Prijedlog izmjena Zakona o državnim službenicima i namještenicima, čiji je glavni povod bio pooštravanje uslova u pogledu traženog radnog iskustva za različita službenička zvanja, umnogome je obesmišljen naknadnim usvajanjem zaključaka na sjednici Vlade, kojima se ipak istrajalo sa namjerom da se smanji traženi nivo obrazovanja za sve pozicije, uključujući i visoki rukovodni kadar i starješine organa.
Time su u drugi plan pali i neki, doduše mali i izolovani pomaci, koje predložene izmjene mogu donijeti. Međutim, napominjemo da čak i takve, male pomake ne prati sveobuhvatna reforma sistema testiranja kandidata i kandidatkinja za posao u državnoj upravi, što je ujedno i segment koji je najranjijiviji u odnosu na neprimjerene uticaje i nepravilnosti, s obzirom na to da nije utemeljen na standarizovanoj procjeni ključnih kriterijuma i da komisije koje sprovode testiranja nisu oslobođene političkih uticaja.
Dugogodišnja preporuka Instituta alternativa, koju smo ponovili i u okviru radne grupe i javne rasprave o ovim izmjenama, je usvojena, time što se ukida diskreciono pravo prilikom izbora službenika na pozicijama izvršnog, ekspertskog i ekspertsko-rukovodnog kadra. Drugim riječima, sada će se birati kandidati i kandidatkinje koji su najbolje rangirani tokom prethodno sprovedenog postupka provjere sposobnosti. Iako se time uvažavaju rezultati provjere sposobnosti kao odlučujući, ova nova odredba zahtijeva i reformu testiranja, na koju ćemo dodatno ukazati u preporukama za unapređenje ovog akta.
Nažalost, naknadnim zaključcima Vlade, osujećeno je i vraćanje stare odredbe prema kojoj bi vršioci dužnosti bili određivani iz reda već zaposlenih. Time v.d. stanja ostaju posebno ranjiva na neprimjerene uticaje. Osim što je dobar standard da se vršioci dužnosti određuju iz reda već zaposlenih, za šta bi svi poslanici i poslanice trebalo da se dodatno založe kada se bude o ovom prijedlogu glasalo, smatramo da bi v.d. stanja bilo moguće u velikoj mjeri izbjeći, na šta takođe ukazujemo u dodatnim preporukama.
Dok se u javnosti vodi debata o novim modelima smanjenja zaposlenih u javnom sektoru, nakon neodređenih najava predsjednika Vlade Milojka Spajića, u predloženim izmjenama se našla i odredba prema kojoj će se zaposleni u državnom organu moći trajno rasporediti u drugi državni organ, pri čemu je primjena odredbe ograničena do kraja naredne, 2026. godine. Prema obrazloženju, takvo rješenje se „propisuje u cilju optimizacije i racionalizacije državne uprave, imajući u vidu da u pojedinim organima i organizacionim jedinicima postoji veći broj službenika koji bi bili neophodniji u nekom drugom organu“. Iako ovakvo rješenje može biti opravdano da se podstakne lakša mobilnost državnih službenika unutar državne uprave, upotreba ovog instituta nije ograničena samo u odnosu na zaposlene na neodređeno vrijeme, čime se namjera „optimizacije“ lako može ugroziti i otići u svoju suprotnost.
Prijedlog ne predviđa reformu sistema testiranja kandidata i kandidatkinja za posao u državnoj upravi, što je ujedno i segment koji je najranjijiviji u odnosu na neprimjerene uticaje i nepravilnosti, s obzirom na to da nije utemeljen na standardizovanoj procjeni ključnih kriterijuma i da komisije koje sprovode testiranja nisu oslobođene političkih uticaja.
Imajući u vidu predložene izmjene, a uvažavajući ranije najave Vlade da će sveobuhvatnije izmjene Zakona biti sprovedene kroz finansijsku podšku Evropske unije (EU), u produžetku dajemo preporuke za unapređenje aktuelnog prijedloga, za koje smatramo da su prioritetne kako se određeni, kako smo naglasili, izolovani pomaci, ne bi dodatno osujetili nedorečenostima i zloupotrebama u primjeni.
Odustati od „srozavanja“ neophodnih obrazovnih kvalifikacija
Smatramo nedopustivim da se neophodni nivo kvalifikacije obrazovanja za pozicije starješina i visokog rukovodnog kadra spusti na „VI“, posebno imajući u vidu da nije uvažen ni naš komentar prema kojem bi na kandidatima i kandidatkinjama bio teret dokazivanja tzv. „radnog iskustva na poslovima rukovođenja“. Samim tim, ostavlja se prevelik prostor da se na tim pozicijama zapošljavaju lica sumnjivog obrazovnog profila, sa tri odnosno pet godina iskustva na „poslovima rukovođenja“, čija definicija i provjerljivost izostaje, posebno za sektore izvan državne uprave.
