinskih prava je prošle godine sprovelo dvije javne nabavke i to za kupovinu avio karata vrijednosti 65.000 eura, za koji je ugovor još u toku i za nabavku softvera za digitalizaciju albanskog jezika vrijednosti 387.200 eura sa PDV-om, za koji je izvještaj objavljen. Ministarstvo prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine prošle godine je objavilo izvještaj za tri ugovora vrijedna 185.000 eura koji se odnose na nabavku kompjuterske opreme. Ministarstvo pravde je, kako navode, objavilo izvještaje u zakonskom roku za sedam postupaka ukupne vrijednosti 514.037, 87 eura, kao i Ministarstvo javne uprave za pet realizovanih ugovora vrijednosti 4.055.535,74 eura. Iz Ministarstva odbrane je rečeno da su od 27 ugovora ukupne vrijednosti 1.500.253,74 eura sa PDV-om, na ESJN objavili 19 izvještaja o realizaciji.

Ministarstva vanjskih poslova, finansija, zdravlja, energetike i rudarstva, turizma i ekologije, evropskih poslova, ekonomskog razvoja, sporta i mladih, kulture i medija nijesu imala obavezu da objavljuju izvještaje prošle godine, što zbog ugovora koji još nijesu realizovani, što zbog jednostavnih nabavki za koje nemaju obavezu.

Inspekcijski nadzor

Inspekcija za javne nabavke je prošle godine sprovela samo dva inspekcijska nadzora u ministarstvima u vezi sa navedenim kontrolnim mehanizmima, pokazuju podaci koje je Institut alternativa dobio na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama. Dostavljeni su nam zapisnici o sprovedenom inspekcijskom nadzoru iz oblasti javnih nabavki i to u Ministarstvu finansija i Ministarstvu prosvjete, nauke i inovacija. U navedenim nadzorima, inspekcija nije kontrolisala obavezu imenovanja lica za praćenje sprovođenja ugovora.

Nadzor u Ministarstvu finansija odnosio se na primjenu propisa u dijelu pripreme plana nabavki, sprovođenja jednostavnih nabavki, zaključenih ugovora, kao i objave izvještaja o realizaciji ugovora. Obaveza Ministarstva da imenuje lice za praćenje realizacije ugovora nije bila predmet kontrole UIP-a. Tom prilikom inspektor nije našao nijedan propust ovog resora.

S druge strane, inspektori su utvrdili propuste u Ministarstvu prosvjete, nauke i inovacija iz kog nijesmo dobili odgovore na naše upite u vezi ove teme. Odgovora nije bilo ni iz Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede ni iz Ministarstva rada.

Prema zapisniku UIP-a od 21.12.2023. godine, utvrđeno je da Ministarstvo prosvjete, nauke i inovacija nije ispoštovalo zakonsku obavezu i objavilo ugovor sa kompanijom Bemaks za opremanje škole “Novka Ubović” u Tološima. To je urađeno tek nakon njihove kontrole, sa šest mjeseci kašnjenja, krajem decembra prošle godine, dok izvještaj o realizaciji, uprkos nalogu inspektora, ni do danas nije objavljen, iako je rok realizacije ugovora potpisanog 28.6.2023. godine bio 30 dana. Ovaj inspekcijski nadzor je sproveden na osnovu dostavljene inicijative za kontrolom. Obaveza imenovanja lica za praćenje realizacije ugovora nije bila predmet ni ovog nadzora.

IA sugestije na Nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o državnim službenicima i namještenicima

Dok čekamo izvještaj sa javne rasprave, ukazujemo na važne sugestije koje smo Ministarstvu javne uprave uputili na Nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o državnim službenicima i namještenicima.

U vidu najava kompleksnijih izmjena, u svojim sugestijama smo se ograničili samo na aktuelni opseg izmjena, iako smo mišljenja da je neophodna korjenita reforma u ovoj oblasti, koja treba da odgovori na brojne prioritete: od neprimjereno uskog opsega propisa o državnim službenicima i namještenicima, do opsega kadrovskog planiranja i transaparentnosti rasporeda i popune radnih mjesta.

Sa žaljenjem konstatujemo da naš aktivan doprinos u okviru radne grupe nije valorizovan, s obzirom na to da za već prethodno dostavljene komentare nismo dobili nijednu povratnu informaciju, uprkos načelnoj ocjeni da je riječ o “konstruktivnim komentarima”. Nadalje, izostalo je obrazloženje minimalnog trajanja javne rasprave, bez održavanja okruglog stola, a za koje smo mi ostali uskraćeni i u okviru radne grupe.

Uputili smo ukupno deset sugestija sa iscrpnim obrazloženjima, koje temeljimo na decenijskom istraživanju i monitoringu.

U odnosu na norme kojima se reguliše iskustvo za rukovodeće pozicije neophodno je dodati normu koja će precizirati da se takvo iskustvo dokazuje uvidom u prethodni relevantni ugovor o radu. Takođe, u cilju jačanja inspekcijskog nadzora koji je umnogome zanemarena oblast, sugerišemo neophodnost jačanja analitičkih kapaciteta inspekcijskih organa, koji su trenutno izuzetno slabi. Ovakva norma bi omogućila da osobe koje su vršile najsloženije poslove inspekcijskog nadzora daju doprinos u istoj oblasti u kojoj posjeduju relevantno iskustvo.

U odnosu na odredbu kojom se reguliše status zaposlenih u Administrabvnom centru, čije se osnivanje previđa kroz zakonske izmjene, smatramo da zaposlene u ovoj instituciji ne treba izuzimati iz primjene Zakona o državnim službenicima i namještenicima, tim prije što ima značajnu ulogu da pruža jednu vrstu primjera u ovoj oblasti.

