Vlada je na 26. sjednici održanoj 1. juna 2021. godine usvojila Izvještaj o javnim nabavkama za 2020. godinu. U nastavku pogledajte neke od ključnih podataka iz Izvještaja i kretanje trendova u pogledu potrošnje za javne nabavke i prosječnog broja ponuda po tenderu.
Prestati sa uslovljavanjem usvajanja budžeta – Naši prijedlozi zaključaka uz budžet
Na prijedlog zakona o budžetu za 2021. godinu je do sada podnijet 51 amandman od strane poslanika. Ukupna vrijednost preraspodjela koje se njima predlažu je 128 miliona ili oko 5% budžeta za 2021. godinu. Samo amandmani vladajuće koalicije nose sa sobom promjene od 81,6 miliona i svi za izvor sredstava uzimaju tekuću budžetsku rezervu, koja je planirana na 75 miliona i bila bi potrošena u cjelosti ukoliko bi svi bili usvojeni.
Pozivamo poslanike da prestanu sa uslovljavanjem budžeta i daljim odlaganjima usvajanja ovog akta. Neophodno je što prije usvojiti zakon o budžetu i okončati režim privremenog finansiranja uz sve probleme koje nosi sa sobom, a krupne izmjene koje poslanici traže ostvariti kroz izmjene sistemskih akata, uz poštovanje procedure, sprovođenje procjene uticaja i javne rasprave. Amandmani na budžet nisu sredstvo kojim će se, na mala vrata, ostvariti promjene koje su regulisane drugim sistemskim zakonima u oblasti socijalne zaštite i čiji je budžet samo odraz.
Takođe, apelujemo na poslanike da uz zakon o budžetu usvoje tri zaključka kojima će podići nivo nadzora nad budžetom i njegove otvorenosti – blagovremeno izvještavanje o tome kako se ispunjava budžetski plan, ranije uključivanje Skupštine u izradu kapitalnog budžeta za narednu godinu i vršenje pritiska na Ministarstvo finansija i socijalnog staranja kako bi budžetska inspekcija što prije počela sa radom.
Zaključci uz zakon o budžetu za 2021. godinu
1. Zatražiti polugodišnji izvještaj o izvršenju budžeta
Skupština ne može čekati septembar naredne godine da bi se informisala o izvršenju ovog budžeta kroz naredni završni račun, a mjesečni i kvartalni izvještaji koje Ministarstvo objavljuje ne sadrže podatke o izvršenju po organizacionoj, ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji.
Pozivamo Odbor da od Ministarstva finansija i socijalnog staranja zahtijeva da pripremi izvještaj o izvršenju budžeta u prvih šest mjeseci 2021. godine do sredine jula ove godine i dostavi ga Skupštini. Ovaj izvještaj će istovremeno pokazati način na koji je potrošnja iz režima privremenog finansiranja pretočena u okvire definisane ovim budžetom i u kojoj mjeri su izvršeni planirani izdaci, kao i ostvareni prihodi. Podsjećamo da se radi o 1,2 milijarde eura koje su već raspoređene rješenjima o privremenom finansiranju za prvih 5 mjeseci, koje se sada moraju uvesti u zakon o budžetu.
Ova obaveza se kratkoročno i za ovaj budžetski ciklus može urediti usvajanjem posebnog zaključka uz zakon o budžetu (za šta postoje presedani u skupštinskoj praksi iz 2013. i 2014. godine). Dugoročno, ova pravna praznina mora biti riješena izmjenama sistemskog Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, kako bi Crna Gora prestala da bude jedina zemlja u regionu u kojoj Skupština ne dobija izvještaje o izvršenju budžeta.
Izvještaj o budžetskoj rezervi
U sklopu izvještavanja Skupštine, neophodno je obratiti posebnu pažnju na detaljno izvještavanje o trošenju budžetske rezerve, pogotovo u slučajevima kada o raspodjeli odlučuje uži kabinet Vlade. Budžetska rezerva je prošle godine dostigla rekordnih 117 miliona eura, dok je za ovu godinu planirano 75 miliona. Skrećemo pažnju da članovi Odbora za ekonomiju, finansije i budžet nisu dio poslanika koji po Zakonu o tajnosti podataka imaju pristup tajnim podacima bez dozvole, pa mogu biti uskraćeni za uvid u podatke o budžetskoj rezervi, ako ih i ova vlada kao prethodna proglasi tajnom.
