Objavljeno

Parlamentarni nadzor u Crnoj Gori: Nova era ili samo nova pravila?

Nakon tri decenija vladavine jedne dominantne partije, nova parlamentarna većina u Crnoj Gori, formirana nakon izbora u avgustu 2020. godine, sastavljena je od tri zasebne koalicije različite veličine u pogledu osvojenih mandata i različite političke profilacije. Uprkos razlikama, svi činioci parlamentarne većine, deklarativno su se, nakon konstituisanja novog saziva parlamenta, 23. septembra 2020. godine, založili za unapređenje uloge Skupštine Crne Gore i pravnog okvira za njen rad. U ovom kratkom osvrtu, kroz prikaz ključnih pokazatelja kontrolne funkcije poslanika i poslanica, ukazujemo na to da nova, naprednija pravila iz Poslovnika o radu Skupštine još uvijek nijesu prevedena u opipljive pomake u praksi parlamentarnog nadzora. Imajući u vidu široko prihvaćena načela i dobre prakse, parlamentarni nadzor analiziramo kroz tri ključna aspekta:

    • pružanje poslanicima i poslanicama neophodnih informacija o odlukama i postupcima Vlade;
    • kontrolne aktivnosti poslanika i poslanica i preporuke koje proizilaze iz njih;
    • pružanje povratnih informacija i sprovođenje aktivnosti od strane Vlade u odnosu na zaključke i preporuke Skupštine.

Analiza i preporuke su proizvod kontinuiranog praćenja rada Skupštine i radnih tijela iz javno dostupnih izvora od strane tima Instituta alternativa. Predstavljeni podaci odnose se na prvu godinu 27. saziva Skupštine Crne Gore.

Objavljeno

Izbjeći privremeno finansiranje – ispoštovati rokove

Za manje od tri nedjelje, Vlada Crne Gore bi trebalo da Skupština Crne Gore dostavi prijedlog budžeta za 2022. godinu.

Ukoliko ne želimo da opet uđemo u rizik privremenog finansiranja i sve probleme koje sa sobom nosi, rok se mora ispoštovati i dati poslanicima dovoljno vremena da rasprave budžet i prateće akte koji će omogućiti sprovođenje krupnih reformi koje su najavljene.

Ne uliva nadu to što Vlada i Ministarstvo finansija do sada nisu ispoštovali zakonske obaveze i skupštinske zaključke, jer još uvijek nisu objavljeni:

✖️Prijedlog liste prioritetnih kapitalnih projekata za 2022. godinu,
✖️Smjernice makroekonomske i fiskalne politike za period 2022-2024. godine,
✖️Prijedlog Fiskalne strategije,
✖️Izvještaji o sprovođenju programskog budžeta,
✖️Izvještaji o sprovođenju Akcionog plana za sprovođenje preporuka DRI.

Objavljeno

Preporuke Evropske komisije prevesti u jasan akcioni plan

Preporuke i prioritete, naznačene u Izvještaju Evropske komisije, Vlada mora pretočiti u jasan akcioni plan, koji će pratiti i odgovornost svih pojedinačnih članova Vlade, za uspjehe ili neuspjehe u njegovom sprovođenju.  

Nedavno objavljeni Izvještaj Evropske komisije za Crnu Goru pokazao je da je u proteklih godinu dana proces evropske integracije stagnirao. Tapkanje u mjestu najbolje se ogleda u činjenici da je u čak 30 od ukupno 33 poglavlja prepoznat isključivo „ograničeni napredak“. Ni ove godine nije prepoznato nazadovanje ni u jednoj obasti, iako je funkcionalnost pravosuđa, kao poseban aspekt u okviru poglavlja 23, ocijenjena lošije nego prošle godine (bez napretka u odnosu na ograničeni napredak).

Ovako ocijenjeno stanje mora biti alarm aktuelnoj Vladi da je neophodno ozbiljnije pristupiti navodima iz ovog Izvještaja, te konkretizovati obaveze koje su nam predočene na našem evropskom putu. Takođe, neophodno je da svi politički akteri pokažu spremnost da se konstruktivno uključe u dijalog o ključnim imenovanjima u pravosuđu, s obzirom na to da je to ključni prioritet od kojeg zavisi napredak u pregovorima.