Uzak opseg propisa o državnim službenicima i namještenicima je jedan od osnovnih problema zapošljavanja u javnoj upravi, koji se dodatno usložnjava ovakvom odredbom. Podsjećamo da čak i agencije, da je ostvarena puna primjena, mimo njih nekoliko, treba da primjenjuju Zakon o državnim službenicima i namještenicima, dok se ovaj Zakon već primjenjuje na zaposlene u instituciji Zašbtnika ljudskih prava i sloboda i Državne revizorske institucije. Obrazloženje da će državne komisije biti u sukobu interesa dok budu preispitivale žalbe ili postupke protiv zaposlenih u ovoj instituciji jednostavno ne stoji, jer bi se ovakvo široko tumačenje sukoba interesa moglo preliti i na odnose prema drugim institucijama.

Sugerisali smo i da Zakon u načelu treba da propiše kriterijume za procjenu nestručnog i nesavjesnog obavljanja funkcije, koji bi se detaljnije razradili podzakonskim aktom, a u odnosu na razrješenja članova državnih komisija koja su uslijedila zbog tih razloga. U članovima koji se odnose na imenovanje članova državnih komisija, kao jedan od uslova za imenovanje potrebno je propisati i to da kandidat/-kinja ne mogu biti članovi političke partije.

Sve naše sugestije i obrazloženja možete pogledati u priloženoj datoteci.

Crna Gora 64. na svijetu po budžetskoj transparentnosti

Istraživanje otvorenosti budžeta (Open Budget Survey), koje se sprovodi još od 2006. godine, po prvi put je ove godine uključilo i Crnu Goru i rangiralo je među 125 država po stepenu otvorenosti budžeta.

Na indeksu transparentnosti, Crna Gora je ostvarila 48 od mogućih 100 bodova, što znači da postoje značajni nedostaci u pristupu budžetskim podacima. Sa ovim rezultatom, Crna Gora zauzima 64. poziciju od ukupno 125 zemalja. U regionu, jedino su Sjeverna Makedonija (35 bodova) i Bosna i Hercegovina (27 bodova) ostvarile gori rezultat od nas – sve ostale zemlje regiona su u ovom pogledu ispred Crne Gore.

Ovaj dio Indeksa mjeri javnu dostupnost informacija o tome kako izvršna vlast prikuplja i troši javne resurse. Istraživanje procjenjuje dostupnost, pravovremenost i sveobuhvatnost osam ključnih budžetskih dokumenata, koristeći 109 indikatora kojima se mjeri transparentnost budžeta i pomoću kojih se svakoj zemlji dodjeljuje ocjena na skali od 0 do 100. Rezultat za transparentnost od 61 bodova i naviše označava da država objavljuje dovoljno materijala da javnost informiše i pripremi za javnu raspravu o budžetu.

U ostalim dimenzijama istraživanja, Crna Gora je ostvarila mješovite rezultate.

Participativnost odnosno učešće javnosti u budžetiranju je posebno loše ocijenjeno, sa 13 od 100 bodova, dok je nadzor nad budžetom ocijenjen kao adekvatan (74 od 100 bodova), iako je uloga Skupština u ovom pogledu ocijenjena znatno lošije od one koju obavlja Državna revizorska institucija.

Izrada budžeta za građane, polugodišnji izvještaj o izvrešnju budežta koji bi se dostavljao Skupštini, objavljvianje nefinansijskih podataka o učinku budžeta, o ostvarenju ciljeva i indikatora programskog budžeta, mehanizmi za uključivanje građana u izradu budžeta – samo su neke od preporuka koje treba ispuniti kako bi Crna Gora popravila svoj rezultat.

Institut alternativa je lokalni partner koji je sproveo ovo istraživanje za Crnu Goru, pod okriljem Međunarodnog partnerstva za budžet iz Vašingtona.

Posjetite www.internationalbudget.org/open-budget-survey da biste se detaljnije informisali, uključujući potpunu metodologiju istraživanja, Globalni izvještaj za 2023. godinu, nalaze i podatke za Crnu Goru i sve ispitane zemlje.

Monitoring izvještaj: Rad pet skupštinskih odbora (2022/2023)

Posmatrani period rada Skupštine obilježile su brojne političke krize koje su uticale i na aktivnosti skupštinskih radnih tijela.

Uprkos raspuštanju Skupštine i Vladi kojoj je izglasano nepovjerenje, nastavljeno je sa praksom rasprave o zakonskim prijedlozima koji ne ispunjavaju osnovne kriterijume javnosti. U periodu od raspuštanja Skupštine do formiranja novog, 28. saziva, u skupštinsku proceduru je predato čak 27 zakonskih prijedloga, od čega je za njih 18 predlagač bila Vlada, dok su njih 9 podnijeli poslanici i poslanice.

Dinamičan period koji se odrazio na rad Skupštine Crne Gore, odrazio se i na njena radna tijela, pa su odbori uglavnom radili bez usvojenih planova rada što otežava procjenu realizacije njihovih aktivnosti.

U ovoj analizi donosimo presjek rada pet skupštinskih odbora: Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, Odbor za bezbjednost i odbranu, Odbor za ljudska prava i slobode, Odbor za antikorupciju i Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, u periodu od oktobra 2022. do oktobra 2023. godine.

Brojni problemi koji su uočeni i u ranijim periodima rada odbora, nastavili su se i u ovom, kao što je održavanje saslušanja koje ne prate odgovarajući izvještaji sa zaključcima i preporukama, neusvajanje izvještaja o radu institucija bez preporuka za njihovo unapređenje i usvajanje zakonskih izmjena i dopuna bez rasprave...