Postoji prostor da zakoni o Skupštini i o Vladi bolje urede međusobni odnos izvršne i zakonodavne vlasti, iako će on uvijek primarno zavisiti od političkog konteksta i parlamentarne prakse – zaključeno je na konferenciji u organizaciji Instituta alternativa (IA).
Konferencija „Zakonodavna i kontrolna funkcija Skupštine Crne Gore” organizovana je danas u Podgorici, u sklopu projekta koji IA sprovodi uz podršku Nacionalne zadužbine za demokratiju (NED).
Milena Muk iz Instituta alternativa je podsjetila da su i zakoni o Vladi i o Skupštini trebalo da budu pripremljeni do kraja ove godine. Ukazala je da je naročito promjenom vlasti i političkih okolnosti postalo jasno da su procedure izrade zakona u samoj Skupštini godinama zanemarivane.
Muk je objasnila da za razliku od predloga koje upućuje Vlada, nije razrađena procedura analize uticaja propisa, koje poslanici i poslanice u sve većoj mjeri predlažu. „Na drugoj strani, oni ne koriste ni svoje nadležnosti za preispitivanje i kontrolu analiza uticaja propisa, koje za svoje zakonske prijedloge izrađuje Vlada. Primjera radi, mi smo javno kritikovali nepotpunost informacija i analiza koje prate Program „Evropa sad“. Na poslanicima i Službi Skupštine je da sprovedu provjeru podataka predstavljenih u analizama uticaja seta propisa koji su došli u Skupštinu. Da proces konsultovanja aktera, na kojima bi trebalo analize uticaja da se, između ostalog, zasnivaju, nije tekao kako treba od strane Vlade, govori nam i jučerašnje povlačenje zakona kojima se nastojalo ukinuti minimalno zagarantovano finansiranje određenih institucija“, dodala je ona.
Nedostavljanje traženih informacija od strane Vlade i oklijevanje poslanika i poslanica da predlažu zaključke i preporuke nakon kontrolnih saslušanja i razmatranja izvještaja institucija, pokazuje da osnaživanje kontrolnih mehanizama, izmjenama Poslovnika iz decembra 2020. godine, još uvijek nije prevedeno u opipljive pomake u praksi.
“Ono što nam možda najslikovitije govori o rupama u komunikaciji između Vlade i Skupštine je činjenica da se izvještaji ministarstava uglavnom ne dostavljaju na uvid poslanicima, niti je takva praksa ikada postojala”, objasnila je Muk, uz napomenu da se u prethodnom periodu ipak desila smjena ministra, na osnovu tzv. asimetričnog glasanja i većine i opozicije, što jeste svojevrsni presedan u crnogorskoj parlamentarnoj praksi.
Branka Bošnjak, potpredsjednica Skupštine Crne Gore, je ukazala da se Crna Gora trenutno nalazi u političkoj krizi, koja je prisutna od trenutka konstituisanja Vlade.
„Kada postoji konstrukciona greška u samom konstituisanju Vlade koja nije izraz volje građana i kada je sistem nestabilan, onda je jako teško i tim sistemom upravljati i zato imamo probleme koje imamo od samog početka“, kazala je Bošnjak. Ona je dodala da mnogi ministri nemaju iskustva sa državnom upravom, ne poznaju dovoljno državni sistem i kako on funkcioniše i to se vremenom pokazalo. „Mnogi od ministara nisu ni znali kakva treba da bude komunikacija sa Skupštinom, da treba da postoji mišljenje za zakone, da postoji rok za to, da moraju da prisustvuju odborima i slično”, dodala je ona, naglasivši da su neophodni zakoni o Skupštini i o Vladi.
Ipak, Bošnjak je naglasila da je Skupština napravila neke značajne iskorake.
„U prošlom sazivu nismo imali nijednu interpelaciju, a sada imamo tri i postoji volja da se Skupština kritički osvrne na rad Vlade”, naglasila je ona uz podsjećanje da smo u prethodnom periodu imali priliku i da čujemo da Vlada treba da bude nezavisna što je nezamislivo, jer Skupština treba da kontroliše Vladu.
Ona je ukazala i na problem nedostatka komunikacije između parlamentarne većine i Vlade prilikom pripreme zakona, koje rezultira negodovanjem Vlade na amandmane koje poslanici i poslanice naknadno ulažu. Bošnjak smatra i da se skupštinska služba sve manje bavi zakonodavnom ulogom, ali i da Istraživački centar i Parlamentarna budžetska kancelarija pružaju značajnu podršu poslanicima i poslanicama.
Dritan Abazović, potpredsjednik Vlade Crne Gore, kazao je da je tačno da postoji šum u komunikaciji između Vlade i Skupštine, ali da je taj šum obostran, jer je i vladajuća većina ta koja bojkotuje parlament.