2. Uključiti Skupštinu u pripremu kapitalnog budžeta
Značajan dio amandmanskog djelovanja i interesovanja poslanika za budžet se ticao kapitalnog budžeta — Od 51 amandmana koji su poslanici podnijeli na ovaj prijedlog budžeta, više od polovine (29) se odnosi na kapitalni budžet. Poslanici mahom predlažu nove projekte, za šta je u ovoj fazi procesa planiranja budžeta prekasno i mimo je procedure za izbor i ocjenu infrastrukturnih projekata koja je propisana i traje gotovo godinu dana.
Važno je da poslanici (u najmanju ruku, makar članovi Odbora za ekonomiju, finansije i budžet) budu što ranije uključeni u proces izrade kapitalnog budžeta, kako bi bili informisani o projektima prije nego što se budžet dostavi Skupštini (kada je kasno za smislene izmjene), kao i kako bi bili u prilici da učestvuju u ocjeni pristiglih projekata i imaju pristup cjelovitoj projektnoj dokumentaciji.
Potrebno je izmijeniti Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti i Odluku o izradi kapitalnog budžeta i utvrđivanju i vrednovanju kriterijuma za izbor kapitalnih projekata, tako što će se dodati novi član koji će predviđati da Ministarstvo finansija i socijalnog staranja dostavlja nacrt liste kapitalnih projekata skupštinskom Odboru za ekonomiju, finansije i budžet sa pratećom dokumentacijom, koji će biti obavezan da u određenom roku dostavi svoje mišljenje, koje će se prosljeđivati Komisiji za ocjenjivanje projekata. U kratkom roku, potrebno je zaključkom obavezati Vladu da uključi Skupštinu u pripremu kapitalnog budžeta za 2021. godinu koja je već u toku.
3. Budžetska inspekcija da konačno počne sa radom
Tokom cijelog mandata prethodne Vlade (od 2016. godine do danas), radna mjesta u budžetskoj inspekciji su bila prazna, a čak i kada je inspekcija funkcionisala, nije imala dobre rezultate — nije podnosila prekršajne prijave niti su podaci o njenom radom bili dostupni javnosti (zapisnici su označavani stepenom tajnosti interno).
Skupština se preko svog Odbora za ekonomiju, finansije i budžet mora uključiti u rješavanje problema u radu budžetske inspekcije i zaključkom obavezati Vladu da u što skorijem roku obezbijede uslove za uspostavljanje djelotvorne budžetske inspekcije. Da bi budžetska inspekcija profunkcionisala, ranije smo predložili ukidanje preoštrih uslova za imenovanje Glavnog inspektora, povećanje broja sistematizovanih mjesta i promjenu strukture tako da se obuhvate sva tri sistemska zakona nad kojima vrši nadzor. Dodatno, izvještaj o radu budžetske inspekcije onda kada bude uspostavljena, treba da bude dostavljan i poslanicima.
Marko Sošić
Institut alternativa
Modeli za unapređenje sistema sprečavanja sukoba interesa u javnim nabavkama
Preventivno djelovanje igra značajnu ulogu u sistemu sprečavanja sukoba interesa u javnim nabavkama, a ogleda se u sprečavanju zaključenja ugovora o javnim nabavkama uz postojanje sukoba interesa.
Crnogorski Zakon o javnim nabavkama predviđa obavezu potpisivanja izjava o nepostojanju sukoba interesa na strani naručioca, i to prije početka postupka javne nabavke, kao i u toku postupka ako tada dođe do sukoba interesa. Jedan od nedostataka našeg sistema je to što je naručilac taj koji vodi evidenciju i koji je dužan da provjeri tačnost izjava o (ne)postojanju sukoba interesa i postupa s tim u vezi, iako nema (automatizovani) pristup registrima i bazama podataka koji su za to neophodni (registar Poreske uprave, Centralni registar privrednih subjekata, baza imovinskih kartona javnih funkcionera, Registar stanovništva).
