Infografik: Opštine pred sudom – između neodgovornosti i zaštite lokalnih interesa

Skoro sve lokalne samouprave u Crnoj Gori nalaze se u jako teškoj finansijskoj situaciji, što se ogleda u visokoj zaduženosti i neizmirivanju obaveza.

Dio izdataka za isplaćivanje obaveza iz prethodnog perioda odnosi se i na sudske sporove. Uprkos visokim gubicima iz lokalnih budžeta, ne zna se koliko svaka od lokalnih samouprava troši na isplaćivanje pravosnažnih sudskih presuda.

Neki od nalaza analize Instituta alternativa sažeti su u infografiku ispod, dok će kompletna analiza uskoro biti objavljena na našoj internet stranici.

Infografik: Kontrola imovinskih kartona javnih funkcionera i državnih službenika

Pogledajte infografike koji demistifikuju vrste i obim kontrola imovinskih kartona javnih funkcionera i državnih službenika koje sprovodi Agencija za sprječavanje korupcije.

Od četiri vrste kontrole koje vrši Agencija, potpuna provjera, u kojoj se provjerava osnov sticanja imovine je jedina suštinska,  a najmanje zastupljena u radu Agencije. Agencija godišnje u potpunosti provjeri manje od 1% imovinskih kartona, a u tim kontrolama provjerava isključivo imovinu stečenu nakon 2016. godine. Nije poznat niti jedan slučaj u kome je Agencija utvrdila da javni funkcioner ili državni službenik nije mogao svojim realnim i legalnim prihodima kupiti imovinu koju posjeduje.

Obesmišljena javna rasprava: Odbijeno 80% komentara na Nacrt Zakona o javnim nabavkama

Tokom nedavno organizovane javne rasprave o Nacrtu Zakona o javnim nabavkama pristiglo je skoro 450 komentara od preko 20 različitih subjekata – ponuđača, naručilaca, civilnog sektora, udruženja i biznis asocijacija, od čega je skoro 80% odbijeno od strane Uprave za javne nabavke i Ministarstva finansija. Odbijena je i naša ključna primjedba kojom smo tražili da se izbrišu prekršajne kazne za organe vlasti, kako za greške naručilaca ne bi plaćali građani, a da se odgovornost za kršenje Zakona utvrdi na individualnom nivou odgovornih lica u institucijama.
 

Nedavno održana javna rasprava o Nacrtu Zakona o javnim nabavkama nije imala puno efekta, jer su Ministarstvo finansija i Uprava za javne nabavke odbili većinu komentara, uz vrlo nejasna i problematična obrazloženja.