Najbolji i najefikasniji način je da Vlada preporuke Evropske komisije artikuliše u konkretan akcioni plan u kojem će definisati jasne rokove, ali i odgovornost za ispunjavanje, odnosno neispunjavanje obaveza pojedinačnih resora i ljudi koji njima rukovode. I revidirana metodologija za proces pristupanja predviđa održavanje međuvladinih konferencija nakon objavljivanja godišnjih izvještaja, kako bi se postavili prioriteti za narednih godinu dana i preduzele korektivne mjere u odnosu na stanje identifikovano u izvještajima. Upravo zbog toga, Vlada treba da pokaže proaktivnost i spremnost da se pozabavi prioritetima, i što je jednako važno, te svoje planove podijeli sa građanima i građankama, koji su većinski za pristupanje Crne Gore Evropskoj uniji (EU).

Od posebnog je značaja da se Vlada, u realizaciji prioritetnih aktivnosti, oslanja na državni budžet, bez čekanja na donatore i stranu podršku i fondove, čime bi dodatno pokazala političku volju za napretkom.

Uz pokazivanje političke volje, dodatan argument za to je i činjenica da je jedan od problema koji je i do sada bio karakterističan za proces pristupanja upravo nedostatak informacija o usaglašavanju, ugovaranju i realizaciji projekata koje sprovodi Vlada, odnosno državne institucije, a koji se finansiraju iz pretpristupnih fondova Evropske unije. Skrivanje definisanih obaveza iz tih i takvih programa, ali i informacija o njihovoj realizaciji takođe onemogućava pozivanje na odgovornost rukovodilaca institucija koje koriste sredstva iz EU fondova. Zato je potrebno unaprijediti i transparentnost potrošnje sredstava iz EU fondova na način što će Vlada pripremati posebne izvještaje o realizaciji ovih projekata i javnosti omogućiti da prati dinamiku realizacije tih projekata.

Vlada bi jednom mjesečno morala sačinjavati izvještaje o realizaciji akcionog plana, odnosno preporuka iz izvještaja EK i o rezultatima obavještavati javnost. Dodatno, na svakoj sjednici Vlade jedna od ključnih, ako ne i prva tačka dnevnog reda, moralo bi biti predstavljanje ispunjenja obaveza od strane ministara i ministarki. Jedino bi se ovako mogao ostvariti kontinuirani nadzor nad sprovođenjem plana, kako od strane same Vlade, tako i šire javnosti i Skupštine, što bi, u krajnjem, dovelo do konkretnih rezultata.

Ovako postavljen plan, time što bi konkretizovao obaveze i centralizovao odgovornost, morao bi da služi i kao svojevrsna samoprocjena rada Vlade i svih njenih članova, a od uspješne realizacije obaveza iz plana morao bi zavisiti i njihov ostanak na funkciji.

Podsjećamo, postojeći mehanizmi za praćenje ispunjenja obaveza iz evropske agende nisu se pokazali kao naročito efikasni. Izvještavanje o tekućoj realizaciji programa rada Vlade izostaje, a prema podacima koje smo mi prikupili čak 63% zakonskih prijedloga planiranih za prva tri kvartala ove godine, Vlada do polovine oktobra nije uputila u skupštinsku proceduru. Sa druge strane, postojeći polugodišnji izvještaji o ukupnim aktivnostima u okviru procesa integracije koje Vlada priprema i dostavlja Skupštini nisu fokusirani na ključne prepoznate probleme i konkretne preporuke koje Evropska komisija upućuje godišnje, od izvještaja do izvještaja, već se izvještava o obavezama iz Programu pristupanja – dugoročnijeg Vladinog dokumenta (trenutno aktuelan 2021-2023). Njime se izvještava o onome što je urađeno, ali ne prikazuje ono što nije, a sadrži i niz informacijama o peer review misijama, sastancima i susretima državnih funkcionera sa funkcionerima EU, kao i drugih informacija koje skreću fokus sa obaveza u čijem se ispunjavanju podbacilo.