Manjkavost našeg sistema je i to što se inspekcijski nadzor odnosi isključivo na provjeru ispunjenosti zakonskih obaveza u vezi sa evidentiranjem slučajeva sukoba interesa i isključivanja iz postupaka javnih nabavki ponuđača kod kojih je utvrđen sukob interesa.
U cilju unapređenja sistem sukoba interesa u javnim nabavkama kroz preventivno djelovanje, mogu nam poslužiti modeli zemalja Evropske unije (Rumunija i Hrvatska) i Zapadnog Balkana (Bosna i Hercegovina i Sjeverna Makedonija).
Kako preventivno djelovati?
Model koji primjenjuje Hrvatska sadrži brojne mehanizme pogotovo u dijelu unapređenja transparentnosti izjava i drugih mehanizama koji imaju za cilj sprečavanje sukoba interesa. Tu prvenstveno mislimo na uvođenje obaveze objavljivanja izjava o (ne)postojanju sukoba interesa svih lica uključenih u postupak javne nabavke u Elektronskom glasniku javnih nabavki, kao i sačinjavanja i objavljivanja, uz redovno ažuriranje, spiskova privrednih subjekata sa kojima starješine naručioca ne smiju zaključiti ugovor zbog postojanja sukoba interesa, odnosno određenog privatnog interesa, koje, osim Hrvatske, postoji i u Bosni i Hercegovini.
Kako mjere sprečavanja sukoba interesa ne bi dovele do prekomjernih isključenja privrednih subjekata iz postupaka javnih nabavki, treba razmotriti i model Sjeverne Makedonije u pogledu procentualnog udjela vrijednosti ugovora o javnim nabavkama sa ponuđačem u kome lice naručioca ima određenu vrstu privatnog interesa. Procentualni udio, u tom slučaju, morao bi biti srazmjeran ukupnom crnogorskom budžetu za javne nabavke, ali bi morao biti i posebno prilagođen različitim vrstama naručilaca, uključujući i one sa manjim budžetom za javne nabavke. Razvoj informaciono-tehnološkog rješenja koje bi olakšalo detektovanje potencijalnog (prividnog) sukoba interesa i sprečavanje da on postane stvaran, po uzoru na model PREVENT koji postoji u Rumuniji, takođe treba razmotriti.
Ovaj model se u velikoj mjeri oslanja na postojeće baze podataka i njihovu umreženost (registar kompanija, registar stanovništva, baza imovinskih kartona javnih funkcionera…). Ono što je važno za dobro funkcioniranje ovakvih kontrola jeste kontinuitet u radu i prikupljanje velike količine podataka tokom što dužeg perioda. Na taj način moguće je uočavati „šablone“ u ponašanju, pratiti kretanja i promjene vlasničke strukture ponuđača, ali i kretanje naručilaca i njihovih starješina kroz različite javne funkcije.
Iako u Crnoj Gori ne postoji krovna institucija zadužena za utvrđivanje sukoba interesa u javnim nabavkama, vođenje registra i evidencija sukoba interesa, postoje tehnički preduslovi za uspostavljanje sistema kontrole po ugledu na sistem PREVENT.
Ovakav sistem mogao bi da zaživi i u Crnoj Gori zajedničkim radom Agencije za sprječavanje korupcije, koja već ima automatizovani pristup svim relevatnim bazama podataka i Ministarstva finansija i socijalnog staranja koje upravlja Elektronskim glasnikom javnih nabavki. Obavezno je i učešče ostalih aktera u sistemu javnih nabavki i saglasnost donosioca odluka i političkih subjekata predstavljenih u Skupštini, uz izmjene zakonskog okvira i obezbjeđivanje tehničkih preduslova i sredstava.
