Institut Alternativa je organizovao okrugli sto na kome je predstavljena analiza “Javno-privatna parterstva u Crnoj Gori – Odgovornost, transparentnost i efikasnost”. Održan je okrugli sto na kome je predstavljena. Ključne nalaze, zaključke i preporuke iz analize pravnog okvira i prakse u vezi sa ovim konceptom predstavila je viša saradnica u istraživanju, Jovana Marović.
Istraživanje je sprovedeno u okviru projekta „EU Matrix – Monitoring procesa evropskih integracija sa naglaskom na primjenu Nacionalnog plana integracija Crne Gore u EU“. Ovaj projekat se realizuje u partnerstvu sa Centrom za monitoring i Evropskim pokretom u Crnoj Gori, a uz podršku Fondacije Institut za otvoreno društvo – Predstavništvo u Crnoj Gori.
U daljem tekstu slijedi sažetak analize i pregled ključnih preporuka
Sažetak
Mada saradnja između javnog i privatnog sektora u izgradnji infrastrukturnih objekata datira još iz XVIII vijeka, svoju globalnu ekspanziju i popularizaciju doživljava tokom poslednje dekade prošlog vijeka. Intenzivna interaktivna sprega između tehnički razvijenijeg privatnog sektora i javnih vlasti u značajnoj mjeri je određena manjkom sredstava u državnim budžetima za oblast kapitalnih investicija.
Javno-privatna partnerstva (JPP) i u Crnoj Gori su sve češće instrument za popunjavanje budžetskog deficita. Štaviše, Vlada se opredijelila da ovaj model intenzivnije koristi u okviru procesa privatizacije, pa je, stoga, „otvorila“ sve sektore za JPP. Ipak, oblast JPP je još uvijek u razvojnoj fazi, pa ostvareni projekti javno-privatne saradnje odstupaju u odnosu na pozitivne primjere u evropskim zemljama. Takođe, zakodavni okvir za oblast JPP, mada unaprijeđen usvajanjem Zakona o koncesijama 2009. godine, i dalje nije usklađen sa direktivama EU u ovoj oblasti. Neusklađenost zakonodavnih propisa je primjetna u nepreciznom definisanju koncesija za javne radove, a ni definicije ograničene procedure, kao ni konkurentskog dijaloga nisu na adekvatan način prenijete iz direktiva EU.
U Crnoj Gori, i pored relativno velikog broja ostvarenih JPP, pristup informacijama o zaključenim ugovorima je izuzetno otežan pa je evidentna neophodnost formiranja centralnog registra koji bi sadržao sve dosadašnje ugovore JPP. Osim ograničene transparentnosti cjelokupnog procesa, primjetan je i manjak demokratske kontrole. Javnost nema uvid u plan godišnje otplate dugovanja za JPP projekte, a nedostupni su i finansijski izvještaji realizovanih projekata. Evidentna je i neažurnost u radu specijalizovanog tijela za oblast koncesija, Komisije za koncesije, koja još uvijek nije sačinila izvještaje o svom radu za 2008. i 2009. godinu.
Realizacija JPP je značajno opterećena kršenjem zakonskih procedura, favorizovanjem određenih privatnih kompanija, čime se doprinosi neravnopravnom učešću zainteresovanih strana u tenderskoj proceduri. Neuspjeh pojedinih tendera i problemi koji su nastali sa određenim privatnim partnerima ukazuju na ishitren izbor partnera i ujedno nepravilno sagledane rizike zaključivanja ugovora. Nerijetko se dešava da favorizovani privatni partneri nameću uslove ugovora, a ovi uslovi se ispunjavaju čak i kada očigledno krše odredbe zakona. Takođe, detalji određenih ugovora JPP podrazumijevaju izgradnju infrastrukturnih objekata na lokacijama čiju izgradnju Prostorni planovi ne predviđaju.
Crna Gora slabo koristi iskustva drugih zemalja, a ne učestvuje ni u radu Mreže javno-privatnog partnerstva u Jugoistočnoj Evropi. Aktivnosti ove asocijacije bi trebalo da vode zajedničkim inicijativama, pa bi pojedini zajednički projekti u budućnosti mogli biti finansirani iz posebnih fondova Evropske unije.
Na lokalnom nivou u Crnoj Gori primjetna je konfuzija u raspodjeli nadležnosti za oblast JPP, pa se čak u pojedinim opštinama susrijećemo sa pozicijama “ekskluzivnih pregovarača” sa inostranim investitorima.
U svim crnogorskim opštinama postoji izražen interes za projekte po modelu JPP, ali je veliki broj opština u kojima do sada nisu ostvareni projekti JPP.