„Nikada nije bila veća transparentnost i stepen demokratije nego do sada i imamo situaciju da je sada svaki poslanik pojedinačno važan”, kazao je on, uz ocjenu da se transparentnost značajno povećala, o čemu svjedoči i veliki broj kontrolnih saslušanja.
Abazović je ukazao da, čak i kada bi postojala najbolja zakonska rješenja, odnos Vlade i Skupštine bi isključivo zavisio od političkih odnosa.
„Mi u ovom trenutku imamo politički problem i ne možemo da donosimo odluke u parlamentu“, dodao je Abazović, naglasiviši da su za tu situaciju krivi svi i da je potrebno iznaći zajednička rješenja.
„Ovoj zemlji je potreban društveni konzensus“, ukazao je on, ali je naglasio da ne dijeli mišljenje da je ova Vlada manje transparetna od prošle i da su njeni predstavnici mnogo više prisutni u Skupštini. U prilog tome, prema njegovim riječima, govore i brojne pokrenute inicijative, ali i smjena ministra.
Marija Popović iz Centra za građanske slobode je tokom diskusije ukazala da se mnogi zakoni utvrđuju od strane Vlade bez javne rasprave, i ukazala na spornu proceduru utvrđivanja Predloga zakona o medicinski potpomognutoj oplodnji.
Marina Vujačić iz Udruženja mladih sa hendikepom Crne Gore, ukazala je na neprohodnost inicijativa civilnog društva u novom sazivu Skupštine, na primjeru njihove incijative održavanja plenarne sjednice povodom 3. decembra (Međunarodni dan osoba sa invaliditetom).
Ukazala je da Skupština nije uradila dovoljno u smislu prilagođavanja svojih prostorija osobama sa invaliditetom, uprkos saopštenjima iz Skupštine koja su na neprihvatljiv način ukazivala na napredak u tom smislu. Ona je naglasila da su sale na svim spratovima nepristupačne, da u plenarnoj sali postoji samo jedno mjesto za osobe sa invaliditetom, dok je i glavni ulaz nepristupačan s ozbirom na to da je samo sporedni prilagođen.
Diskusija tokom drugog panela konferencije bila je fokusirana na rad skupštinskih radnih tijela, a naročito na rad pet odbora koje IA aktivno pratio u prethodnom periodu (Odbor za antikorupciju, Odbor za bezbjednost i odbranu, Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, Odbor za ljudska prava i slobode).
Nikoleta Pavićević iz Instituta alternativa je ukazala da nijedan od pet posmatranih odbora nije realizovao više od polovine aktivnosti, predviđenih planovima rada za ovu godinu. Tome je doprinijela i Vlada Crne Gore, koja nije predviđenim tempom dostavljala svoje zakonske prijedloge Skupštini.
„U našim analizama zabilježili smo i slučajeve u kojima se predstavnici izvršne vlasti nisu odazivali na pozive odbora da učestvuju u sjednicama, i na taj način se nisu u dovoljnoj mjeri pridržavali obaveza da za svoj rad polažu račune Skupštini ili da pruže doprinos njenom radu. Od posmatranih pet odbora, predstavnici izvršne vlasti najmanje su se odazivali pozivima Odbora za ljudska prava i slobode. Članovi ovog Odbora su i posebnim zaključkom izrazili zabrinutost da bi nastavak takve prakse mogao dovesti u pitanje dosadašnji multisektorski pristup u radu Odbora“, kazala je Pavićević.
Samo je Odbor za bezbjednost i odbranu znajačjnije koristio kontrolne mehanizme, dodala je ona, uz podsjećanje da je čak dvije trećine svih kontrolnih saslušanja do oktobra sprovedeno u ovom radnom tijelu. Međutim, poslanici i poslanice najčešće ne donose zaključke i preporuke povodom održanih saslušanja.
“Takav je primjer iscrpnog kontrolnog saslušanja ministra finansija u Odboru za ekonomiju, finansije i budžet o zaduživanju od 750 miliona eura putem emisije euroobveznica. Iako je poslužilo da poslanici dobiju odgovore na određena pitanja, nakon saslušanja Skupštini nisu predloženi konkretni zaključci”, pojasnila je Pavićević.
Ona je ukazala i da je uloga odbora u praćenju izvršenja budžeta zanemarena.
Sve u svemu, zaključak praćenja rada pet odbora je da oni nisu intenzivno radili u prethodnom periodu, da je često razmatranje izvještaja o radu institucija bilo samo štrik na putu do realizacije aktivnosti – a ne prilika za jačanje parlamentarne kontrole. Takođe, kontrolna saslušanja nemaju adekvatan epilog dok odbori često minimalistički posmatraju svoje nadležnosti u odnosu na zakonodavnu ulogu.
