Komentar istraživačice IA, Milene Milošević, za agenciju MINA o Predlogu Zakona o državnim službenicima i namještenicima
U Predlog Zakona o državnim službenicima i namještenicima ugrađene su određene preporuke, na kojima je Institut alternativa godinama insistirao.
Izdvojila bih profesionalizaciju rukovodećih pozicija u državnim organima, primjera radi direktora uprava i generalnih direktora i sekretara u ministarstvima. Formalna profesionalizacija ovih pozicija ogleda se, između ostalog, u tome što će sada i direktori uprava biti disciplinski odgovorni i njihov rad će biti podložan ocjenjivanju. Takođe, primjera radi, provjera sposobnosti za rukovodeće pozicije u ministarstvima i drugim organima neće se sastojati samo u neregulisanim razgovorima i “polustrukuturiranim” intervjuima, već i u pisanim testovima.
Takođe, usvojene su naše preporuke koje su se odnosile na imenovanje vršilaca dužnosti. Naime, do sada nije postojala obaveza da se vršioci dužnosti imenuju iz reda službenika zaposlenih u državnom organu, što je ostavljalo prostor za neprimjereni politički uticaj. Imenovanja vršilaca dužnosti na pozicijama visokog rukovodnog kadra su praktično uvod u njihovo trajnije zaposlenje u petogodišnjem mandatu, pa smo mi predložili da se njihovo imenovanje ograniči na način na koji je to ugrađeno u Predlog Zakona. Ovo rješenje ima trostruke prednosti. U prvom redu, time se obezbijeđuje kontinuitet službe. Spriječavaju se dodatna arbitrarnost i politički uticaj prilikom određivanja vršilaca dužnosti. U krajnjem, ovakvo rješenje se može pozitivno odraziti na motivaciju i vertikalnu mobilnost službenika.
Pozitivna stvar je i što je donošenje odluka o izboru državnih službenika povjereno rukovodiocima organizacionih jedinica, a ne ministrima, čime će se mogućnost neprimjerenog političkog uticaja nad ovim aspektom upravljanja ljudskim resursima formalno organičiti.
Međutim, Predlog Zakona treba dodatno unaprijediti kako bi se suštinski odgovorilo zahtjevu za uspostavljanjem sistema zasluga u našoj upravi, što je i jedan od osnovnih zahtjeva pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji.
Najprije, mi smo i u okviru radne grupe i tokom javne rasprave upozorili na to da predložena rješenja u velikoj mjeri zavise od podzakonskih akata, koja trenutno nijesu dostupna iako suštinski uređuju određene aspekte službeničkog sistema. Samim tim, za potpunu procjenu novih rješenja javnost je uskraćena za uvid u dodatne mjere, koje će biti uvedene aktima niže pravne snage, čije donošenje je predviđeno do 1. jula 2018. godine, kada bi Zakon trebalo da počne sa punom primjenom. Ni uz nacrt ni uz predlog Zakona nije dat okvirni koncept dalje razrade provjere sposobnosti, izbora istaknutih stručnjaka u komisije za provjere sposobnosti, kadrovskih planova, što su sve važna pitanja za dalje uređenje službeničkom sistema.
Takođe, iako je formalni politički uticaj pri izboru državnih službenika smanjen zato što ministri neće donositi odluku o izboru, zadržano je rješenje da starješine, dakle ministri kada su u pitanju ministarstva, donose rješenja o zasnivanju radnog odnosa, i raspoređivanju. Ovo rješenje je suprotno tzv. principu menadžerske odgovornosti, odnosno delegiranju ovlašćenja za konačno odlučivanje visokom rukovodnom kadru, koji afirmiše i novi Zakon o upravnom postupku.
Mi smo nedavno upozorili i da formalna profesionalizacija visokih rukovodećih pozicija mora biti propraćena dodatnim mjerama. Drugim riječima, depolitizacija nije moguća dok god su generalni direktori i sekretari u ministarstvima i direktori uprava članovi najviših organa političkih partija. “Slovo” Zakona bez paralelnog unapređenja ovih praksi ne može donijeti suštinske pomake.
Dodatno, zadržava se diskrecioni okvir prilikom donošenja odluke o izboru, time što će rukovodilac organizacione jedinice imati diskreciono pravo da izabere između tri najbolje rangirana kandidata. Domet pozitivnog rješenja o izuzimanju političkog uticaja iz formalnih odluka o izboru službenika je zbog toga značajno ograničen, naročito imajući u vidu nisku konkurentnost popune radnih mjesta u državnoj upravi.
Slično tome, Predlog ne precizira da se vršioci dužnosti mogu imenovati samo jednom, iako je praksa nametnula potrebu da se ovo pitanje preciznije riješi. Nadležni su “doskočili” rješenju da v.d. stanje može trajati najduže šest mjeseci, time što “obnavljaju” imenovanja vršilaca dužnosti nakon isteka ovog perioda, i zloupotrebljavaju Zakon.
Mi smo nedavno pripremili nacrt analize koji se fokusira na česte reorganizacije, kako na nivou pojedinačnih organa uprave, tako na nivou čitave državne uprave. Ove reorganizacije nijesu utemeljene na planskom pristupu, dok se, na drugoj strani, mogu koristiti kao mehanizam zloupotrebe i kažnjavanja nepodobnih kadrova, time što je za prestanak radnog odnosa dovoljno da se određeno radno mjesto izbriše u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, bez dodatnog obrazloženja.
Predlog Zakona nije napravio otklon od dosadašnjih pravnih praznina kada je u pitanju raspored službenika usljed reogranizacije, a u prvom redu, nije napravio jasnu vezu između projekcija za potrebnim i nepotrebnim kadrom, i reorganizacije državnih organa. Takođe, kriterijumi rasporeda službenika usljed reorganizacije organa nijesu precizno izvedeni, naročito u odnosu na ostvarene rezultate rada, koji treba da budu odlučujući kriterijum za ocjenjivanje službenika. Samim tim, nadamo da će Skupština imati sluha za neophodna unapređenja aktuelnog Predloga. Takođe, Ministarstvo javne uprave bi trebalo da obezbijedi potpunu transparentnost procesa donošenja podzakonskih akata u narednom polugodištu, i da omogući učešće nevladinog sektora u njihovoj izradi.