 Prema podacima iz Izvještaja o javnoj raspravi, ovim institucijama pristiglo je blizu 450 komentara, od čega je skoro 80% odbijeno. Svega 4.5% komentara je prihvaćeno u potpunosti, nepunih 13% je djelimično prihvaćeno, dok će se 67 komentara, ili oko 15% “dodatno razmotriti”.
Od 13 komentara koje je Institut alternativa podnio u pisanoj formi, čak devet uopšte nije prihvaćeno, dok će se četiri “dodatno razmotriti”, što ne znači da će u krajnjem biti prihvaćeni.
U komentarima smo kritikovali vrlo visoke prekršajne kazne za kršenja Zakona o javnim nabavkama za ogane vlasti, a niske za odgovorna lica u organima vlasti. Naime, predviđene kazne za utvrđenu prekršajnu odgovornost naručilaca kao pravnih lica iznose od 5.000 do 20.000 eura, što će plaćati građani – poreski obveznici. Sa druge strane, za odgovorno lice u organi vlasti predviđene su kazne od 200 do 2.000 eura. Smatramo da ovako propisane kazne neće dovesti do stvarnog utvrđivanje odgovornosti, jer će kazne naručilaca plaćati građani, dok institucije neće trpjeti bilo kakvu štetu ili odgovornost. Odgovornost za propuste i kršenje Zakona o javnim nabavkama treba utvrditi na individualnom nivou, te kazne zadržati i povećati za odgovorna lica naručilaca, a izbrisati za organe vlasti, kako bi se izbjeglo da građani plaćaju za greške naručilaca. Međutim, ovaj naš predlog je odbijen, uz obrazloženje da je rješenjima iz Nacrta Zakona “ukazano na pojačanu odgovornost i fizičkog lica u pravnom licu u obavljanju poslova javnih nabavki”.
Smatrali smo i da Zakonom o javim nabavkama treba propisati da će podaci iz Elektronskog glasnika javnih nabavki (EGJN) biti javno dostupni, te da će se zainteresovanoj javnosti omogućiti pretraživanje i prikupljanje podataka koji se nalaze u ovoj evidenciji, bez novčane naknade. Elektronski glasnik će zamijeniti Portal javnih nabavki, a njegovo uspostavljanje ima za cilj da unaprijedi transparentnost javnih nabavki, što će imati značaja jedino ako građani i zainteresovana javnost budu u mogućnosti da besplatno koriste ovu bazu podataka. Međutim, i ova naša primjedba je odbijena, uz obrazloženje da će “samo prva objava na EGJN biti besplatna, dok je svaka sledeća objava uvrštena u cjenovnik za objavljivanje akata”.
U komentarima smo, takođe, kritikovali što Zakonom nije propisana obaveza objavljivanja izvještaja o realizaciji zaključenog ugovora. Imajući u vidu da je oblast kontrole izvršenja ugovora o javnim nabavkama najmanje regulisana i najmanje transparentna, smatrali smo da ovi izvještaji treba da budu javno dostupni na način što će se propisati obaveza njihovog objavljivanja u Elektronskom glasniku. Smatramo da Zakonom treba propisati i kazne za naručioce ukoliko ne budu poštovali tu obavezu. Međutim, u Izvještaju o sprovedenoj javnoj raspravi odgovoreno nam je da je “praćenje realizacije ugovora predmet nadzora inspektora za javne nabavke”, pa primjedba nije prihvaćena.
Nacrtom Zakona propisano je i ograničenje da se samo predmeti nabavke čija je procijenjena vrijednost jednaka ili veća od 3.000 eura unose u Plan javnih nabavki. Ukazali smo na to da je ovakva odredba suprotna članu 84, stav 1 Nacrta zakona o javnim nabavkama, kojim su propisani uslovi za pokretanje postupka javne nabavke: «Naručilac može da pokrene postupak javne nabavke ako ima obezbijeđena finansijska sredstva budžetom ili na drugi način u skladu sa zakonom i ako je nabavka predviđena planom nabavki naručioca.»
Predloženo rješenje praktično znači da, s obzirom da se ne nalazi u planu javnih nabavki, nijedna nabavka manja od 3.000 eura neće se moći sprovesti, a da to ne bude suprotno Zakonu. U Upravi za javne nabavke i Ministarstvu finansija, međutim, ne vide razloge za brisanje ove odredbe i u Izvještaju o javnoj raspravi navode da je “predloženo brisanje ograničenja nepotrebno”.
Jedino će se naši komentari na dio Zakona kojim se uređuju nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane “dodatno razmotriti”, kako piše u Izvještaju sa javne rasprave. Međutim, naša ključna sugestija da se ove nabavke detaljno urede Zakonom, a ne podzakonskim aktom, nije prihvaćena. Ministarstvo finansija i Uprava za javne nabavke ostaju pri stavu da će se ove nabavke “detaljno urediti Uredbom o odbrani i bezbjednosti”, iako smo više puta ukazali da je to suprotno Direktivi Evropske unije kojom se uređuju nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane.
U okviru javne rasprave, predložili smo da se Zakonom detaljno urede i propišu procedure koje se mogu primijeniti na nabavke u oblasti bezbjednosti i odbrane, način prikupljanja i vrednovanja ponuda, kao i kriterijumi za vrednovanje ponuda. Smatrali smo i da treba detaljno urediti sistem planiranja i izvještavanja o ovim nabavkama, sa propisanim minimumom informacijama koje plan i izvještaj treba da sadrži. Imajući u vidu tajnost koja karakteriše ove nabavke, ali i nizak stepen njihove kontrole, predložili smo i da se Zakonom propiše obaveza da se izvještaji i planovi nabavki za bezbjednost i odbranu dostavljaju Odboru za bezbjednost i odbranu na upoznavanje i mišljenje, a Vladi na usvajanje.
Ana Đurnić
Istraživačica javnih politika

Saopštenje: Upravni sud da hitno preispita Odluku ASK da Jelić nije u sukobu interesa

 Podnijeli smo tužbu Upravnom sudu radi poništaja Odluke Agencije za sprječavanje korupcije  (ASK) da Zoran Jelić, član Senata Državne revizorske institucije (DRI), nije u sukobu interesa što je u periodu dužem od devet mjeseci bio angažovan kod Prve banke Crne Gore kao član Odbora za reviziju i po tom osnovu ukupno prihodovao skoro 6.000 eura.  

