Izgleda apsurdno, ali kada Ministarstvo odbrane kupuje helikoptere za 30 miliona eura, o tome javnost dobije bar osnovnu informaciju, dok je znatno teže proniknuti u kupovinu opreme za teretane, viljuškar ili avio karte. Zajedničko svim ovim transakcijama je što su propisi i procedure nabavke još dublje skrivene od javnosti. Ili ih nema.
Zbog nedovoljne usaglašenosti zakonodavstva sa evropskim, dijelom i zbog loše regulisanih nabavki u oblasti bezbjednosti i odbrane, u izvještaju međunardne ekspertske organizacije SIGMA za 2017. godinu o poštovanju evropskih principa javne uprave, Crna Gora je ocijenjena – trojkom.
Ministarstvo odbrane (MO) ni nakon tri mjeseca nije dostavilo podatke Institutu alternativa o utrošenom novcu za povjerljive nabavke u posljednjih pet godina (2013–2017).
Povjerljive nabavke podrazumijevaju nabavku robe, usluga i radova, poput oružja, municije i druge specijalne opreme koja se koristi za zaštitu i bezbjednost države i građana.
Iz Ministarstva odbrane za Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG) tvrde da ne sprovode povjerljive nabavke od maja 2015. godine, kada je prestala da važi Uredba o spoljnoj trgovini sredstvima za posebne namjene, kojom su one bile propisane i uređene. U istom odgovoru, ipak, kažu da sprovode nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane koji su Zakonom o javnim nabavkama propisani kao izuzeci, te da ih štite u skladu sa Zakonom o tajnosti podataka.
,,Preciznije, izuzeća od njegove primjene propisana su navedenim izmjenama Zakona, članom 116b (nabavke u oblasti odbrane i bezbjednosti), na osnovu kojih Ministarstvo odbrane sprovodi postupke izuzete od primjene Zakona o javnim nabavkama”, navodi se u odgovoru MO za CIN CG.
Međutim, u članu koji citira MO, a koji predviđa izuzetke od primjene Zakona o javnim nabavkama, propisana je i obaveza naručioca, u ovom slučaju Ministarstva, da internim aktom uredi procedure za to, što Ministarstvo odbrane nije uradilo. To je potvrđeno u odgovoru MO na zahtjev za slobodan pristup informacijama Instituta alternativa.
Sličan odgovor stigao je i na pitanje CIN-CG, o tome da li ugovor o kupovini na kredit, tri višenamjenska helikoptera za 30 miliona eura, koji je ministar odbrane Predrag Bošković u januaru potpisao sa Kanadskom privrednom korporacijom, potpada pod povjerljive nabavke. Istom logikom izuzetaka, odgovorili su da se ta kupovina sprovodi na osnovu člana 116 b stav 1. tačka 8 Zakona o javnim nabavkama – kojim je propisano da se nabavke koje sprovode državni organi Crne Gore sa državnim organima država članica EU ili treće države za kupovinu vojne opreme ili sigurnosno osjetljive opreme, sprovode na osnovu izuzeća od primjene ovog Zakona.
,,Član na koji se poziva Ministarstvo odbrane propisuje izuzetke od primjene Zakona o javnim nabavkama i jasnu obavezu naručioca da usvoji poseban interni akt kojim će propisati procedure za ovu vrstu nabavke. Mi smo Ministarstvu odbrane tražili ovaj akt i odgovorili su nam da ga nemaju, pa se ni ova ni bilo koja slična nabavka nije mogla sprovesti kako oni tvrde. Ako je ovako sprovedena, onda je to suprotno Zakonu”, kaže za CIN CG Ana Đurnić, istraživačica javnih politika u Institutu alternativa
U obrazloženju rješenja Ministarstva kojim se odbija zahtjev IA navodi se da ,,u postupku po zahtjevu utvrđeno je da ovaj organ nije u faktičkom posjedu tražene informacije”, i dodaje da je traženi akt u postupku izrade.
U odgovorima Institutu alternativa, iz Ministarstva odbrane su tvrdili da ni u prošloj 2017. godini nijesu sprovodili postupke povjerljivih nabavki. Međutim, MO je saopštilo CIN/CG da je tokom prošle godine na ime povjerljivih nabavki potrošilo 893.972 eura. Objašnjavaju da je to trošak na ime povjerljivih nabavki koje je ovo ministarstvo pokrenulo prije maja 2015. godine
Jedini tragovi o povjerljivim nabavkama koje je sprovodilo Ministarstvo odbrane mogu se naći u izvještajima Državne revizorske institucije (DRI).
U reviziji finansijskog izvještaja Ministarstva odbrane za 2007. navodi se da je te godine realizovalo 39 od 42 planirana postupka povjerljivih nabavki. ,,Ukupna vrijednost realizovanih ugovora povjerljivih nabavki u 2007. iznosila je 4.799.681 euro’’, navodi se u izvještaju.
