Budući da, kao naučno-istraživački institut, pripremamo i objavljujemo i publikacije od značaja za studente i akademsku javnost, zbornikom “Javne politike” smo željeli da ponudimo analizu ključnih elemenata javnih politika iz ugla različitih naučnih disciplina. Zbornik je proizašao iz rada programa ”Škola javnih politika” i upravo iz razloga dodatnog doprinosa izučavanju javnih politika u Crnoj Gori, kao i olakšanoj pripremi polaznika za pohađanje Škole. U okviru pet modula, polaznici Škole javnih politika imaju mogućnost da se upoznaju sa pojmom, akterima, instrumentima, metodama za istraživanje, sadržajem sektorskih javnih politika.
Nastavićemo sa praksom poklanjanja publikacija fakultetima i u narednom periodu.
Novine koje predlaže Nacrt zakona o javno-privatnom partnerstvu nisu podsticajne, ne regulišu adekvatno nadzor nad sprovođenjem ovih ugovora i nisu zasnovane na ”naučenim lekcijama” iz dosadašnje, loše, primjene koncesione politike. Izbjegavanjem primjene Zakona o javnim nabavkama i sprečavanjem mogućnosti periodičnog uvida u stanje naplate naknada stvara se ogroman prostor za korupciju i manipulacije.
Nacrt zakona o javno-privatnom partnerstvu, koji je dat na javnu raspravu, predviđa uspostavljanje Agencije za investicije kojom se centralizuje nadležnost za koordinaciju, stručnu podršku i izvještavanje u ovoj oblasti. Ovo je pozitivno s aspekta ukidanja četiri tijela koja su trošila značajna budžetska sredstva s izuzetno malim obimom nadležnosti. Međutim, to je jedno od rijetkih unapređenja koje nudi ovaj Nacrt. Način imenovanja Savjeta ove Agencije otvara prostor za izbjegavanje angažovanja na osnovu kriterijuma stručnosti i kvalifikovanosti za rad na ovim poslovima. Dodatno, nejasno je da li Agencija preuzima kadar iz organa koji se njenim osnivanjem ukidaju.
Iako Nacrt zakona o JPP detaljno propisuje faze i elemente u pripremi i odobravanju JPP i koncesija, kao i vođenje dva različita registra (projekata i ugovora) ovo ne mora biti podsticajno ni za javna tijela, niti za investitore. Predložene izmjene ne doprinose transparentnosti. Javnost neće ni ubuduće moći da ostvari uvid u planove finansijskih otplata i kvartalno stanje kod naplate naknada, što je bila jedna od preporuka Državne revizorske instutucije prilikom revizije prihoda budžeta Crne Gore po osnovu zaključenih ugovora o koncesijama u maju 2014. godine. Tekstom, dalje, nije predviđeno ni periodično objavljivanje informacija o nadzoru nad sprovođenjem koncesija i JPP, što je važno u pravcu prevazilaženja dosadašnjih problema, odnosno višemilionskih gubitaka zbog loše koncesione naplate.
Nacrt zakona ne upućuje na Zakon o javnim nabavkama kada su procedure za izbor privatnog partnera u pitanju, već definiše nove i na drugačiji način uređuje sastav tenderske komisije. Osim što se ostavlja prostor za manipulacije kod sprovođenja tenderske procedure, ovo nije u skladu ni sa praksama u zemljama regiona i Evrpopske unije. Potrebno je unapređivati Zakon o javnim nabavkama, a ne izbjegavati njegovu primjenu kod zaključivanja višemilionskih ugovora.
Tekst, dalje, ne propisuje ni maksimalan period za zaključenje ugovora između javnog i privatnog partnera. Osim mogućnosti uvida u godišnji izvještaj o radu Agencije za investicije čije se uspostavljanje planira u periodu od 90 dana nakon stupanja na snagu Zakona, Skupština je u potpunosti izuzeta iz kontrole u ovaj oblasti.
Najzad, sama javna rasprava o ovom zakonu je skraćena na 20 dana, čime je prekršena relevantna Uredba koja uređuje učešće zainteresovane javnosti u razmatranju zakona. Nedopustivo je da se u pripremi ovako važnog antikorupcijskog zakona, nakon višegodišnjeg kašnjenja, skraćuje upravo vrijeme predviđeno za javnu raspravu.