U obrazloženju Odluke Agencija se nije odredila prema navodima iz našeg Zahtjeva koji ukazuju da je u slučaju obavljanja funkcije člana Odbora za reviziju Prve banke, imajući u vidu opis poslova i nadležnosti, kao i iznos i karakter honorara koji je Jelić primio po osnovu članstva u Odboru za reviziju Prve banke, nesporno riječ o obavljanju profesionalne djelatnosti, koju zabranjuje Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji.

Umjesto toga, Agencija eksplicitno tvrdi kako je ovdje riječ o ”naučnoj, nastavnoj, umjetničkoj, sportskoj” djelatnosti iz člana 9 Zakona o sprječavanju korupcije, te da javni funkcioner ima pravo da obavlja ove djelatnosti i da po osnovu te djelatnosti ostvaruje prihode i uredno ih prijavi.

Međutim, Agencija u utuženoj Odluci ne navodi jasno o kojoj vrsti djelatnosti je ovdje riječ, odnosno da li djelatnost kojom se u Prvoj banci bavio Zoran Jelić pripada ”naučnoj”, “nastavnoj“, “umjetničkoj“, ”sportskoj“ ili ”kulturnoj“ djelatnosti.

Smatramo da je u tom smislu obrazloženje Agencije nepotpuno, a tvrdimo da je nezakonito jer je prema Registru djelatnosti (6419 – ostalo monetarno posredovanje) i odredbama niza propisa koji definišu sadržaj navedenih djelatnosti jasno da se Prva banka ne bavi naučnom, sportskom, umjetničkom niti kulturnom djelatnošću. Takođe, jasne odredbe Zakona o bankama u pogledu nadležnosti Odbora za reviziju ukazuju da ni nadležnost Odbora za reviziju ne spada u sferu navedenih djelatnosti.

Odlukom kojom se utvrđuje da obavljanje djelatnosti i funkcije člana Odbora za reviziju poslovne banke nije suprotno odredbama Zakona o sprječavanju korupcije, Agencija šalje otvoreni poziv drugim članovima Senata Državne revizorske institucije, ali i drugim javnim funkcionerima da ostvare takvu vrstu angažmana, čime se dovode u pitanje ne samo jasne odredbe Zakona o sprječavanju korupcije, već i širi društveni ciljevi donošenja i primjene navedenog zakona, antikorupcijskih politika i politika integriteta. Ovdje treba posebno naglasiti da je funkcija člana Senata Državne revizorske institucije, za razliku od mnogih drugih javnih funkcija, naročito zaštićena i privilegovana, jer je doživotna, a za nju predviđena zarada u visini zarade sudije Ustavnog suda. U tom smislu je zakonodavac člana Senata DRI stavio u red najviših državnih funkcionera.

Dodatno, Državna revizorska institucija je ustavna institucija koja vrši reviziju svih drugih institucija i organa, pa je samim tim dužna da u svom radu i ponašanju svojih članova Senata i zaposlenih pokaže jednak ili čak i viši stepen integriteta od drugih organa, tijela i institucija.

 

Agencija je Odluku donijela po našem Zahtjevu za pokretanje postupka za utvrđivanje povrede Zakona o sprječavanju ko

 

rupcije u dijelu potpunosti i tačnosti podataka iz izvještaja o prihodima i imovini i za utvrđivanje sukoba interesa i ograničenja u vršenju javnih funkcija od 12. i 19. marta 2018. godine.

Stevo Muk
Predsjednik Upravnog odbora

Ne pomažu ni rješenja Inspekcije: U Pljevljima brane kupce glasova

Koristeći rupe u zakonu, osuđenima u aferi “Snimak” u Pljevljima pronađeno novo uhljebljenje, uz uporno nastojanje da se obesmisli inspekcijski nalaz. Institut alternativa upozorava i na „potencijalni politički uticaj” nad odlukama Upravne inspekcije

Ministarstvo javne uprave poništilo je zaključak Upravne inspekcije koja je utvrdila da su osobe osuđene za aferu “Snimak” nedostojne da rade kao rukovodioci u pljevaljskim opštinskim službama.

