Rizici za korupciju postoje u svim fazama postupka javne nabavke i svim oblastima, pa je, bez obzira na izvjesna unapređenja koja donose poslednje izmjene Zakona, potrebno dodatno osnažiti antikorupcijske mehanizme, stav je naručilaca.
Institut alternativa je u okviru projekta Civilno društvo i građani protiv korupcije u javnim nabavkama podržanog od strane Ambasade Kraljevine Holandije, tokom januara i februara 2015. godine sproveo istraživanje o stavovima naručilaca o rizicima za korupciju u postupcima javnih nabavki, na osnovu upitnika koji je distribuiran svim službenicima/cama državnih i organa lokalnih samouprava, kao i sastanka sa njima krajem februara.
Najviše predloga za unapređenje zakonskog okvira odnosilo se na potrebu skraćenja trajanja postupka, rokova za podnošenje žalbi i vremena za odlučivanje po žalbama. Službenici/ce, između ostalog, predlažu i da najmanje polovina članova komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda treba da ima položen stručni ispit za rad na poslovima javnih nabavki. Postoje i predlozi o potrebi finansijskog podsticaja za službenike/ce za javne nabavke i članove komisija za otvaranje i vrednovanje ponuda zbog odgovornog posla koji obavljaju.
Službenici/ce različito tumače zanemarljiv broj krivičnih prijava za korupciju u javnim nabavkama, od stavova da je to zbog, nezainteresovanosti lica za procesuiranje prijava, nemogućnosti dokazivanja, kao i straha od mogućih posledica takvog čina. Prisutni su i stavovi da nema korupcije, odnosno da takvo (ne)postupanje postoji zbog činjenice da zakonski mehanizmi sprječavaju korupciju.
Sve faze postupka i sve nabavke velike vrijednosti su podložne korupciji, a korupcija više zavisi od podložnosti učesnika u postupku, nego od oblasti javne nabavke, smatraju službenici/ce. Od oblasti koje su posebno rizične za korupciju, službenici/ce ističu građevinarstvo, zdravstvo, odbranu i bezbjednost.
Iako izmjene uslova osnovnog ugovora stvaraju ogroman prostor za korupciju i moraju biti kontrolisane i odobrene od strane Uprave za javne nabavke, ovo nije adekvatno regulisano Zakonom, budući službenici/ce nisu mogli precizno da nam odgovore na pitanje da li se aneksi objavljuju ili ne, kao ni na pitanje ok vodi evidenciju o prekršajnoj odgovornosti.
Vlada Crne Gore dužna je da osigura uslove za razvoj medijskog pluralizma odnosno kvalitetnog informisanja građana Crne Gore o svim pitanjima od javnog interesa. Blokada računa nezavisne TV Vijesti zbog poreskih dugova je posljedica nedosljedne primjene zakonskih propisa u sferi medija.
Zakoni se moraju poštovati i porezi plaćati, što ne negira ni rukovodstvo TV Vijesti. Ali, zakoni moraju za sve jednako važiti, a ne da se primjenjuju selektivno. U tom dijelu, vlasti su morale djelovati kako bi spriječile godinama prisutnu nelojalnu konkurencija na skromnom marketinško-mediijskom tržištu u Crnoj Gori. Nezavisna televizija „Vijesti“ se na tržištu takmiči sa televizijama koje skoro čitav svoj program proizvode u Srbiji, a emituju u Crnoj Gori i sa RTCG koja se finansira novcem građana, pa i onda kada pravi enormne gubitke. Televizije čije su matične kuće u Srbiji uzimaju najveći dio sredstava od marketinga, a imaju zanemarljive troškove u Crnoj Gori jer zapošljavaju mali broj ljudi i nemaju troškove za proizvodnju programa kao što ih imaju druge televizije. Takođe, televizije čije su matične kuće u Srbiji godinama ne ispunjavaju zakonom i podzakonskim aktima utvrđene minimalne kvote u sopstvenoj proizvodnji i niko ih godinama nije opomenuo ili zabranio njihov rad shodno zakonu. Javnosti su dostupni podaci samo iz maja 2012. godine koji pokazuju da pojedine televizije ne ispunjavaju minimalne standarde, a i dalje funkcionišu, iz čega se jedino može zaključiti da se radi o miljenicima Agencije za elektronske medije na koju dominantno imaju uticaj vladajuće političke stranke. Konačno, nema nikakvog razloga da se prema TV Vijesti ne primijeni isti način otplate duga i odobri razuman rok u kojem će isti biti plaćen, kao što se to redovno radi prema brojnim drugim subjektima iz javnog i privatnog sektora.