Samo zaposleni na neodređeno vrijeme u državnim organima da imaju pravo na trajni raspored u drugi organ
Ukoliko se „privremena“ odredba o trajnom rasporedu u drugi organ bude primjenjivala i na zaposlene na određeno vrijeme u državnoj upravi, time se otvara prostor za zloupotrebe a ključna navodna namjera, da se kroz ovaj institut „optimizuje“ raspored državnih službenika i službenica, biće obesmišljena. Dakle, neophodno je precizirati da samo državni službenici i službenice, koji su zasnovali radni odnos na neodređeno vrijeme, mogu biti trajno raspoređeni u drugi državni organ.
Unaprijediti transparentnost i objektivnost postupka provjere sposobnosti, odnosno komptenecija kandidata i kandidatkinja za posao u državnim organima, kroz preciziranje sadržaja izvještaja o provjeri sposobnosti/kompetencija i depolitizaciju komisija
Iako razumijemo da, u dužem roku, ovaj proces podrazumijeva usvajanje okvira kompetencija za različite kategorije državnih službenika i službenica, smatramo da je u kraćem roku kroz unapređenje predloženih izmjena i detaljnije, kroz usvajanje nove Uredbe o provjeri sposobnosti, neophodno obezbijediti određene preduslove veće transparentnosti i depolitizacije kako bi se spriječile zloupotrebe, koje su bile prisutne u dosadašnjoj primjeni.
U prvom redu, neophodno je obezbijediti sačinjavanje zapisnika sa usmenog intervjua, kroz propisivanje sadržaja izvještaja o sprovedenoj provjeri sposobnosti i kompetencija. U tom smislu, neophodno je u prijedlogu Zakona, u odnosu na Član 46 važećeg Zakona, neophodno je kroz novi Stav precirizati da izvještaj o provjeri kandidata sadrži zapisnik sa usmenog intervjua sa pripradajućim ocjenama od strane svakog člana Komisije pojedinačno uz odgovarajuća obrazloženja. Kao što smo ranije napominjali, ovakva praksa olakšala bi i komisiji za žalbe i upravnom sudu da na neosporan način utvrde osnovanost primjedbi kandidata o sprovedenom usmenom intervjuu, kako u formalnom, tako i u sadržinskom smislu.
Takođe, u odnosu na Član 46 važećeg Zakona neophodno je dodati Stav kojim će se precizirati da čanovi komisija za provjeru znanja, sposobnosti i kompetencija ne smiju biti članovi i funkcioneri političkih partija, što je i međunarodni standard i jedan od Principa javne uprave za zemlje proširenja, koji je pod redovnim monitoringom Evropske komisije.
V.d. stanja da budu izuzetak, a ne pravilo
Iako smo i ranije ukazivali da mandat vršilaca dužnosti treba ograničiti, time što će se precizirati da se određuju samo jednom, najduže u trajanju do šest mjeseci, dobijali smo uvjerenja da je važeći Zakon u tom pogledu već dovoljno precizan. Nažalost, kroz inicijativu da se izvrši inspekcijski nadzor nad ponavljanjem v.d. stanja, bez raspisanih javnih konkursa, dobili smo zvaničan odgovor od strane Upravne inspekcije da se ovi šestomjesečni mandati mogu praktično ponavljati unedogled. Ako nam je tako porazno polazno stanje, onda se može reći da je pomak to što sadašnji prijedlog ograničava ovakva „ponavljanja“, time što se predlaže da se za radno mjesto može najviše dva puta odrediti vršilac dužnosti. Međutim, smatramo da treba uložiti dodatan napor da se v.d. stanja izbjegnu, i ne postanu zamjena za mandate u punom trajanju, za šta su brojni primjeri u dosadašnjoj praksi.
U tom smislu, smatramo da i za pokretanje popuna radnih mjesta starješina državnih organa i za visoko-rukovodni kadar treba uvesti izuzetak da se javni konkurs može raspisati tri mjeseca prije isteka mandata. Prijedlog izmjena takav izuzetak uvodi za popunu radnih mjesta glavnog inspektora i glavnog ovlašćenog službenog lica, a ne i za mandate starješina i lica iz kategorije visoki rukovodni kadar, uz obrazloženje da u ovim situacijam postoji institut vršioca dužnosti, kojim se premošćuje period do popune putem javnog konkursa. Međutim, smatramo da institut vršilaca dužnosti treba da bude izuzetak, i da za uspostavljanje sistema zasluga i pravovremeno funkcionisanje državne uprave, treba težiti da se rukovodećem kadru obezbijedi vršenje funkcije u punom mandatu. Samim tim, treba omogućiti pokretanje popune radnih mjesta za rukovodeći kadar tri mjeseca prije isteka mandata.