Pomenuti modeli su detaljnije objašnjeni u publikaciji Sukob interesa u javnim nabavkama”.
Priliku da čuju iskustva ovih zemalja i kako ovi modeli funkcionišu u praksi, imali su učesnici konferencije “Borba protiv korupcije i sprečavanje sukoba interesa u javnim nabavkama” koju je organizovao Institut alternativa. Na konferenciji je zaključeno da sistem sprečavanja i procesuiranja sukoba interesa u javnim nabavkama može biti unaprijeđen kroz preventivno i represivno djelovanje, da je potrebno umrežiti sistem, ne stavljati sav pritisak na jednu instituciju, a da bi javnost imala kontrolnu ulogu neophodno je unaprijediti transparentnost.
Ovaj tekst je pripremljen u okviru projekta “Za svrsishodno trošenje javnog novca!”, koji Institut alternativa sprovodi uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije. Mišljenja i stavovi iznijeti u tekstu ne odražavaju nužno stavove i mišljenja Ambasade Kraljevine Holandije.
Konferencija “Borba protiv korupcije i sprečavanje sukoba interesa u javnim nabavkama”
Umrežavanje baza podataka ključno za sprečavanje sukoba interesa u javnim nabavkama
Podgorica, PR pres servis – Sistem sprečavanja i procesuiranja sukoba interesa u javnim nabavkama može biti unaprijeđen kroz preventivno i represivno djelovanje, potrebno je umrežiti sistem, ne stavljati sav pritisak na jednu instituciju, a da bi javnost imala kontrolnu ulogu neophodno je unaprijediti transparentnost.
To je saopšteno na konferenciji “Borba protiv korupcije i sprečavanje sukoba interesa u javnim nabavkama”, koju je organizovao Institut alternativa u okviru projekta “Za svrsishodno trošenje javnog novca!”, uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori.
Predsjednik Upravnog odbora Instituta alternativa, Stevo Muk, smatra da je razrješenje potencijalnog sukoba interesa na vrijeme i u korist javnog interesa jedan korak prije nego što sukob interesa postane korupcija, a da je ispravljanje posljedica proizašlih iz sukoba interesa skup i mukotrpan proces, ako do toga uopšte dođe.
“Crnoj Gori je do sada nedostajao strateški i reformski, sistemski pristup ovoj temi. Koliko smo samo puta čuli kako je Crna Gora mala i da je “svako sa svakim” u nekom sukobu interesa. I druge zemlje sa manjim brojem stanovnika uspjele su da riješe, ili makar smanje obim ovog problema. To ne smije biti izgovor. Naročito jer se na javne nabavke troši preko pola milijarde eura godišnje, ili preko 10 odsto BDP-a”, istakao je Muk.
Zamjenica šefa misije Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori, Anne Sietske Brinks, pojasnila je da je konflikt interesa u javnim nabavkama ključni pokazatelj uspješnosti zemlje pri pristupanju EU.
“Zaključili smo da je napredak učinjen, međutim, još je dosta toga neophodno u ovoj oblasti uraditi. Crna Gora u narednom periodu treba da radi na sprovođenju zakona koje je usvojila, da poštuje principe javnih nabavki EU i da unaprijedi sistem koji definiše pravilnik. Konflikt interesa je komplikovana tema, ima mnogo različitih slojeva i potrebno je vrijeme za rješenja u ovoj oblasti. Dobra vijest je što možemo početi već danas, jer pravila jesu važna, ali prije ili kasnije sve se svede na naša ponašanja, ili ponašanja koje tolerišemo kod drugih”, istakla je Sietske Brinks.
Predsjednik Centra za građansku komunikaciju iz Sjeverne Makedonije, German Filkov, kazao je da je jedna od novina Zakona o javnim nabavkama u toj zemlji to što su članovi i predsjednik Državne komisije za postupanje po žalbama u postupcima javnih nabavki izuzeti iz postupanja po žalbama u kojima na njihovoj strani postoji sukob interesa.