Za nabavku vojne opreme utrošeno je 47,82 odsto tog novca (2.295.329 eura), dok je 52,18 odsto (2.504.352 eura) otišlo na ostale usluge – nabavka teretane, viljuškara, usluga avio prevoza, konsultantskih usluga, radovi na opremanju multimedijalne sale Ministarstva odbrane…
Očigledno da se avio karte, teretana i viljuškar, ne mogu svrstati u vojnu opremu, pa je DRI u svom izvještaju konstatovao da je potrebno jasno razgraničiti što se sve može podvesti pod povjerljive nabavke, a da je za ove trebalo da se sprovede postupak nabavki u skladu s odredbama Zakona o javnim nabavkama.
Iste probleme DRI konstatuje i u izvještaju za 2013. godinu. Ponavlja se kupovina avio karata, a model zloupotrebe se prenosi i na drumski saobraćaj. Na osnovu postupka povjerljivih nabavki 2012. godine sa dvije firme iz Podgorice i Igala, Ministarstvo sklapa ugovor koji traje do sredine 2014. godine, o pružanju usluga prevoza pripadnicima Vojske CG na gradskim i međugradskim relacijama.
Ministarstvo odbrane je za 2013. planiralo povjerljive nabavke u iznosu od 4.617.630 eura, a realizovalo samo 1.773.747 eura. Objašnjeno je da su te godine ugovori zaključeni, ali da je realizacija većeg broja ugovora odložena za narednu godinu.
,,Sva dokumenta o postupcima povjerljivih nabavki u MO stepenovana su stepenom tajnosti ’interno’’’, navodi se u izvještaju DRI.
U posljednjem izvještaju DRI koji se odnosi na MO, objavljenom sredinom prošle godine, navodi se da je ovo ministarstvo u 2016. godini sprovelo četiri postupka nabavke, od čega su se dvije odnosile na bezbjednosno osjetljivu opremu. Revizor ističe da nije mogao da provjeri proceduru:
,,Državni revizor nije mogao utvrditi da li se i na koji način planiraju nabavke na koje se ne primjenjuje Zakon o javnim nabavkama (povjerljive nabavke), kako teče sam postupak i izvještavanje o predmetnim nabavkama, jer ne postoje akti kojima je navedeno propisano”, piše u izvještaju.
Ulazak Crne Gore u NATO, kao ni izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama iz juna prošle godine, koje nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane tretiraju u dva zakonska člana, još nijesu pomogli da se stanje poboljša u ovoj oblasti.
Kako je CIN CG ranije objavio, druge dvije institucije koje takođe sprovode postupke povjerljivih nabavki, u naznačenom periodu su za tu svrhu potrošili – Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) blizu pet miliona, a Agencija za nacionalnu bezbjednost (ANB) preko tri miliona eura.
I iz MUP-a smo dobili slične odgovore kao i iz Ministarstva odbrane, gdje tvrde da ni ovo ministarstvo ne sprovodi povjerljive nabavke od maja 2015.
U periodu od 2013. do 2017. godine, kako je CIN-CG ranije objavio, međutim, na povjerljive nabavke utrošeno je gotovo pet miliona eura. A najveći iznos povjerljivih nabavki u MUP-u zabilježen je prošle godine – 2.528.761 eura.
Ni iz MUP-a za CIN CG nije stiglo pojašnjenje na osnovu kojih akata su obavljali proces povjerljivih nabavki u protekle dvije i po godine.
Na prošlonedjeljnom sastanku koju su predstavnici Instituta alternativa imali u MUP-u ponovljeno je da od maja 2015. godine nije sprovedena nijedna povjerljiva nabavka. Međutim, u MUP-u tvrde, da potrošnja za povjerljive nabavke i dalje postoji, jer se sredstva isplaćuju po osnovu ranije preuzetih ugovornih obaveza.
Razliku između iznosa koji je MUP dostavio kao odgovor na SPI i izvještaja DRI vezano za potrošnju za povjerljive nabavke za 2014. godinu (prema izvještaju DRI se navodi iznos od 1.596.985,46 eura, dok se u odgovoru na SPI navodi četiri puta manji utrošak za tu godinu), u MUP-u pravdaju time da je potrošnja jedno, a vrijednost zaključenih nabavki drugo. Naime, MUP je u 2014. godini sproveo postupak i zaključio nabavke u vrijednosti navedenoj u izvještaju DRI, ali nije odmah sve plaćeno, već se dio tog troška prenosi na naredne godine, a stvarna potrošnja (isplata) je onolika koliko je navedeno u odgovorima na SPI zahtjev.
Rekordnih dva i po miliona koji su, pod stavkom povjerljive nabavke, iz MUP-a potrošeni tokom prošle godine su obaveze po ugovoru za povjerljivu nabavku koji su naslijedili od Ministarstva za informaciono društvo i telekomunikacije, koje je prestalo da postoji reorganizacijom državne uprave od decembra 2016. godine, kazali su Institutu alternativa iz MUP-a.