U Ministarstvu su, odlučujući po žalbi predsjednika pljevaljske opštine Mirka Đačića, krajem prošle godine utvrdili kako je “nejasno upuštanje upravne inspektorke” u ocjenu o tome da li osuđeni Sead Vesnić i Joka Đačić , kao i njihov kolega Goran Čavić ispunjavaju uslove za vršioce dužnosti opštinskih sekretarijata i službi.

U obrazloženju rješenja, u koje je Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG) imao uvid, piše da institut vršioca dužnosti na lokalnom nivou ne prepoznaje nijedan propis. To znači da Ministarstvo nije dovelo u pitanje to što su pravosnažno osuđena lica imenovana za vršioce dužnosti, iako oni, prema ovakvom tumačenju, ne bi trebalo ni da se imenuju jer ih zakon nije prepoznao.

Ipak, iz Ministarstva javne uprave sada tvrde za CIN-CG da je u postupku, taj resor kao drugostepeni organ odbio žalbu predsjednika opštine kao neosnovanu. Oni, međutim, nijesu pomenuli u zvaničnim odgovorima da su Đačićevu žalbu prethodno usvojili, niti šta se u međuvremenu desilo, iako je CIN-CG imao uvid i u to njihovo rješenje.

Iz Ministarstva su istakli i da je predsjednik pljevaljske opštine, nakon što su mu odbili žalbu, tužbom pokrenuo spor kod Upravnog suda protiv njihovog rješenja i da je spor u toku.

Joka Đačić, koja je imenovana za vršioca dužnosti rukovodioca Građanskog biroa, osuđena je na kaznu zatvora od šest mjeseci uslovno zbog kupovine glasova uoči lokalnih izbora 2014. godine. Vesnić, izabran za vršioca dužnosti Sekretara sekretarijata za opštu upravu, osuđen je na istu kaznu zbog zloupotrebe jednokratnih novčanih pomoći Centra za socijalni rad uoči parlamentarnih izbora dvije godine ranije.

Čavić je, sa druge strane, upravnoj inspekciji bio sporan, zato što nije imao položen stručni ispit za rukovođenje Službom zaštite.

Inspekcija je u vanrednu kontrolu opštine pošla krajem 2016. godine, po prijavi Demokratskog fronta.

To je, ujedno, bila i jedina potpuno usvojena žalba na rješenje upravne inspekcije, koju je tokom prošle godine u jednom trenutku, kao drugostepeni organ, usvojilo Ministarstvo javne uprave, na čijem je čelu Suzana Pribilović. Nevladina organizacija Institut alternativa (IA) u izvještaju “Ka boljoj upravi u Crnoj Gori”, tim povodom upozorava na potencijalni politički uticaj nad odlukama Upravne inspekcije.

Zakon o državnim službenicima i namještenicima, koji se primjenjuje i za lokalni nivo, kako navodi IA, propisuje kriterijum da u organu ne mogu zasnovati radni odnos lica osuđena za krivična djela koja ih čine nedostojnim za obavljanje tih poslova.

“Upravna inspekcija je prepoznala nepravilnosti imenovanja na rukovodeće pozicije osoba koja ne ispunjavaju uslove, jer su osuđena za krivična djela. Međutim, nakon što je predsjednik opštine izjavio žalbu, Ministarstvo je utvrdilo da institut vršilaca dužnosti nije uređen Zakonom o lokalnoj samoupravi i da se Zakon o državnim službenicima i namještenicima shodno primjenjuje samo na prava i obaveze lokalnih službenika. U skladu sa tim, Ministarstvo je smatralo da nijesu pravilno utvrđene nepravilnosti u datom slučaju i poništilo rješenje Upravne inspekcije”, pojašnjavaju u IA.

Iz te NVO tvrde da je ovaj slučaj ilustrativan iz nekoliko razloga. Prvo, navode da je utvrđena nepravilnost relativizovana činjenicom da imenovana lica nijesu službenici, već vršioci dužnosti, a primjena propisa sa državnog na lokalni nivo moguća je samo u odnosu na službenike. Iz IA kažu da je Ministarstvo utvrdilo da institut vršioca dužnosti kao takav na lokalnom nivou uopšte ne postoji, a ne određujući se u odnosu na to i niz drugih nepravilnosti.