“Zabranjeno je i kasnije zapošljavanje, angažovanje i poslovna saradnja i vlasništvo svakog lica- predstavnika naručioca, koje je na bilo koji način učestvovalo u određenom postupku javne nabavke u firmi kojoj je dodjeljen ugovor kroz taj postupak, ukoliko je vrijednost ugovora veća od pet odsto ukupne vrijednosti svih ugovora o javnim nabavkama tog naručioca”, kazao je Flikov.
Rekao je da je u praksi malo slučajeva prepoznavanja sukoba interesa, ne samo u javnim nabavkama već i uopšte, a još je manje, kako je dodao, primjera uspješnog rješavanja takvih slučajeva.
Rukovoditeljka Nabavne službe na Fakultetu strojarstva i brodogradnje na Univerzitetu u Zagrebu, Dubravka Klišmanić, je pojasnila da je u toj državi naručilac obavezan preduzeti prikladne mjere da učinkovito spriječi, prepozna i ukloni sukobe interesa u vezi sa postupkom javne nabavke, kako bi se izbjeglo narušavanje tržišnog takmičenja i osiguralo jednako postupanje prema svim privrednim subjektima.
“Takođe, naručilac je obavezan da na svojim internet stranicama objavi popis privrednih subjekata s kojima je čelnik, član upravnog, upravljačkog i nadzornog tijela naručioca ili s njime povezane osobe u sukobu interesa ili obavještenje da takvi subjekti ne postoje, odnosno tu informaciju uvrsti u dokumentaciju za nadmetanje”, rekla je Klišmanić.
Predsjedavajuća Skupštine Transparency International iz Bosne i Hercegovine, Aleksandra Martinović, rekla je da je odsustvo adekvatnih politika i i praksi za prevenciju i upravljanje sukobom interesa naročito u oblasti javnih nabavki jedan od ključnih faktora koji doprinose imidžu zarobljenosti te države i njenih institucija, kao i zarobljenosti BIH sistema javnih nabavki.
“Pozivanje Zakona o javnim nabavkama na odredbe propisa o sukobu interesa na različitim nivoima vlasti je problematično s obzirom da u BiH ne postoje međusobno usaglašeni zakoni koji na jedinstven način tretiraju sukob interesa, regulativa o sukobu interesa je brojna, komlikovana, neusaglašena i neefikasna, na nekim upravnim nivoima zakoni se uopšte ne primjenjuju”, kazala je Martinović.
Istakla je da primjeri dobrih praksi mogu da se nađu na pojedinim nižim administrativnim nivoima.
Generalni sekretar Nacionalne Agencije za integritet iz Rumunije, Silviu Popa, istakao je da je za manje od dvije godine Nacionalna Agencija za integritet uspjela da razvije elektronski sistem (PREVENT) koji automatski unakrsno provjerava i unapređuje podatke iz različitih baza i registara, kako bi identifikovao postojanje porodičnih veza među učesnicima u postupcima javnih nabavki kao i veza između naručilaca i ponuđača i posljedično potencijalni sukob interesa.
“Istovremeno, rumunske vlast usvojile su propise kako bi omogućili funkcionisanje PREVENT sistema. Kada potencijalni konflikti interesa ne može biti spriječen mi onda ništa ne možemo uraditi”, pojasnio je Popa.
Generalna direktorica Direktorata za politiku javnih nabavki u Ministarstvu finansija, Jelena Jovetić, kazala je da je Novi zakon o javnim nabavkama koji se primjenjuje od jula značajno unaprijedio transparentnost.
“Ono što je nama od posebne važnosti jeste novi elektronski sistem javnih nabavki čija je primjena počela od januara. Iako je bila teška i izazovna, u godini za nama imali smo oko 550 miliona javnih nabavki. To su nabavke bez nabavki energije i uglja. Novina našeg regulatornog okvira je da se kroz elektronski sistem javnih nabavki sprovode i jednostavne nabavke. Za 2020. godinu imamo porast indeksa konkurentnosti na 2,27”, rekla je Jovetić.