TV Vijesti se našla u ovoj teškoj situaciji i zbog toga što Vlada Crne Gore već godinama odbija uspostaviti kriterijume za finansiranje medija po različitim osnovama, pri čemu dostupne informacije ukazuju na privilegovanje određenih medija. Tako je u 2013.godini od 251 organa javnog sektora, na osnovu dostupnih podataka za 169 organa koje je dobio Centar za građansko obrazovanje (CGO), u medije uloženo iz Budžeta Crne Gore 2.144.429,00 EUR, od čega su TV Vijesti, kao televizija koja uživa najveći stepen povjerenja, dobile samo 36.397,00 EUR.
Dodatno, do skoro je država imala vlasnički udio u štampanom listu „Pobjeda“ od 84,7 %, čime je direktno kršila važeći Zakon o medijima više od deceniju (1), za što niko nikada nije snosio odgovornost. U navedenom periodu, ukupna državna pomoć „Pobjedi“ iznosila je 5.748.170,00 EUR, po podacima Komisije za kontrolu državne pomoći (2). Ukupni dugovi „Pobjede“ na dan prodaje bili su 10.500.000,00 EUR, od čega je najveći dio duga bio ka državi, i to 7.600.000,00 EUR. Kada se tome dodaju podaci da je Ministarstvo finansija, u septembru 2014, platilo 5.6 miliona EUR za kredite koje je „Pobjeda” imala kod Societe General i Erste banke, a tokom 2011. i 2012. godine 1.7 miliona EUR na ime aktiviranih garancija od strane Societe General Montenegro banke, kao i da je Vlada, tokom 2013, preuzela 2.8 miliona EUR duga tog preduzeća za poreze i doprinose zapošljenih, dolazi se do cifre koja premašuje više desetina miliona eura.
Takođe, u finansijskom izvještaju za 2013. za RTCG je iskazan ukupan budžet u iznosu od 11.938.329 EUR, od čega je iz budžeta Crne Gore izdvojeno 7.468.449 EUR. Uz navedeni iznos, RTCG je kao vanredni prihod uračunala i iznos od 2.400.000 EUR. Ovaj iznos odnosi se na preuzete obaveze RTCG, u skladu sa Zakonom o budžetu Crne Gore za 2013. i Ugovorom koji je RTCG zaključila sa Ministarstvom kulture i Ministarstvom finansija, o preuzimanju duga (3). Dakle, ukupna izdvajanja iz budžeta Crne Gore u cilju finansiranja javnog servisa, po više osnova je 9.848.449 EUR i čini 82,5 % ukupnih prihoda. U Izvještaju Državne revizorske institucije o reviziji Predloga zakona o završnom računu Budžeta Crne Gore za 2013, može se vidjeti detaljna struktura preuzetih obaveza RTCG-a od strane države. Po navedenom Izvještaju, Vlada je preuzela otplatu dugova RTCG u skladu sa Članom 11 Zakona o budžetu Crne Gore za 2013. godinu i zaključcima Vlade Crne Gore (4) u iznosu od 2.396.724,05 EUR, kojim su preuzete obaveze prema EUROPEN Broadcasting Union u iznosu od 1.100.000,00 EUR, poreski dug u iznosu od 900.000,00 EUR i dug prema Elektroprivredi Crne Gore a.d. Nikšić u iznosu od 400.000,00 EUR (5).
Godinama se ništa ne čini da se konačno stave u funkciju sredstva namijenjena podsticanju medijskog pluralizma. Na osnovu Zakona o elektronskim medijima i Zakona o igrama na sreću, veoma mala sredstva od igara na sreću dodjeljuju se manjem broju elektronskih medija. Nedavno je pri Agenciji za elektronske medije osnovan Fond za podršku radio stanicama koji se finansira iz takse koja se plaća prilikom registrovanja vozila. Na taj način su TV stanice diskriminisane u odnosu na radijske. Potrebno je osigurati sredstva koja će biti namijenjena i TV stanicama.
Da su Vlada i regulatori ranije primjenjivali zakone jednako prema svima, veliki broj medija danas ne bi ni funkcionisao, a oni koji su značajni za informisanje građana o temama od javnog interesa danas bi bili u boljoj finansijskoj situaciji. Zbog nečinjenja državnih institucija i neprimjenjivanja zakona na isti način prema svima, na udaru su se našli oni od kojih država Crna Gora može da ima korist.