Svijest o mogućoj smjenjivosti s funkcije zbog neisporučivanja rezultata stvorila bi dodatni pritisak i spriječila zanemarivanje evropskih obaveza Crne Gore od strane pojedinih resora, što je i prepoznato kao problem u nedavno objavljenom Izvještaju Evropske komisije.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora

Objavljeno

Blog: Besmislica zvana Montenegro Works

Nepromišljeni eksperiment ne može riješiti ozbiljne probleme u preduzećima kojima je povjereno najvrednije što ova država ima

U Crnoj Gori postoji (najmanje) 57 preduzeća u većinskom državnom vlasništvu, čiji je ukupni neto rezultat za prošlu godinu bio minus od deset miliona. Zapošljavaju preko 12 hiljada ljudi, na zarade troše gotovo 200 miliona godišnje, a o tim ljudima država nema evidenciju, ni o broju ni o zaradama. Imaju preko pola milijarde eura kredita za koje je garantovala država i koji mogu pasti na teret budžeta, a koliko duguju mimo garancija, država ne zna. Nešto znamo jedino o poreskom dugu jer su na crnoj listi najvećih poreskih dužnika deset državnih preduzeća na samom vrhu.

Preduzeća kojima je povjereno najvrednije što ova država ima su mahom skupi, glomazni i nefunkcionalni sistemi, ostrva javnog sektora mimo nadzora i partijske tvrđave u kojima se smjenjuje straža zavisno od rezultata izbora.

Šta je doprinos nove Vlade da se riješi ovaj problem? Preduzeća su data u ruke partijama nove većine, a problem je umnožen tako što su osnovana tri nova državna preduzeća, uz još dva u najavi. Ministarstvo kapitalnih investicija prikuplja podatke, ali samo o dvadesetak preduzeća u njihovoj nadležnosti.

Jedno od novih preduzeća je i Montenegro Works, osnovano preko noći, a predstavljeno kao sistemski odgovor na problem upravljanja državnim preduzećima i ispunjenje preporuke međunarodnih partnera.

Preporuka sa kredibilne adrese da se osnuje privredno društvo koje će da dovede u red ostala preduzeća jednostavno ne postoji (na stranu što u RIA obrascu izričito kažu da se ni sa kim nisu konsultovali tokom osnivanja). Postoji smjernica OECD-a da država treba da obezbijedi centralizaciju vlasničke funkcije, ali u vidu državnog organa ili koordinacionog tijela različitih resora, a da to ne znači centralizaciju pravnog vlasništva. Drugim riječima, tijelo bi bilo zaduženo za nadzor i regulatornu politku, ne za vlasništvo nad preduzećima, što je očigledno cilj Montenegro Works, iako je holding javnih preduzeća nestao iz našeg pravnog sistema 2010. godine, zajedno sa ukidanjem Zakona o javnim preduzećima.

U procjeni uticaja za Montenegro Works veći dio teksta čine pitanja na koja treba odgovoriti nego sami odgovori. Tih dvadeset rečenica ne sadrže procjene koštanja preduzeća, broja zaposlenih, biznis plan niti u primisli objašnjavaju kako će se preduzeće finansirati kada potroši osnivački ulog od 490 000 eura iz državnog budžeta (zašto baš ova suma, ni to nije objašnjeno). Kaže se da niti će poslovati na tržištu, niti finansirati iz budžeta – treći put su možda donacije, ali od koga i u kojem iznosu, ni riječi. A ako se već računa na međunarodnu pomoć u finansiranju i ekspertizi, zašto onda formirati preduzeće za nadležnosti koje u svemu priliče državnom organu? Država već prima takvu pomoć sa raznih adresa u bezbroj projekata, ali ne formira preduzeće za svaku od njih.

Šta će to moći da uradi Montenegro Works? Da postavlja pitanja drugim preduzećima, traži informacije, piše izvještaje, daje preporuke. Drugim riječima, isto što i ja, kao građanin ili član nevladine organizacije. Uz tu razliku da jedan Monteput nema nikakvu obavezu da DOO Montenegro Works dostavi ni prazan papir, ali ima zakonsku obavezu da građaninu po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama dostavi sve informacije koje traži.