Smjene rukovodilaca, kao čin sankcionisanja za nedostatak rezultata i ozbiljne propuste, imaju smisla samo ako: smijenjeni nisu “pomjereni” na drugo rukovodeće mjesto; i drugo, mnogo važnije, ako su na njihovo mjesto došli bolji, profesionalniji, sposobniji službenici. U protivnom, smjena ne mijenja ništa, a sve okolnosti koje su izazvale smjenu ostaju “u kući”. I takva nam je praksa. Budući da nema ozbiljnog ocjenjivanja u državnoj upravi, rukovodioci se najčešće postavljaju bez stručnih kriterijuma, bez naročitih zasluga, bez rezultata koji ih preporučuju, potom smjenjuju bez objašenjenja, i postavljaju drugi na isti način. Problemi ostaju i vrte se u krug sa ljudima koji se takođe vrte po različitim organizacionim jedinicama i organima.
Krenimo od posljednjeg primjera smjena u policiji. U ovom državnom organu su možda i najučestalije i najkonfuznije smjene, budući da su posljedice propusta drastičnije i građanima vidljivije. Ali da li iko misli da će novi šef Sektora kriminalističke policije umjeti bolje od prethodnog da spriječi eksploziju automobila u blizini vrtića u sred bijela dana? Naravno da je neko morao da odgovora za sve alarmantno što se dešavalo u posljednje vrijeme, ali smjenama smo još daleko od rješenja problema. Pravo pitanje je da li se u dovoljnoj mjeri tretiraju uzroci za propuste. Ako se radi o nedostatku kapaciteta policije, da li se radi na Strategiji upravljanja ljudskim resursima, da li se analizira koje vještine nedostaju? Potrebno je temeljno preispitati sistem zarada, i sistem ocjenjivanja, jer policijski službenici čiji se rad adekvatno ne vrednuje, i koji su svjesni da se ne napreduje na osnovu objektivnih zasluga, nemaju interes da daju puni doprinos službi. Ključna je transparentnost, i građani i ostali zaposleni u organu moraju da znaju po čemu je unaprijeđeni bolji od svih ostalih.
Sa druge strane, 2014. godina je završena naprasnim odlaskom direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost, Bora Vučinića. Do danas javnost nije dobila nijednu ozbiljnu informaciju o tome šta se desilo. Umjesto toga nastavljaju se umnožavati zabrinjavajuće pretpostavke o razlozima ostavke, koje unose novi talas nepovjerenja u ANB. Ne zvuči nimalo ubjedljivo da se radi o činu “lične ostavke” i “zasićenju poslom” jer Vučinić nije sačekao ni da se izabere novi direktor, nije se javno izjasnio o razlozima ostavke, a nije ni prisustvovao sjednici Savjeta za odbranu i bezbjednost na kojoj je tema bila njegov odlazak. Ono što je važno u svemu ovome je posmatrati kako se sistem “ponaša” u ovoj situaciji. Za početak, postoje dvije osnovne teorijske mogućnosti za ovu smjenu/ostavku – da Vladi više ne odgovara Vučinić, ili da Vučiniću više ne odgovara Vlada.
Prva, uobičajena pretpostavka bi bila da je Vučinić napravio propust, problem, predstavlja prepreku za reforme ANB, i Vlada hoće da ga “kazni”, i postavi drugog da nastavi njegov posao. U tom slučaju, Vlada je dužna da obavijesti javnost o tome, jer ANB nije ničija privatna firma i u državnoj upravi se ne mogu ljudi postavljati i smjenjivati bez odgovornosti prema građanima koji sve to plaćaju. Da li ćutanjem Vlada sebi ostavlja prostor da Vučinića postavi na neko drugo rukovodeće mjesto? U atmosferi kada novinske stubce pune teorije o tome da je ANB u sprezi sa organizovanim kriminalom, u sprezi sa Rusima, i kakva sve ne, Vlada svojim arbitrarnim odlukama ne doprinosi smanjivanju tenzije.
Druga teorijska opcija bi bila da Vučinić izrazio protivljenje prema nekoj od Vladinih odluka koje se odnose na ANB, da je odbio da radi, ili nastavi da radi nešto što se od njega traži, i razlike u mišljenju su dostigle nivo međusobnog isključivanja. Ključno u tome je razumjeti da, u ovom trenutku, ne postoji nijedan efikasan institucionalni mehanizam koji bi podržao Vučinića ili drugog funkcionera koji nije saglasan sa politikom Vlade. Savjet za odbranu nije uspio institucionalno da doprinese rješavanju ovog pitanja. Predsjednik Vlade i predsjednik države su bili protiv toga da se uopšte razgovara o ovoj temi. Rezultat iznuđene sjednice je svođenje ovog pitanja na, maltene, lični odnos premijera i sad već bivšeg direktora koji će oni sami da riješe, a ne državno pitanje. Iako su predstavnici opozicije najavljivali bavljenje ovim pitanjem u Odboru za bezbjednost i odbranu, parlamentarna većina takođe nije imala interesovanja da razgovara o ovome.
