Mjesec: Februar 2013.

Upravo je završena javna rasprava o nacrtu Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, koji će, ako bude usvojen, zamijeniti dosadašnji sistemski Zakon o budžetu. Prekršajna odgovornost je nacrtom ovog Zakona uređena tako da je veliki broj radnji koje je trebalo sankcionisati ostao neobuhvaćen. Nije utvrđen organ nadležan za pokretanje prekršajnog postupka, dati su rokovi koji će učiniti da se prekršaji zbog zastarjelosti neće moći procesuirati i određene preniske kazne koje nikoga neće odvratiti od zloupotrebe javnih sredstava.

Novina koju ovaj nacrt zakona donosi u oblast budžetskog prava u Crnoj Gori je prekršajna odgovornost. Time će Crna Gora prestati da bude izuzetak u regionu, jedina zemlja koja u sistemskom zakonu o budžetu nema uređenu prekršajnu odgovornost. Tekst nacrta zakona koristi svaku moguću pravnu prazninu, kako bi se onemogućilo da u praksi dođe do utvrđivanja prekršajne odgovornosti za zloupotrebu javnih sredstava.

Nacrtom Zakona su predviđene sankcije za tek 8 prekršaja, dok su mnoge radnje ostale van okvira kaznenih mjera. Isti zakon u Hrvatskoj predviđa čak 124 prekršajne radnje. Neki od očiglednih propusta odnose se na nepredviđanje kazni za kršenje rokova u pripremi budžeta i izvještavanju, raspolaganje državnim novcem, upravljanje novčanim sredstvima, pozajmice i garancije u lokalnim samoupravama i javnim preduzećima, itd.

Iz kaznenih odredbi nije jasno ko će biti nadležan za vršenje nadzora nad sprovođenjem ovog zakona niti za podnošenje zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. Ovakva pravna praznina definitivno vodi ka situaciji koju pamtimo iz primjera Zakona o javnim nabavkama: kada se nadležnost za pokretanje prekršajnog postupka prebacuje sa institucije na instituciju sve dok isti ne zastari.

Nacrtom zakona nije predviđen maksimalan rok za zastarjelost prekršaja. Ovaj propust će efektivno onemogućiti da se prekršajni postupak pokrene i vodi, jer se za većinu prekršaja može saznati tek na osnovu završnog računa budžeta, odnosno skoro godinu dana nakon izvršenja budžeta. Ukoliko se ne utvrdi maksimalan rok zastarjelosti pokretanja i vođenja prekršajnog postupka, dakle tri godine, svi prekršajni postupci će biti odbacivani zbog zastarjelosti.

Čak i ako nekim čudom, dođe do prekršajnog postupka, predviđene su samo novčane sankcije, i to zapanjujuće niske. Predlagač zakona se odlučio za minimalne novčane kazne od 200 do 800 eura, iako Zakon o prekršajima omogućava propisivanje sankcija do 4000 eura za prekršaje u oblasti javnih prihoda. Pored novčanih, bilo bi djelotvorno predvidjeti i tkz. zaštitne mjere za posebno ozbiljna kršenja važnih odredbi zakona. To bi značilo da počinioci budu kažnjeni privremenim ili trajnim oduzimanjem mogućnosti da obavljaju svoj poziv u javnim finansijama.

Ukratko, način na koji je prekršajna odgovornost regulisana nacrtom zakona o budžetu, sasvim sigurno će onemogućiti da iko ikada odgovara za kršenje normi ovog sistemskog zakonskog akta. Stoga je potrebno da sam predlagač izmijeni predloženi tekst, ili, u konačnom, da poslanici ne dopuste da ovakva rješenja budu usvojena.

Ovdje možete preuzeti naš komentar na nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti u cjelini.

Marko SOŠIĆ
Istraživač javnih politika

Nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornost ne doprinosi u dovoljnoj mjeri unapređenju transparentnosti budžeta, učešću parlamenta u budžetskom ciklusu, regulisanju prekršajne odgovornosti, a pojedine njegove odredbe u direktnoj su suprotnosti sa Vladinim strateškim opredjeljenjima.

U sklopu javne rasprave o nacrtu zakona, Institut alternativa je pripremio i uputio komentar Ministarstvu finansija. Naše glavne primjedbe odnose se na učešće Skupštine u budžetskom ciklusu, na potrebu jačanja finansijske nezavisnosti kontrolnih institucija, na tendenciju dupliranja sistema unutrašnje kontrole javnih finansija i na regulisanje prekršajne odgovornosti.

Naime, nacrt ne predviđa konsultovanje i učešće Skupštine u izradi strategije upravljanja dugom kao ni u pripremi kapitalnog budžeta. Kako bi se ova situacija promijenila, Vlada treba da dostavlja nacrt ove strategije i kapitalnog budžeta skupštinskom Odboru za ekonomiju, finansije i budžet na upoznavanje i davanje mišljenja.

Dinamika dostavljanja ključnih budžetskih dokumenata Skupštini takođe ostaje problematična i sprečava mogućnost temeljne analize prijedloga budžeta i njegove realizacije od strane poslanika. Poslanici nemaju dovoljno vremena za razmatranje i usvajanje ovih akata, jer je njihovo dostavljanje nepravovremeno. Predlažemo da se rok za dostavljanje svakog od ovih akata pomjeri tako da poslanici imaju najmanje tri mjeseca za razmatranje prijedloga budžeta, a da o završnom računu budžeta raspravljaju makar početkom trećeg kvartala tekuće godine.

Donošenje novog Zakona o budžetu predstavlja priliku i da se konačno uspostavi sistem izvještavanja Skupštine o izvršenju budžeta u toku fiskalne godine. U skladu sa tim, Ministarstvo finansija bi trebalo da svakih šest mjeseci dostavlja parlamentu izvještaje o realizaciji budžeta. Time bi Crna Gora prestala da bude jedina zemlja u regionu u kojoj ne postoji praksa polugodišnjeg izvještavanja parlamenta o izvršenju budžeta.

Naši komentari usmjereni su i na jačanje finansijske nezavisnosti DRI, Zaštitnika ljudskih prava i sloboda i Agencije za zaštitu ličnih podataka, koja je direktno ugrožena ovlašćenjem Ministarstva finansija da vrši korekciju prijedloga njihovih godišnjih budžeta. Novim zakonom zato treba ovlastiti Skupštinu da ima konačnu riječ u utvrđivanju ovih prijedloga, bez intervencije Ministarstva.

Uvođenje budžetske inspekcije, predviđeno nacrtom, je u suprotnosti sa zalaganjem Vlade za razvijanjem sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru. Umjesto osnivanja novih organa, bilo bi djelotvornije da Vlada pokaže odlučnost da osnaži sistem unutrašnje kontrole za koji je pravni i institucionalni okvir već uspostavljen.

Ovdje možete preuzeti naš komentar na nacrt Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti u cjelini.