Momo Koprivica, predsjednik Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu, je ukazao da je činjenica da je došlo do porasta zakonodavne inicijative i do porasta amandmana, ali i da bi bez toga Skupština bila prostorija za glasanje.
Ukazao je da je transparentnost parlamenta podignuta na izuzetan nivo, a podsjetio je i na izmjene Poslovnika iz decembra 2020. godine, kojima je udvostručen broj kontrolnih saslušanja koji se mogu inicirati na zahtjev opozicije, propisano prisustvo ministara kada se obrazlažu zakoni, i omogućeno da zadnja riječ na premijerskom satu pripadne poslanicima.
Podsjetio je da je Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu održao najviše sjednica i da su imali intenzivnu i raznovrsnu aktivnost koja se nije svodila samo na razmatranje predloga zakona. „Konsultativna saslušanja su nepravedno zanemarena u odnosu na kontrolna, a dobar su način za prikupljanje informacija”, naglasio je Koprivica, uz napomenu da je Odbor kojim predsjedava imao najviše konsultativnih saslušanja.
On je kazao da postoji radna verzija Zakona o Skupštini, na kojoj bi trebalo dodatno raditi. Podsjetio je i da je Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu, povodom kontrolnog saslušanja v.d. državnog tužioca, predložio Skupštini sedam zaključaka.
Daliborka Pejović, predsjednica Odbora za antikorupciju, ukazala je ovo radno tijelo nije matični odbor ni za jedan zakon, i podsjetila na raniji stav njenog prethodnika da bi taj odbor trebalo ukinuti. Sve to pokazuje da je potrebno nešto mijenjati u sistemu.
Ona se osvrnula i na manjakvosti zakonodavne uloge Skupštine: „Kada podnosimo inicijativu kao parlamentarci, obično izlazimo u susret određenoj ciljnoj grupi i ne gledamo širu sliku. Ne postoje mehanizmi učešća javnosti, procjene finansija, pa možemo doći u problem da li je budžet održiv“.
Ona je ukazala i da njene kolege često ne znaju kakav je karakter mišljenja stručnih službi, da li su obavezujući ili ne i kome služe. Pejović je pojasnila da u okviru Odbora pokušavaju da nađu sistemska rješenja da ne bi dolazili u “raspričavanje“ o problemima bez konkretnog rješenja. U pogledu međusobnog odnosa insitucija, naglasila je da nije svaka nezavisnost ista: postoji objektivna i apsolutna nezavisnost, a granica između njih nije uvijek jasna.
Pejović je najavila i da će Odbor za antikorupciju u narednom periodu pokušati da utvrdi metodologiju razmatranja predstavki, koje im dostavljaju građani i građanke.
Milena Vuković Sekulović, zamjenica generalnog sekretara Skupštine Crne Gore, pojasnila je ulogu Službe Skupštine u pružanju podrške poslanicima i poslanicama. Naglasila je aktivnu ulogu Istraživačkog centra ali i Parlamentarne budžetske kancelarije, koja trenutno ima tri zaposlena koji izrađuju preglede budžeta i finansijske analize. Takođe, očekuju dodatnu podršku kroz projekat “InterPares“ kojim će ostvariti saradnju sa osam parlamenata zemalja članica Evropske unije (EU). Prioriteti koje su prepoznali za dobijanje dodatne podrške jesu upravo oni koje je IA naglasio u svojim analizama, a tiču se unapređenja zakonodavne uloge, post-zakonodavnog nadzora, ali i osnaživanje poslanika i poslanica da dobiju tražene informacije od strane Vlade.
Marko Sošić iz Instituta alternativa je tokom diskusije ukazao da postoji vakuum kada su u pitanju finansijske procjene predloga zakona poslanika i poslanica, i da se oni previše oslanjaju na mišljenje Vlade. On je podsjetio da i sada u proceduri postoji Zakon o obeštećenju korisnica ranijih naknada za majke troje i više djece, koji značajno može uticati na budžet, a ima finansijsku procjenu od dvije rečenice.
Stevo Muk, predsjednik Upravnog odbora IA je tokom diskusije ukazao da postoji pregršt pitanja, koja povezuju zakone o Skupštini i o Vladi i da je potrebna zajednička komunikacija tokom njihove izrade, jer će regulisati međusobna prava i dužnosti i ne bi bilo dobro da se neka pitanja previše kasno otvore.
„Potrebna je intenzivna komunikacija kako bi ta dva zakona bila usvojena u istom trenutku i prošla neku jedinstvenu raspravu“, kazao je Muk.
Snimak konferencije možete pogledati ovdje:
Tim Instituta alternativa