Sviđalo se nekome to ili ne, Vučinić je dao svoj doprinos i reformi Vojske, dok je bio na čelu Ministarstva odbrane, i reformi ANB-a. Činjenica je i da NATO standardi za obavještajni sektor nisu baš neke prezavidne visine, ali sudeći po izjavama stranih zvaničnika, uglavnom je ispunjeno to što traže. Iz ovoga slijedi poruka zaposlenima u državnoj upravi: svako je zamjenjiv i nebitan, a rezultati i kvalitet ne znače ništa.
Svaka vlada sanja da ima neograničenu moć, da radi šta hoće, kako hoće i da ne odgovara, ali je takva praksa građanima neprihvatljiva. Izazovi po integritet, poštovanje profesionalnih standarda i principa su puno veći od npr. rizika za korupciju, jer se propisi ne krše samo za lične potrebe, nego i za račun države, odnosno vlasti. Zato mora da postoji sistem koji reaguje predvidljivo, ograničava svaku samovolju i podstiče profesionalizam.
Dina Bajramspahić
istraživačica javnih politika
Tekst originalno objavljen u sekciji ,,Forum” dnevnog lista Vijesti
Mjesta pomoćnika ministara ne smiju da budu predmet koalicionih sporazuma, već njihova popuna treba da se vrši isključivo na osnovu javnih konkursa i provjere sposobnosti od strane posebne komisije, stav je Instituta alternativa (IA).
Mediji su objavili danas da će jedna od tema razgovora između čelnika Force i Demokratske partije socijalista povodom navodnih izmjena koalicionog sporazuma između ovih partija biti kadrovska rješenja i pozicije u vlasti, koja podrazumijevaju i zahtjev Force za mjestom pomoćnika ministra u Ministarstvu za ljudska i manjinska prava.
Bošnjačka stranka i DPS su ranije potpisale koalicioni sporazum čiji su predmet, prema medijskim izvještajima, takođe bila radna mjesta čija bi popuna trebalo da se vrši u skladu sa Zakonom a ne u skladu sa političkim dogovorima.
Ovakve prakse međupartijskog dogovaranja radnih mjesta u državnoj upravi predstavljaju obesmišljavanje Zakona o državnim službenicima i namještenicima, koji propisuje jasne procedure za popunu radnih mjesta pomoćnika ministara, odnosno generalnih direktora u ministarstvima. Te procedure podrazumijevaju prethodno objavljivanje javnog konkursa i sprovođenje provjere sposobnosti od strane komisije koju formira Uprava za kadrove.
Dakle, generalni direktori u ministarstvima, ili, kolokvijalno, pomoćnici ministara, iako, spadaju u kategoriju visokog rukovodnog kadra, su državni službenici koji treba da služe javnom interesu a ne interesima pojedinih političkih partija.
Za razliku od ministara i državnih sekretara u pojedinim ministarstvima, koji su prventstveno političke ličnosti čiji je mandat određen mandatom Vlade, pozicije generalnih direktora bi trebalo da budu u potpunosti profesionalizovane, nezavisne od smjene partija na vlasti, ili, u crnogorskom kontekstu, od međusobnog odnosa snaga u vladajućoj koaliciji.
Da bi radna mjesta generalnih direktora i sekretara u ministarstvima trebalo da predstavljaju gornju granicu koja razdvaja politička postavljenja od profesionalizovanih pozicija u državnoj upravi ukazala je i SIGMA, zajednička inicijativa Evropske komisije i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). Definisanje ove gornje granice je jedan od “principa javne uprave”, koje je SIGMA objavlila prošle godine, mjesec dana nakon što je reforma javne uprave, uz vladavinu prava i ekonomsko upravljanje, definisana kao jedan od tri glavna stuba najnovije Strategije proširenja Evropske unije.
IA je i ranije u svojoj studiji “Profesionalizacija rukovodnog kadra: Između države i politike”, objavljenoj u decembru 2014. godine uz podršku Fondacije Fridrih Ebert, upozorio da se, “na papiru” profesionalne pozicije visokog rukovodnog kadra i starješina organa, neformalnim praksama izlažu direktnom političkom uticaju.
Danas je, u organizaciji Instituta alternativa, održan prvi konsultativni sastanak između Državne revizorske institucije i civilnog društva. Ispred DRI, na sastanku su govorili članovi Senata, Nikola Kovačević, Branislav Radulović i Dragiša Pešić, koji su i odgovarali na brojna pitanja predstavnika civilnog sektora.