Ideja da se preko Montenegro Works Vlada umiješa u rad u državnih preduzeća, niti je sprovodiva u praksi, niti je racionalno na njoj raditi pored već postojećih organa upravljanja. U sadašnjem pravnom okviru, u mreži fragmentisanih vlasničkih struktura, različitih statuta, osnivačkih akata i posebnih zakona, združenih sa partijskim menadžmentima, Vlada jedva da može ostvariti neki uticaj u sopstvenim preduzećima. Najskoriji primjer je Vladin zaključak iz aprila, da sva preduzeća uplate svoju dobit u budžet, o koji se bez ikakvih posljedica oglušilo makar 17 preduzeća pod vođstvom novih odbora direktora. Šta tek očekivati od njih kada im Montenegro Works nešto zatraži ili Vlada na osnovu njihovog izvještaja naloži? Ako se ništa sistemski ne promijeni, realnije je očekivati da će Vlada imati problem da se umiješa i u rad samog Montenegro Works.

Svako od gotovo 60 preduzeća je problem za sebe koji zahtijeva posebnu ekspertizu – ni četiri željeznička društva koja su skoro bila jedno preduzeće nemaju iste probleme. Stoga je očekivanje da će se u okviru Montenegro Works uspostaviti mreža ljudi koji će moći da pokriju sve oblasti nerealno ili barem mnogo skuplje od 490 000 eura. Takvi ljudi već postoje u različitim resorima Vlade, samo ih do sada niko nije htio iskoristiti ni uvezati, niti istinski pratiti sprovođenje zakona i zaključaka od strane preduzeća i reagovati prema onima koji ih ne poštuju.

Da bi se uveo red u oblast državnih preduzeća potrebno je more reformi, ali su najhitnije dvije: novi pravni okvir koji državna preduzeća neće tretirati kao bilo koju privatnu firmu, već prepoznati veći nivo obaveza u pogledu uloge države kao vlasnika, otvorenosti i odgovornosti, kao i formiranje centralnog nadzornog tijela, odgovornog Vladi i Skupštini. Novo preduzeće u istom sistemu je samo novi problem, a ne rješenje.

Marko Sošić

Tekst originalno objavljen u rubrici Forum dnevnog lista Vijesti.

Objavljeno

Izvještaj Evropske komisije: Još jedna godina tapkanja u mjestu

Evropska komisija je u svom izvještaju potvrdila da su neophodne korjenite reforme žrtva političkih trvenja; poruke treba shvatiti kao snažan poziv da se svi akteri u društvu, a naročito političke partije, posvete zadacima evropske integracije.

Ukoliko se uobičajene ocjene iz izvještaja prevedu na numeričku skalu od 1 do 5, Crna Gora je još jednom dobila slabu trojku: prosječna ocjena napretka ove godine najniža je u poslednjih šest godina i iznosi 3.03 (u odnosu na 3,18 prošle godine). Sa druge strane, ocjena spremnosti, odnosno normativne usklađenosti sa EU standardima je do sada najbolja i iznosi 3,11 (u odnosu na 3,08 prošle godine).

Podsjećamo, od 2015. godine, Evropska komisija primjenjuje dva nivoa ocjenjivanja – “presjek stanja” i “ocjenu napretka”. Prvi nivo se odnosi na ocjenu sveukupnog stanja u oblastima koja pokrivaju pojedina poglavlja, dok se drugi nivo fokusira na izdvojenu ocjenu napretka koji je ostvaren u proteklih 12 mjeseci, tj. od objavljivanja prethodnog izvještaja. Moguće ocjene za presjek stanja su “početna pripremna faza, određeni nivo spremnosti, umjerena spremnost, dobar i visok nivo spremnosti”. „Nazadovanje“ je najniža ocjena koja se može dobiti po drugom osnovu, a slijede je “odsustvo napretka, ograničeni napredak, dobar napredak i značajan napredak”.

Tapkanje u mjestu, kada su u pitanju pregovori između Crne Gore i EU, najbolje se ogleda u činjenici da je u čak 30 od ukupno 33 poglavlja prepoznat isključivo „ograničeni napredak“. Ni ove godine nije prepoznato nazadovanje ni u jednoj obasti, iako je funkcionalnost pravosuđa, kao poseban aspekt u okviru poglavlja 23, ocijenjena lošije nego prošle godine (bez napretka u odnosu na ograničeni napredak). Na drugoj strani, sloboda izražavanja je dobila nešto bolju ocjenu (ograničeni napredak u odnosu na prošlogodišnju ocjenu stagnacije).