Institut alternativa, u svom izvještaju, zaključuje da kapaciteti Upravne inspekcije i dalje nijesu u potpunosti ostvareni, što se odražava i na ažurnost u radu. U prilog tome, tvrde da se u pojedinim slučajevima, a prema prikupljenim podacima, zapisnici sačinjavaju i od četiri do sedam mjeseci nakon izvršenog inspekcijskog nadzora.

“Jačanje kapaciteta Upravne inspekcije je prioritet ne samo reforme javne uprave, već i direktna obaveza Vlade u okviru poglavlja 23 (pravosuđe i temeljna prava) pregovora sa Evropskom unijom. U izvještajnom periodu, broj upravnih inspektora je povećan sa rekordno niskog broja od četiri upravna inspektora (početkom 2017. godine) na osam, koliko je bilo zaposleno u martu 2018. godine prema posljednjem objavljenom spisku zaposlenih u Ministarstvu.  To i dalje predstavlja tek nešto više od polovine od broja predviđenog aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Ministarstva”, stoji u izvještaju IA.

Ova NVO, međutim, navodi da je nakon razrješenja glavne upravne inspektorke Dragice Anđelić u martu prošle godine,  rukovodeće mjesto u ovom odjeljenju ostalo upražnjeno, što potvrđuje i spisak zaposlenih na sajtu Ministarstva.

Prema nalazima IA, izvještavanje o radu Upravne inspekcije je šturo, pa je nemoguće procijeniti koliko je ona stvarno učinkovita na terenu.

Statistika Ministarstva pokazuje da je prošle godine bilo 438 izvršenih inspekcijskih nadzora, od čega redovnih 69, vanrednih 293 i kontrolnih 76.

U tom periodu, podsjeća IA, utvrđeno je 266 nepravilnosti. To, smatraju, potencijalno ukazuje na visok udio nepravilnosti koje inspektori utvrde prilikom kontrola. Prema mjesečnim izvještajima o radu inspekcije, dostavljenim IA, skoro je tri puta više neotklonjenih, nego otklonjenih nepravilnosti.

IA ostvarila je uvid u 15 žalbi na rješenje upravne inspekcije. U izvještaju Ministarstva piše da je pripremljeno 27 rješenja po žalbama na mjere i aktivnosti koje preduzimaju upravni inspektori, a izrađeno je 53 odgovora na tužbe u prošloj godini.

Većinu su uložile opštine Rožaje i Kolašin, koja je tokom 2016. godine bila najčešće kontrolisana opština, o čemu je CIN-CG ranije pisao.

U Opštini Rožaje prošle godine je utvrđeno 46 nepravilnosti, obavljeno je 24 kontrolna nadzora, a nepravilnosti nijesu uklonjene u 23 slučaja. Iz te Opštine, nijesu odgovorili CIN-CG u kojoj mjeri su primijenili naredbe Upravne inspekcije, kao ni kakav je ishod sporova koje su vodili protiv tog tijela. Iz službe  predsjednice Opštine Kolašin kazali su da su izvršili svaku na zakonu utemljenu i opravdanu naredbu Upravne inspekcije.

“Protiv onih za koje smo smatrali da za njih nema utemeljenja u zakonu pokrenuti su odgovarajući postupci. Tako je pokrenut upravni spor protiv sedam naredbi za otklanjanje nepravilnosti od kojih su do sada završena tri spora, sva tri u korist Opštine Kolašin. Takođe, pokrenuti su upravni sporovi protiv sedam zaključaka o kažnjavanju od kojih su završena dva , takođe u korist Opštine Kolašin”, piše u odgovoru.

Iz Opštine Kolašin su naglasili da je Upravna inspekcija prihvatila njihove zahtjeve o odlaganju izvršenja zaključaka o kažnjavanju do okončanja postupka, tako da kazne koje su “pale” kod Upravnog suda nijesu plaćane.

Ministri se žale i na simbolične kazne 

Osim pljevaljskog slučaja, Ministarstvo javne uprave poništilo je, ali djelimično, rješenje Upravne inspekcije nakon žalbe ministra saobraćaja i pomorstva Osmana Nurkovića.

Inspekcija je još sredinom 2016. godine ukazala tadašnjem ministru saobraćaja i pomorstva Ivanu Brajoviću na nepravilnosti povodom razrješenja Mladena Lučića, bliskog Socijaldemokratskoj partiji (SDP), dužnosti direktora Lučke uprave i popune tog radnog mjesta po osnovu javnog konkursa.