Posebna pažnja je posvećena pitanju kako DRI bira subjekte revizije koji će biti predmet revizije u određenoj godini i zašto određeni subjekti u dosadašnjem periodu nisu bili pod lupom DRI.
Tokom sastanka, predstavnici civilnog sektora su predlagali institucije i organe koji treba da se nađu pod kontrolom DRI u narednom periodu. Između ostalog, pomenuti su Glavni grad, Fond za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom, Fond za solidarnu stambenu izgradnju, velika javna preduzeća na centralnom i lokalnom nivou, Uprava carina, Direkcija javnih radova, Direkcija za saobraćaj i dr.
Pokrenuto je i pitanje slabog kvaliteta komercijalne revizije, pogotovo lokalnih samourpava, nefunkcionale unutrašnje revizije, pitanje praćenja ispunjenja preporuka DRI i da li neki od važnih izvještaja (kao što su izvještaj o reviziji državnih garancija i koncesija) imaju svoje posljedice, odnosno, da li su njihovi nalazi imali uticaja da se utvrdi odgovornost i promijene uočene problematične prakse.
Jedna od ključnih tema o kojoj su učesnici razmijenili mišljenja je podnošenje krivičnih prijava od strane DRI. U dosadašnjem periodu, predstavnici DRI su naveli da su u slučaju revizije Crnogorskog narodnog pozorišta (2010. godine) podnijeli dopis i dokumentaciju tužilaštvu, na koju još uvijek nemaju odgovor da li je povodom tog slučaja nešto i urađeno. U ostalim slučajevima kada je izrečeno negativno mišljenje, DRI je dostavljala izvještaj i Državnom tužilaštvu, ali se takođe ne zna kako je dalje postupano u pogledu utvrđivanja odgovornosti za počinjene nezakonitosti i nepravilnosti. Stav većine predstavnika nevladinih organizacija je bio da DRI treba da krene sa jačanjem svojih kapaciteta za podnošenje krivičnih prijava i započne sa primjenom te nadležnosti koja je izričito navedena u Zakonu o DRI. Predstavnici DRI su apelovali na ostale institucije, pogotovo Tužilaštvo, da obrate veću pažnju na njihove nalaze i djeluju ka utvrđivanju odgovornosti za nezakonitosti za koja se utvrdi da imaju biće krivičnog djela.
Predstavnici DRI su između ostalog, istakli sopstvene probleme, od manjka revizora, pravnih stručnjaka do prostornih kapaciteta.
Organizator skupa, Institut alternativa, je poručio da se mora uspostaviti bolja i djelotvornija saradnja između DRI i civilnog sektora. Izražena je nada da je današnji sastanak samo prvi u nizu, i da će u narednom periodu, civilno društvo, zajedno sa DRI, napredovati u borbi protiv netransparentnosti i neodgovornosti u upravljanju novcem poreskih obveznika.
Sastanak je dio projekta “Zajedno ka odgovornosti – jačanje uticaja državne revizije u Crnoj Gori”, koji Institut alternativa sprovodi uz podršku ambasade Kraljevine Norveške. Cilj projekta je povećati stepen ispunjenja preporuka DRI, a komponente projekta su i jačanje veze DRI sa Skupštinom Crne Gore, organizacijama civilnog društva i internim revizorima u javnom sektoru.
Novine koje predlaže Nacrt zakona o javno-privatnom partnerstvu nisu podsticajne, ne regulišu adekvatno nadzor nad sprovođenjem ovih ugovora i nisu zasnovane na ”naučenim lekcijama” iz dosadašnje, loše, primjene koncesione politike. Izbjegavanjem primjene Zakona o javnim nabavkama i sprečavanjem mogućnosti periodičnog uvida u stanje naplate naknada stvara se ogroman prostor za korupciju i manipulacije.
Smjene rukovodilaca, kao čin sankcionisanja za nedostatak rezultata i ozbiljne propuste, imaju smisla samo ako: smijenjeni nisu “pomjereni” na drugo rukovodeće mjesto; i drugo, mnogo važnije, ako su na njihovo mjesto došli bolji, profesionalniji, sposobniji službenici. U protivnom, smjena ne mijenja ništa, a sve okolnosti koje su izazvale smjenu ostaju “u kući”. I takva nam je praksa. Budući da nema ozbiljnog ocjenjivanja u državnoj upravi, rukovodioci se najčešće postavljaju bez stručnih kriterijuma, bez naročitih zasluga, bez rezultata koji ih preporučuju, potom smjenjuju bez objašenjenja, i postavljaju drugi na isti način. Problemi ostaju i vrte se u krug sa ljudima koji se takođe vrte po različitim organizacionim jedinicama i organima.