Evropska komisija je u izvještaju naglasila prazninu u administrativnim kapacitetima nakon promjene vlasti, naročito u pogledu upravljanja pregovaračkim procesom. Podsjećamo da je i IA nedavno upozorio da se sporom reorganizacijom, slabim kadrovskim planiranjem i uvođenjem neregulisanih konkursa za vršioce dužnosti, rukovodeće pozicije u javnoj upravi dodatno destabilizuju, u kontekstu u kojem je sama Vlada u februaru ove godine ukazala da “značajan odliv ekspertskog kadra iz pregovaračke strukture može nepovoljno uticati na dinamiku ispunjavanja obaveza iz pregovaračkog procesa“.

Međutim, uprkos najavama o novoj metodologiji proširenja, i grupisanju poglavlja u tzv. klastere, posljednji izvještaj nije odmakao u kvalitetu i sadržaju od ostalih. U određenim djelovima, vidi se veći naglasak na političkim preduslovima neophodnih reformi, i u tom smislu, izvještaj sadrži i nivo političke analize uz uobičajene ocjene tehničkih kriterijuma i mjerila.

Ipak, situacija na terenu u Crnoj Gori, ali i u drugim zemljama proširenja, odavno je prevazišla okvire dosadašnjih godišnjih izvještaja i metodologije proširenja. Zbog toga se IA pridružio preporukama organizacija iz regiona u okviru TEN mreže (Think for Europe) i CEPS-a iz Brisela za uvođenjem mjera tzv. rane integracije, odnosno faznog članstva, koje bi podrazumijevala i reformu ocjenjivanja svih oblasti, a naročito vladavine prava.

Objavljeno

Sugestije IA na sjednici Savjeta za reformu javne uprave

Na današnjoj sjednici Savjeta za reformu javne uprave ukazala sam na potrebu da se refomiše postupak zapošljavanja u javnoj upravi, uklone neopravdana ograničenja pristupa informacijama i definišu opipljive mjere optimizacije javne uprave.

– U odnosu na tačke diskusije koje su se odnosile na plan akcija u oblasti reforme javne uprave do 2021. godine i predložene mjere optimizacije, istakla sam potrebu da se predviđena izmjena Uredbe, koja reguliše testiranje kandidata za posao u državnim organima, izmijeni ne samo u dijelu uloge stručnih lica u komisijama, već i suštinskih aspekata vezanih za praktičnu provjeru i usmeni intervju, koji su podložni zloupotrebama, i za izradu izvještaja o provjeri sposobnosti, koji ne pružaju dovoljno podataka i obrazloženja o rezultatima testiranja.

Iako se planira izrada srednjoročnog programa rada Vlade, što je svakako neophodno, izvještaji o realizaciji aktuelnog programa rada Vlade još uvijek nijesu objavljeni. Insitut alternativa (IA) je međutim analizirao realizaciju tekućeg programa: čak 63% zakonskih prijedloga planiranih za prva tri kvartala ove godine još uvijek nije upućeno u skupštinsku proceduru.

IA podržava napore da se utvrdi jasna polazna osnova zaposlenih u javnom sektoru, kao preduslov efikasne optimizacije. U svrhu optimizacije, mi se zalažemo i da se institucionalizuje kontrola kvaliteta kadrovskog planiranja, jer je to glavni preduslov boljeg praćenja i korektivnog djelovanja u odnosu na primjenu ovog instituta koji je ključan za procjenu novih zapošljavanja i smanjenja broja zaposlenih na onim mjestima gdje prestaje potreba za određenim kadrom.

Sveobuhvatna funkcionalna analiza je svakako potreba naše javne uprave i podržavamo namjeru da se ona uradi. Međutim, u odnosu na aktuelne planove, nedostaju opipljivi pokazatelji do kojih funkcionalna analiza treba da dovede. Smatramo da bi na osnovu funkcionalnih analiza deset najbrojnijih javnopravnih organa u doglednom periodu trebalo da se smanji broj zaposlenih na onim mjestima gdje se pokaže da postoje tzv. “tehnološki viškovi”.