Opšte preporuke i zaključci:
– Javno-privatno partnerstvo je koncept koji bi trebalo da ima široku zastupljenost u Crnoj Gori, jer su, ukoliko je njegova primjena racionalna, prednosti višestruke. Za uspješnu realizaciju ove vrste projekata neophodan je usklađen pravni, regulatorni i politički okvir. Stabilna politička situacija, zakoni koji su usklađeni sa regulativama EU i dobrom praksom u ovoj oblasti i njihova uspješna primjena predstavljaju osnov za privlačenje stranih investicija. S obzirom na to da je za Crnu Goru članstvo u Evropskoj uniji cilj od strateškog značaja, ona mora biti i spremna da odgovori na izazove koji prozilaze iz tog članstva. Najveći administrativni izazov na tom putu je usklađivanje kompletnog zakonodavstva sa pravnim propisima EU. Iz tog razloga, i iz razloga valjanog sprovođenja oblasti koncesija, neophodno je potpuno usklađivanje Zakona o koncesijama sa direktivama EU u ovoj oblasti. Pošto se radi o novom zakonu, promjene bi trebalo da budu postepene, ali su neophodne. Takođe, od posebnog je značaja potpuno usklađivanje člana 39 Zakona o koncesijama sa odredbama Direktive Evropske unije o konkurentskom dijalogu.
– Oblast javno-privatnog partnerstva je relativno nova pojava u našem društvu i o konceptu se na ovim prostorima zaista malo zna. U cilju približavanja JPP građanima nephodno je upoznati javnost sa JPP, pa im je potrebno predstaviti zakonsku regulativu u ovoj oblasti i obezbijediti adekvatne stručne informacije, brošure i priručnike. Brošure i relevantne informacije koje će služiti kao smjernice u realizaciji projekata bi trebalo obezbijediti i za one koji učestvuju u samom procesu, tj. za donosioce odluka, jer najveći problem javnog sektora i vlade koja upravlja ovim sektorom predstavlja manjak kvalitetnog kadra koji bi se bavio analizom strategije JPP. Privatni sektor zbog većih finansijskih sredstava kojima raspolaže privlačniji je za eksperte. Stoga, posebnu pažnju je neophodno posvetiti usavršavanju kadrova u oblasti javno-privatnih partnerstava kako bi se na taj način obrazovali stručnjaci za izradu studija izvodljivosti i projekata neophodnih za privredni razvoj. Za bolje razumijevanje JPP korisno je i aktivnije istraživanje srodnih projekata JPP drugih zemalja.
– Odsustvo ekspertske osnove za oblast JPP u Crnoj Gori dodatno je uslovljeno neučestvovanjem u inicijativama i mrežama koje imaju za cilj objedinjavanje i razmjenu iskustava, kao i pomaganje realizacije projekata na regionalnom nivou u oblasti JPP. Crna Gora nije učestvovala u osnivanju Mreže javno-privatnih partnerstava u JIE 2009. godine u Sarajevu, pa je neophodno uključivanje vladinih institucija u rad Mreže javno-privatnih partnerstava u JIE i to što prije.
– Aktivnosti Mreže javno-privatnih partnerstava u JIE, između ostalog, predviđaju da bi u budućnosti zajedničkim inicijativama pojedini projekti mogli biti finansirani iz posebnih fondova Evropske unije. Ovi fondovi su značajan izvor finansiranja u mnogim oblastima, pa je zbog toga EU neophodno posmatrati i kao potencijalnog partnera u budućnosti. Na taj način, izborom projekata kojima je EU posvećena ostvaruje se dvostruka korist za državu: obezbjeđuju se neophodna sredstva za revitalizaciju ekonomije, a ujedno se država kadrovski i strukturalno priprema za korišćenje regionalnih i strukturnih fondova EU koje će država koristiti jednom kada postane članica ove nadnacionalne zajednice. Preporuka za djelovanje u tom smjeru je usmjeravanje dijela projekata na oblasti čvrstog otpada, snabdijevanje vode i zaštitu životne sredine, jer su ovo oblasti u koje EU najviše ulaže. Saradnja sa EU u oblasti JPP zaista i označava sprovođenje ovih projekata na osnovu principa efikasnosti, transparentnosti i opšte dobrobiti, jer EU kontroliše, koordiniše i vrši monitoring u okviru projekata koje finansira. Visok stepen kofinansiranja u oblasti JPP od strane Evropske unije može biti stimulativan za JPP.