Ana Novaković, izvršna direktorka Centra za razvoj nevladinih organizacija (CRNVO) Daliborka Uljarević, izvršna direktorka Centra za građansko obrazovanje (CGO) Ljupka Kovačević, koordinatorka, ANIMA Maja Raičević, izvršna direktorka Centra za ženska prava Marina Vujačić, izvršna direktorka Udruženja mladih sa hendikepom Crne Gore (UMHCG) Stevo Muk, predsjednik UO Instituta alternativa Vanja Ćalović, izvršna direktorka Mreže za afirmaciju nevladinog sektorka (MANS) Zlatko Vujović, predsjednik UO Centra za monitoring i istraživanja (CeMI)
Parlamentarna (politička) budžetska kontrola oslanja se na rad državnih revizorskih institucija tokom nadzora nad usmjeravanjem i trošenjem budžetskih sredstava. DRI je ključni saveznik Skupštine koji omogućava poslanicima da saznaju što se to zapravo dešava sa budžetom. Trenutno je situacija takva da dok DRI odrađuje svoj dio posla – proizvodi važne, aktuelne, objektivne izvještaje — poslanici kaskaju za njom i ne koriste ih punoj mjeri. Naša istraživanja potvrđuju da iako je posljednjih godina postgnut napredak na tom polju, dosadašnja praksa Skupštine ukazuje na zabrinjavajuće tendencije površnog odnosa prema nalazima DRI i propuštanja prilike da se na osnovu objektivnih i čvrstih dokaza o radu budžetskih i vanbudžetskih jedinica, na iste izvrši parlamentarni pritisak.
U tom smislu mi predlažemo niz promjena u tome kako Skupština sarađuje sa DRI.
Odbor ili pododbor za budžet
Jedan od prijedloga da se u okviru Odbora za ekonomiju, budžet i finansije formira pododbor za budžet i reviziju, kao stalno tijelo koje će se posebno baviti pitanjima kontrole budžeta i detaljno analizirati sve brojnije izvještaje o reviziji koje objavljuje DRI.
Važno je da se iz širokog obima poslova koji su u nadležnosti Odbora za ekonomiju, budžet i finansije, poslovi revizije i političke kontrole nad budžetom, njegovim planiranjem i izvršenjem, koncentrišu u posebnom pododboru.
Međutim…
Skupština CG nema mnogo iskustva sa pododborima. Poslovnikom je ova oblast vrlo šturo definisana, a u praksi potpuno nerazrađena. Potrebno je da se stvori parlamentarna struktura koja će se stalno baviti budžetom i revizijom. Međutim, Poslovnik predviđa da se pododbori formiraju sa zadatkom koji treba da obave i rokom za obavljanje tog zadatka, dakle kao neka vrsta ad hoc, privremenih tijela.
Za sada, u Skupštini postoji samo Pododbor Odbora za antikorupciju i Odbora za politički sistem, pravosuđe i upravu, koji je formiran 2013. godine i nikada nije održao nijednu sjednicu, po našim saznanjima.
Mi vidimo pododbor za budžet kao prelazno rješenje ka formiranju posebnog Odbora za budžet i reviziju, koji će imati manji broj članova, kojim će, kao prvenstveno kontrolnim radnim tijelom predsjedavati predstavnik opozicije, i koji će se fokusirano i predano baviti pitanjima nadzora nad budžetom, u svoj složenosti te oblasti. Ovakvo rješenje ima utemeljenje u uporednoj praksi i posebno je često u zemljama EU.
Šta bi taj Odbor radio?
Između ostalog, takav odbor bi u svojoj nadležnosti imao raspravljanje i detaljno ispitivanje svih pojedinačnih izvještaja o reviziji, izvještaja o reviziji završnog računa budžeta Crne Gore, godišnjeg izvještaja o radu DRI, kao i svih ključnih budžetskih dokumenata koje Ministarstvo finansija dostavlja Skupštini na odobrenje. Ovakvo tijelo bi koordinisalo i rasprave o prijedlogu budžeta koje se vode u pojedinačnim, zainteresovanim odborima. Bilo bi zaduženo za praćenje ispunjavanja preporuka DRI koje se usvajaju u formi skupštinskih zaključaka i utvrđuje stepen realizacije. Takođe bi bilo zaduženo da na godišnjem nivou priprema neobavezujući prijedlog subjekata revizije za naredni godišnji plan revizija DRI. Kroz ovakvo tijelo do izražaja bi došla i savjetodavna uloga DRI, odnosno bilo bi zaduženo da po potrebi inicira izmjene zakonodavnog okvira na osnovu nalaza i preporuka DRI. Važne oblasti bi bile i unutrašnja revizija koja je trenutno poptuno zapostavljena, kao i pitanja vezana za lokalne budžete i sistem finansiranja lokalne samouprave.