Podržavamo namjeru da se izmijeni Zakon o zaradama zaposlenih u javnom sektoru. Međutim, mislim da već u ovoj fazi planiranja reforme javne uprave treba postaviti neke jasnije pokazatelje, kao što su pojednostavljivanje strukture zarada kroz ukidanje nepotrebnih dodataka, uvezivanje varijabile i ocjenjivanja, ujednačavanje koeficijenata u odnosu na složenost poslova, ograničenje dodatnih naknada, preciziranje normi o naknadama po prestanku funkcije. Crna Gora je rekorder po trajanju ove naknade od godinu dana, a ne pravi se ni razlika o razlozima prestanka mandata i svojstvu obavljanja funkcije (vršilac dužnosti ili puni mandat). Takođe, da bi se obezbijedila ujednačenost, trebalo bi pratiti isplate varijabila po organima, s obzirom na to da smo mi primijetili neujednačnost i veliku arbitrarnost u tom dijelu.

–U odnosu na Nacrt Zakona o slobodnom pristupu informacijama, smatramo da je dobro što će se raditi katalog organa vlasti i proširiti lista informacija sa obavezom proaktivnog objavljivanja. Ipak, ostajemo kod svih ranijih primjedbi sa javne rasprave koji nijesu ušli u inovirani nacrt zakona, naročito kod nedefinisanih pojmova poslovne tajne i zaštite konkurencije u kontekstu javnog sektora.

S tim u vezi je i naša ključna primjedba u odnosu na nacrt akcionog plana za primjenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, s obzirom na to da se tek krajem 2024. godine planira analiza o pravnom okviru ograničenja pristupa informacijama. Naša analiza “Poslovne tajne javnih preduzeća” je već pružila dovoljnu osnovu u ovom dijelu, a u okviru javne rasprave već smo ponudili kompromisno rješenje. Poslovna tajna, u duhu ovog zakona, eventualno može podrazumijevati isključivo informacije koje imaju komercijalnu vrijednost, sadrže neotkrivena znanja, izume, dostignuća (inovacije), koje nisu nastale u okviru pružanja određene javne usluge i koje se ne odnose na raspolaganje finansijskim sredstvima iz javnih prihoda i državnom imovinom, i za koje nije propisana obaveza proaktivnog objavljivanja u drugim posebnim zakonima.

–U odnosu na nacrt monitoring izvještaja o službeničkom sistemu na državnom i lokalnom nivou, pohvalna je sadržajnost podataka. Međutim, prepoznati problemi nisu našli adekvatan odraz u preporukama. Izvještaj nije prepoznao prilike za neprimjereni politički uticaj na službenike, koje su zadržane u zakonskom okviru. Samo posredno, kroz razloge žalbi, ukazuje se na nejasnu proceduru bodovanja usmenog intervjua i izvještavanje o njoj. Za nas je to najbitniji aspekt, jer direktno utiče na zapošljavanje na osnovu zasluga. Mislimo da su, samim tim što ne postoji pisani trag ni obrazloženje bodovanja usmenog intervjua, opravdane žalbe kandidata, koje, kako stoji u izvještaju,  ukazuju da nema dokaza ni obrazloženja u vezi sa bodovanjem usmenog intervjua, te im je u konačnom sporan ukupan broj bodova i rang lista na osnovu koje se donosi odluka o izboru kandidata. Naknadnom razgovoru, koji se sprovodi sa kandidatima sa liste za izbor, nije posvećena pažnja, iako mi smatramo da obesmišljava provjeru sposobnosti.

Na sjednici sam podsjetila i na naše ranije reagovanje, o aktuelnim javnim pozivima za v.d. pozicije u pojedinim ministarstvima. Ministarstvo javne uprave, digitalnog društva i medija je raspisalo konkurse za v.d. pozicije u junu, koji još uvijek nijesu završeni. U međuvremenu je usvojen i kadrovski plan, što definitivno negira razloge hitnosti i upotrebljivosti ovih ad hoc konkursa, koji se nisu pokazali kao garancija transparentnosti, s ozbirom na pravnu nesigurnost ocjenivanja kandidata i nedostatak detaljnijih informacija o njima.

Milena Muk

Institut alternativa