Na Lučićevo mjesto tada je došao Vladimir Stjepčević (Socijaldemokrate), za koga je inspekcija utvrdila da je dobio rješenje o imenovanju četiri dana nakon sjednice Vlade, ne čekajući sljedeću sjednicu i verifikaciju zapisnika sa prethodne i počeo da obavlja poslove direktora Lučke uprave “prije sticanja svojstva izvršnosti rješenja”.

Kako je ministarstvo saobraćaja i pomorstva nije obavijestilo o mjerama i radnjama koje su preduzeli da bi otklonili nepravilnosti, inspekcija je taj resor kaznila sa 500, a Brajovića sa 50 eura. Upravna inspekcija je, zbog neizvršavanja mjera  iz 2016, u septembru 2017. godine ponovo izrekla novčane kazne, ovaj put novoizabranom ministru Osmanu Nurkoviću i, ponovo, Ministarstvu saobraćaja i pomorstva. Kažnjeni su sa 100, odnosno 1000 eura.

Foto: Boris Pejović

Nurković se Ministarstvu javne uprave žalio da je inspekcija mogla i na drugačiji način da utiče na otklanjanje nepravilnosti, iako ih, prema stavu Vladinog resora koji vodi, nije ni bilo. On je naveo i da u trenutku donošenja rješenja 2016. godine nije bio ministar i da su se mogle primijeniti blaže, minimalne mjere. Nurković je ukazao da inspekcija nije išla na minimalnu kaznu od 50 eura za fizičko i 500 za pravno lice, “već je zakonom propisani minimum duplo uvećala iako Osman Nurković do sada nije kažnjavan”.

Ministarstvo javne uprave, odlučujući po žalbi, djelimično je poništilo rješenje Upravne inspekcije u dijelu visine novčane kazne od 100 eura, koja je izrečena Nurkoviću.

Iz Upravne inspekcije su kazali da su u ponovljenom postupku umanjili kaznu Nurkoviću na iznos od 50 eura.

Sporno bilo i zapošljavanje u Rožajama

Upravna inspekcija je 2016. godine utvrdila nepravilnosti u Službi Komunalne policije u Opštini Rožaje. Tada je, između ostalog, utvrđeno da je, rješenjem načelnika, petoro inspektora, komunalnih policajaca i nadzornika zaposleno na neodređeno vrijeme, bez prethodno sprovedenog postupka zasnivanja radnog odnosa po osnovu javnog oglasa.Dio njih se na rješenje žalilo Ministarstvu javne uprave, ali je taj resor odbio njihovu žalbu krajem prošle godine.

CIN-CG ranije je objavio da je Opština Rožaje od 2014. do 2017. godine zaposlila 189 osoba, uprkos tome što su potpisali ugovor o reprogramu poreskog duga, a plate kasne gotovo pola godine.

Autorka: Ana Komatina

Ovaj članak je nastao u okviru projekta “Civilno društvo za dobru upravu: Da služi i zasluži!”, koji sprovode Institut alternativa, Bonum, Natura, Novi horizont i Centar za istraživačko novinarstvo, a podržavaju Evropska unija i Balkanski fond za demokratiju (BTD), projekat Njemačkog Maršalovog fonda SAD (GMF). Sadržaj ovog članka je isključiva odgovornost autora i ni na koji način ne odražava stavove Evropske unije i Balkanskog fonda za demokratiju (BTD).

Prekid veze između države i građana u pružanju javnih usluga

Javne usluge su glavna dodirna tačka javne uprave i stanovnika jedne države. Dok se eksperti i civilno društvo bave i pitanjima koliko je državna uprava profesionalna, ima li ili nema korupcije, da li se redovno ocenjuju i treniraju državni službenici, kako funkcioniše odgovornost između nivoa u hijerarhiji i kako se kreiraju strategije i zakoni, građanima je bitno koliko će puta i na koliko različitih šaltera morati da odu ne bi li dobili neki dokument i ostvarili neko svoje pravo.Važno im je i koliko će dugo čekati u redu i kako će se prema njima ophoditi službenici koji im usluge pružaju. A ako su u pitanju građani sa smanjenom mobilnošću, oštećenog sluha ili vida, važno će im biti i da li mogu fizički da pristupe prostoriji u kojoj se usluge dobijaju, i da li će moći da komuniciraju sa zaposlenima, a i da li će se cela radnja sprovesti za na njih dostojanstven način.