Važna uloga stručne službe
Jedna od najvažnijih stvari koja se u Skupštini mora promijeniti je struktura stručne službe — mora se oformiti ekspertsko jezgro za pitanja budžeta, koje će ravnopravno sa stručnjacima iz DRI i Ministarstva finansija moći da se bavi javnim finansijama i pruža podršku svim odborima i svim poslanicima. Mnogi parlamenti u svijetu imaju tzv. kancelarije za budžet, grupe stručnjaka koji nevezano za promjene sastava parlamenta, pomažu da se proces usvajanja budžeta, praćenja njegovog izvršenja i revizije i kontrole radi na način koji je stručan, djelotvoran i dubinski.
Odbor za EFB trenutno ima šest službenika koji se bave svim pitanjima koja su na dnevnom redu Odbora, od tehničko-administrativnih do pripreme materijala i analiza za potrebe odbora, koje su zbog široko postavljenih nadležnosti brojne i ne dozvoljavaju njihovu specijalizaciju.
Svi odbori da prate rad DRI
U cijeloj priči oko saradnje DRI i parlamenta, nije važno samo kakva će biti parlamentarna struktura koja će pratiti rad DRI. Vrlo važno da se izvještaji DRI prate od strane svih odbora, za svoje sektore. Određeni pomak je u ovom pogledu napravio Odbor za bezbjednost i odbranu, ali ne i ostala radna tijela.
Ranije smo apelovali na Odbor za prosvjetu, nauku, kulturu i sport da razmatra izvještaj o reviziji Zavoda za udžbenike i nastavna sredstva, koji je dobio negativno mišljenje uz pregršt sramnih ocjena o načinu na koji su se odnosili prema budžetskim sredstvima. Nažalost, naši apeli su bili uzaludni i Odbor se tim izvještajem o reviziji nije bavio.
Iskustvo iz 2014. godine
Odbor za ekonomiju, finansije i budžet je prošle godine učinio korak naprijed po pitanju bavljenja državnom revizijom i održao kontrolna saslušanja subjekata revizije koji su dobili negativno mišljenje. Međutim, i pored dobre namjere, zbog slabe pripremljenosti nekih članova Odbora, te sjednice nisu doprinijele da se pojača pritisak i utvrdi odgovornost za nepravilnosti i nezakonitosti koje su uočene.
Na oba nastavka te sjednice je jedva obezbijeđen kvorum, a većina prisutnih poslanika se tek na sjednici Odbora upoznala sa sadržajem izvještaja o reviziji koji su bili na dnevnom redu. Skoro čitava sjednica je bila posvećena prepričavanju izvještaja od strane DRI i obrazlaganju preduzetih radnji od strane predstavnika subjekata revizije — što su sve radnje koje su morale biti odrađene u pripremi sjednice, kako bi se na sjednici subjekti revizije ispitivali samo o neispunjenim preporukama, uzrocima nepravilnosti i provjerom navoda koji bi poslanicima morali biti dostavljeni u pripremi sjednice.
Konkretni planovi po ovom pitanju
Odbor za ekonomiju, finansije i budžet je u svom planu rada za 2015. godinu planirao da u toku III-IV kvartala formira pododbor za budžet koji će se baviti kontrolom trošenja javnih sredstava.
Sama DRI je u svom Strateškom planu razvoja planirala poboljšanje odnosa sa Skupštinom kroz definisanje novih procedura saradnje.
Kako bi smo pomogli da do promjena zaista i dođe, Institut alternativa će u toku aprila organizovati sastanak između članova Senata i poslanika u Odboru za ekonomiju, finansije i budžet, sa ciljem definisanja budućeg pravca saradnje i konkretnih mehanizama za poboljšanje odnosa.
U tom cilju ćemo pripremiti i uporednu analizu najboljih praksi parlamenata i vrhovnih revizorskih institucija, sa prijedlogom mjera koje se mogu primijeniti u crnogorskom kontekstu.
Marko Sošić
istraživač javnih politika
Institut alternativa, uz podršku ambasade Kraljevine Norveške sprovodi projekat “Zajedno ka odgovornosti – jačanje uticaja državne revizije u Crnoj Gori”. Cilj projekta je povećati stepen ispunjenja preporuka DRI, a komponente projekta su i jačanje veze DRI sa Skupštinom Crne Gore, organizacijama civilnog društva i internim revizorima u javnom sektoru.
Rizici za korupciju postoje u svim fazama postupka javne nabavke i svim oblastima, pa je, bez obzira na izvjesna unapređenja koja donose poslednje izmjene Zakona, potrebno dodatno osnažiti antikorupcijske mehanizme, stav je naručilaca.