U odgovoru na pitanje da li novi elektronski sistem javnih nabavki omogućava umrežavanje sa bazama podataka važnim za blagovremeno sprečavanje sukoba interesa, poput Centralnog registra privrednih subjekata, Poreske uprave i slično, Jovetić je odgovorila da je umrežavanje nekih baza podataka već predviđeno Nacrtom Strategije unapređenja politike javnih nabavki i javno-privatnog partnerstva.
“U našem Akcionom planu za 2021. i 2022. godinu imamo mjeru koja se direktno odnosi na dalje unapređenje elektronskog sistema javnih nabavki i imamo sredstva za nadogradnju sistema koji se odnosi na povezivanje institucija u sistemu u dijelu kontrole javnih nabavki. Ne postoje tehničke smetnje u tom segmentu da možemo u narednom periodu vršiti usklađivanje i sa drugim relevatnim institucijama”, zaključila je Jovetić.
Načelnica Službe za javne nabavke u Opštini Budva, Tanja Simićević, zaključila je da se sve svodi na odgovornost naručioca, prepoznavanje sukoba interesa i eventualno djelovanje od strane naručioca i ukazala je da je je specifično da se po novom Zakonu postupak pokreće izjavom o nepostojanju sukoba interesa.
“Upitan je momenat potpisivanja izjave. Ova izjava bi igrala značajniju ulogu i dala veći doprinos kad već imate gotov ugovor o javnoj nabaci, koji je spreman za potpis, kada svi koji smo učestvovali u cijelom postupku do zaključenja ugovora možemo da potpišemo jer poznajemo ponuđača, imamo čist postupak, izjavu o nepostojanju sukoba interesa i zaključenje ugovora. Mislim da bi uz preventivne prethodne mjere ta izjava tada imala mnogo veći efekat, jer ne znam ko bi od svih lica koja su uključena u cjelokupni proces mogao da, pred zaključenje ugovora potpiše da nije u sukobu interesa, a jeste”, objasnila je Simićević.
Direktorica Agencije za sprečavanje korupcije Crne Gore, Jelena Perović, pojasnila je da Agencija za sada ima dva segmenta u kojima se bavi javnim nabavkama, a to je kroz prijave zviždača i kroz finansiranje političkih partija i izbornog procesa.
“Od 460 prijava od početka rada Agencije zaključno sa prvim kvartalom ovde godine, 31 prijava se odnosila baš na procese javnih nabavki. Najveći broj prijava se odnosio na nepravilnosti iz oblasti javnih nabavki na lokalnom nivou, i to 32 odsto, na državnom nivou 29 odsto. U 19 odsto prijava je utvrđeno ugrožavanje javnog interesa, dok u ostalim nije utvrđeno postojanje nepravilnosti”, kazala je Perović.
Agencija je, kako je rekla, postupala u 22 slučaja i četiri su okončana sa preporukama, u 9 slučajeva su postupali drugi nadležni organi i dva su pozitivno okončana, a to sve nije javno, jer se štiti identitet zviždača.
Zamjenik Predsjednika Odbora za antikorupciju Skupština Crne Gore, Dragan Bojović, smatra da je veoma važno naći način da se efikasnije rješava konflikt interesa i smatra da je pitanje koliko Agencija za sprečavanje korupcije može da bude efikasnija.
“Možda je u određenom smislu i pretrpana dokumentacijom, možda je broj izvještaja koji se dostavljaju prevelik. To treba redukovati i omogućiti ljudima koji rade u Agenciji da budu efikansiji, odnosno da se skoncentrišu na razotkrivanje korupcije, a ne na administraciju. Ne znam koliko bi bilo dobro da se sav ovaj problem prebaci isključivo na Agenciju. Trebalo bi da se institucije koje su zadužene za kontrolu u oblasti javnih nabavki umreže, da se podaci centralizuju”, rekao je Bojović.
Konferencija je organizovana u okviru projekta “Za svrsishodno trošenje javnog novca!”, koji Institut alternativa sprovodi uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji i Crnoj Gori. Mišljenja i stavovi ne odražavaju nužno stavove donatora.
Sukob interesa u javnim nabavkama