– Javno-privatna partnerstva nisu lak izvor za „popunjavanje“ budžetskog deficita, niti prilika za kratkoročno bogaćenje, zato im je potrebno pristupiti planski. Izbor projekata JPP mora biti rezultat cjelovitih i sistemskih analiza, a ne lobiranja i privatnih interesa. Adekvatna procjena rizika u velikoj mjeri određuje i konačan uspjeh projekta. Jedan od najvećih rizika JPP jesu upravo nesavršene analize rizika. U slučaju nerealne procjene i nesagledavanja svih prirodnih i društvenih konsekvenci koje nosi realizacija određenog projekta posledice mogu biti izrazito negativne po društvo i državu.
– Izbor projekata JPP na lokalnom nivou mora biti usklađen sa prostornim planovima jedinica lokalne samouprave. Preporuka za sobom povlači i zahtjev za kvalitetnim prostornim planovima. Planska i koordinirana aktivnost na osmišljavanju plana razvoja grada i gradske infrastrukture je obavezna. Odstupanje od ovih planova bi trebalo da bude izuzetak, a ne pravilo.
– Ugovori o javno-privatnim partnerstvima mogu dodatno opteretiti budžet ukoliko se nerealno sagledaju i procijene uslovi isplate dugovanja prema privatnom sektoru. U tom slučaju posledice po budžetski deficit su dugoročne. Javni sektor mora zaštititi svoje interese putem izbjegavanja prevelike zaduženosti javnih fondova i pretjeranih zarada privatnog sektora. Javnost bi trebalo da ima uvid i u plan godišnje otplate dugovanja za JPP projekte, a javni sektor mora učiniti dostupnim i finansijske izvještaje realizovanih JPP kako bi postojeća iskustva olakšala zaključivanje novih ugovora. Na taj način se povećava transparentnost i nivo demokratske kontrole procesa.
– Konačna odluka o započinjanju nekog projekta uvijek je isključivo na Vladi, međutim ta odluka mora biti u velikoj mjeri određena procjenom i mišljenjima nezavisnih eksperata u okviru studija održivosti. Prisutnost međunarodnih finansijskih institucija u JPP označava garanciju fer poslovanja ugovornih strana. Međunarodni akter osigurava racionalno određivanje uslova i cijena. Zbog toga, međunarodne finansijske institucije je neophodno uključiti od rane faze realizacije projekata. Takođe, zajam od međunarodnih finansijskih institucija bi trebalo tražiti samo za one projekte gdje druga vrsta finansiranja nije moguća. I u ovim, izuzetnim, slučajevima zajam mora biti realan.
– Monitoring sprovođenja JPP ugovora podrazumijeva sistematsku procjenu ostvarenog napretka, a ova, pak, zavisi od toga da li se i u kojoj mjeri ostvaruju ugovorom predviđeni ciljevi. Zbog toga je od posebnog značaja da se ne prekoračuju zacrtani rokovi i troškovi koji su dogovoreni prilikom zaključivanja ugovora o JPP. Da bi se ovaj zahtjev ispunio, tijela zadužena za implementaciju i monitoring moraju redovno sačinjavati izvještaje o fazama u realizaciji JPP i ukazivati na odstupanja i nepravilnosti. U Crnoj Gori pored toga što su tijela zadužena za monitoring neažurna u smjeru obavještavanja javnosti o relizaciji projekata, ne postoji centralna institucija koja bi se bavila koordinacijom JPP. Pozitivna iskustva zemalja EU i onih u regionu ukazuju na korisnost postajanja institucije kojoj je u nadležnosti regulisanje odnosa JPP. Institucionalizacija ovog tijela u Crnoj Gori omogućila bi koordinisanu i kontrolisanu akciju u ovoj oblasti, kao i formiranje ekspertskog jezgra za oblast javno-privatnog partnerstva.
– U institucionalnom smislu, pored potrebe za centralnom institicijom koja bi upravljala JPP projektima, nepobitan je i značaj Komisije za koncesije kao tijela koje je osnovano da bi koordinisalo postupak dodjele koncesija, pa je neophodno profesionalizovati i rad ove institucije.
– Realizacija projekata javno-privatnih partnerstava po definiciji mora biti transparentna. U Crnoj Gori je pristup informacijama izuzetno otežan pa je evidentna neophodnost formiranja centralnog registra koji bi sadržao sve dosadašnje ugovore JPP. Registar bi trebalo da bude dostupan svim zainteresovanim strankama, uključujući i građane. Omogućavanje uvida u ove ugovore posredno će uticati i na njihov kvalitet. S obzirom na to da je odluka o formiranju centralnog registra donijeta trebalo bi ubrzati njegovo formalno uspostavljanje.