Teško je povjerovati da MUP i MO plaćaju samo tuđe rate i ugovore koji su zaključili prije maja 2015. godine, a da u toku protekle dvije i po godine nijesu sprovodile nabavku robe, usluga i radova, poput oružja, municije i druge specijalne opreme.
,,Povjerljive nabavke se sprovode izvan ili makar na marginama siromašnog zakonskog okvira’’, kaže Đurnić. Ona ističe netransparentnost koja prati ovu vrstu nabavki: ,,Skoro svi podaci, akti, izvještaji i planovi koji se odnose na povjerljive nabavke nedostupni su javnosti. Imamo jedan potpuno zatvoreni sistem u kome je svaka vrsta kontrole ovog dijela javne potrošnje skoro nemoguća’’.
A u takvom sistemu otežana je i mogućnost za uspostavljanje odgovornosti za eventualne zloupotrebe.
Poseban tretman ANB
Agencija za nacionalnu bezbjednost je jedina institucija koja ne spori da sprovodi postupke povjerljivih nabavki. U tu svrhu ANB je, prema informacijama koje su dostavili, od 2013. do 2016. potrošila više od dva i po miliona eura.
Zahtjev za slobodnim pristupom informacija Instituta alternativa da im se dostavi koliko je ukupno ANB utrošila za povjerljive nabavke u 2017. odbijen je. Obrazloženo je da ne posjeduju tu informaciju, te da bi odgovor podrazumijevao sačinjavanje nove informacije.
U Institutu alternativa kažu da je ova odluka problematična jer je finansijska godina završena, pa bi ANB već trebalo da zna kolika joj je bila potrošnja u prošloj godini po ovom, ali i svakom drugom osnovu. ,,Zato odbijanje pristupa ovoj informaciji pod izgovorom sačinjavanja nove informacije navodi na to da se nešto pokušava prikriti. Posebno će biti zanimljivo da vidimo potrošnju za 2017. godinu, jer na osnovu do sada dostavljenih podataka znamo da je ona skočila sa nepunih 400 hiljada u 2015. godini na skoro dva miliona u 2016. godini’’, kaže Đurnić.
Odbijeni su i zahtjevi za pristup planovima povjerljivih nabavki i izvještajima o sprovedenim povjerljivim nabavkama. Razlog – imaju stepen tajnosti.
Institut alternativa je insistirao da im se omogući pristup Pravilniku o postupanju sprovođenja povjerljivih nabavki. Stepen oznake tajnosti ,,interno’’ koja prema Zakonu o tajnosti podataka traje dvije godine za Pravilnik je istekla početkom decembra 2017. Iz ANB-a su odgovorili da je Pravilniku sredinom protekle godine produžen oznaka tajnosti.
Povjerljive nabavke za ANB su izuzete od Zakona o javnim nabavkama, propisane su Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbijednost i regulisane internim aktom direktora ANB-a. Institut alternativa naglašava da ovakvo rješenje nema utemeljenje u evropskim propisima niti u praksi zemalja EU. Nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane trebalo bi jednako regulisati za sve naručioce koji ih sprovode, bez izuzetka, kažu u Institutu i ističu da nije jasno zašto kod nas Agencija ima poseban tretman.
Bilo je bolje prije izmjene zakona
Crna Gora je u SIGMA (inicijativa EU i OECD koja pruža ekspertske usluge u reformi administracije zemalja koje se nalaze u procesu pridruživanja) izvještaju za 2017. godinu o poštovanju evropskih principa javne uprave dobila ocjenu tri za usaglašenost zakonodavstva sa evropskim, dijelom i zbog loše regulisanih nabavki u oblasti bezbjednosti i odbrane.
U izvještaju se, između ostalog, navodi da su zakonska rješenja iz 2015. godine poboljšala nivo usklađenosti sa evropskim zakonodavstvom, naročito u oblasti bezbjednosti i odbrane. Međutim, posljednjim izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama od juna 2017. godine, nivo usklađenosti sa EU direktivama i Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije je smanjen.
,,Nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane više nisu regulisane Zakonom o javnim nabavkama; umjesto toga, Zakon o javnim nabavkama propisuje obavezu Vlade da do kraja 2017. godine usvoji poseban akt kojim će se regulisati nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane. Ugovori za nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane vrijednosti manje od 20.000 eura za robu i usluge, odnosno 40.000 eura za radove u potpunosti su izuzete iz Zakona o javnim nabavkama, bez ikakve propisane obaveze da se oni zaključe uz poštovanje osnovnih principa propisanih Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije”, navodi se u SIGMA izvještaju.
,,Imamo, dakle, već skoro tri godine pravnu prazninu i čini se da niko u našoj administraciji nema problem sa tim. U svjetlu najnovijih ocjena SIGMA-e, o nedovoljnoj usaglašenosti našeg zakonodavstva sa evropskim u ovoj oblasti, u procesu pripreme i usvajanja novog zakona o javnim nabavkama, donosioci odluka se moraju posebno pozabaviti regulisanjem ove oblasti’’ zaključuje Đurnić.