Naknade po prestanku funkcije uskladiti sa izmjenama zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru; istrajati na razlikovanju osnova prestanka mandata kao uslova za ostvarivanje naknade.
Uprkos negativnim percepcijama u javnosti o naknadama za bivše javne funkcionere i funkcionerke, sigurnost i zaštita rukovodećeg kadra od neprimjerenih uticaja podrazumijeva ostvarivanje određene naknade po prestanku funkcije. Stoga se ne zalažemo za njihovo potpuno ukidanje. Ipak, podnošenje ostavke na lični zahtjev i prestanak mandata usljed nezadovoljavajuće ocjene rada, ne treba da bude osnov za primanje ovakve naknade, naročito ne u trajanju od jedne godine, na šta smo ukazali i tokom javne rasprave. U tom smislu, smatramo da je pozitivno što je u prijedlogu Zakona skraćen period ostvarivanja prava na naknadu na dva mjeseca za lica kojima prestane mandate na lični zahtjev, koja su dva puta ocijenjena ocjenom “ne zadovoljava” i koja su bila u mandatu manje od šest mjeseci. Ipak, napominjemo da ove odredbe zahtijevaju usklađivanje sa odredbama Zakona o zaradama zaposlenih u javnom sektoru, čija izrada nije napredovala uprkos prethodno najavljenoj reformi i formiranoj radnoj grupi, za koju smo očekivali da je već sprovela podrobne analize trenutnog stanja, koja sada navodno nedostaje.
Depolitizovati državne komisije; preispitati njihovo „pozicioniranje“ u Ministarstvu javne uprave
U okviru javne rasprave, ukazali smo na važnost da shodno Ustavu, koji svakako zabranjuje političko organizovanje u državnim organima, ali posebno imajući u vidu važnost funkcija članova Disciplinske komisije i Komisije za žalbe, treba propisati i to da kandidat ili kandidatkinja za članstvo u ovim tijelima ne može pripradati određenoj političkoj organizaciji. Ova preporuka je posebno važna jer smo imali situacija da su prethodno politički eksponirane ličnosti na ovim pozicijama, posebno u Komisiji za žalbe, što može negativno uticati na povjerenje u postupke zaštite prava kandidata i kandidatkinja za posao i zaposlenih u državnim organima.
Takođe je nejasno zašto se odustalo od prvobitne ideje da se formira poseban Administrativni centar, koji bi pružao podršku komisijama. Radna grupa je podržala rješenje da se u cilju veće autonomije i nezavisnosti u radu stručna podrška izmijesti u okviru jednoj posebnog organa. Prijedlog izmjena nudi drastično drugačije rješenje, prema kojem administrativnu i stručnu podšku za rad komisija vrši Ministarstvo javne uprave. Vlada i Ministarstvo treba da objasne zašto su odustali od ranijeg prijedloga, koji smo načelno podržali u okviru radne grupe, jer smatramo da bi izdvajanje ovih poslova doprinijelo autonomiji u radu.
Za depolitizaciju i smanjenje korupcije, neophodna je sveobuhvatnija reforma
Napominjemo da smo brojne druge probleme u pogledu upravljanja ljudskim resursima u državnim organima detaljno analizirali i predstavili na našoj mapi rizika od neprimjerenih uticaja i korupcije prilikom zapošljavanja u javnom sektoru: https://mapa-rizika.me. Naši nalazi uzeti su i kao polazna osnova za Strategiju za borbu protiv korupcije, koja je unaprđenje procedura kadrovskog planiranja, sprovođenje postupaka zapošljavanja i zaštite prava definisala kao jedan od strateških ciljeva u ovoj oblasti. U tom pogledu, smatramo da je, pored ovih prioritetnih prijedloga, neophodno raditi na unapređenju sistema zapošljavanja u javnom sektoru na sveobuhvatniji način. Još jednom podsjećamo da smo sve poslanike i poslanice pozvali da rade na ispunjavanju preporuka i u državnoj upravi ali i drugim segmentima javnog sektora kroz Poziv na poštovanje obećanja o raskidu sa partitokratijom, koji smo uputili na njihove adrese prije godinu dana. Broj odgovora na Poziv koji smo do sada dobili ne govori pohvalno o stvarnom zalaganju za „meritokratiju“, a dodatan test tog zalaganja biće upravo amandmani i glasanje o predloženim izmjenama Zakona o državnim službenicima i namještenicima.
Milena Muk
Institut alternativa