Srbija je jedna od država koja poslednjih godina, bar sudeći prema govorima čelnika države i medijskim napisima, veliku pažnju posvećuje unapređenju kvaliteta javnih usluga i nastoji da pojednostavi upravne radnje za svoje građane. I zaista, usvojen je i primenjuje se novi ZUP (čuveni novi Zakon o opštem upravnom postupku, čije usvajanje je kasnilo gotovo deset godina, dok se u međuvremenu primenjivao solidan, ali zastareo ZUP iz devedesetih), organi su konačno prestali da tretiraju građane kao svoje  kurire i počeli da razmenjuju između sebe podatke iz evidencija koje vode po službenoj dužnosti. Uz snažnu podršku specijalnog tima pri kabinetu predsednika Vlade (tzv. Delivery Unit-a) počelo se 2015. sa inovativnim konceptom objedinjavanja usluga prema životnim događajima, pa su tako bebe u Srbiji konačno postale „dobrodošle“ za državu. Država je dobrodošlicu pokazala roditeljima tako što im je omogućila da svoje bebe prijave na prebivalište, upišu u knjigu državljana i zdravstveno osiguranje, kao i da se prijave za roditeljske beneficije, u jednom potezu, još u porodilištu, samo ukoliko su na vreme smislili ime bebi, a država im pošalje prijateljski SMS dobrodošlice i dokumenta na kućnu adresu (usluga je dobila ime „Bebo, dobrodošla na svet“).

Međutim, šta se krije ispod ove bajkovite površine? Da li su ove inovacije oličenje sistema ili pojedinačni reformski napori koje su timovi posvećenih ljudi postigli „na oruk“? Po različitim analizama i istraživanjima sprovedenim u poslednjih godinu dana, reklo bi se da sistem ne prati ova moderna rešenja i da ona rade, ne na osnovu sistema, već njemu uprkos.

Najpre, SIGMA (program pri Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj koji ocenjuje reforme javne uprave u celom regionu Zapadnog Balkana) u oblasti javnih usluga Srbiji daje sasvim prosečne ocene. Pokazatelji „Pružanje usluga orijentisano ka građanima“ i „Pravičnost i efikasnost upravnih postupaka“ beleže ocenu „dobar“ (3, na skali od 0 do 5), dok pokazatelji „Podsticajno okruženje za pružanje javnih usluga“ i „Pristupačnost javnih usluga“ tek jedva zadovoljavajuću dvojku. SIGMA ukazuje na slabe kapacitete za praćenje performansi javnih usluga, lošu koordinaciju reformskih aktivnosti i neujednačen kvalitet registara od kojih u najvećoj meri zavisi modernizacija javnih usluga. Takođe, kritikuje se potpuno odsustvo mehanizama za praćenje kvaliteta javnih usluga i zadovoljstva korisnika, kao i nedostatak inicijativa da se korisnici uključe u dizajn usluga. Pored toga, ne prikupljaju se podaci neophodni za praćenje mogućnosti pristupa osetljivim grupama građana javnim uslugama i za eventualno unapređenje tog pristupa.

Projekti civilnog društva dodatno dokazuju sistemske probleme. Rezultati istraživanja u okviru regionalnog projekta WeBER (par-monitor.org), koji koordinira Centar za evropske politike, a sprovode partneri okupljeni u mreži tink-tenk organizacija „Think for Europe Network“, pokazuju da samo jedna trećina građana smatra da je država tražila od njih predloge kako da se unaprede javne usluge u poslednje dve godine ili da kao korisnici javnih usluga imaju mogućnost da daju svoje mišljenje o njihovom kvalitetu. Čak 80% građana  – kako u Srbiji, tako i u Crnoj Gori – kaže da nisu imali prilike da daju svoje mišljenje o kvalitetu usluga koje su dobijali od države u poslednje dve godine.

U okviru drugog projekta „Partnerstvom do dobre javne uprave“, koji se realizuje samo u Srbiji, pokazalo se da iako je većina građana generalno zadovoljna kvalitetom usluga koje im pruža administracija, veoma su nezadovoljni organizacijom posla, čekanjem u redovima, lošim sistemima zakazivanja termina i lošom opremljenošću institucija koje im pružaju usluge. Smetaju im i sitna korupcija (neformalna plaćanja i pokloni) i verbalna agresija, a loše su informisani o svojim pravima i mehanizmima zaštite tih prava.

Između ostalog, rezultati pokazuju da čak 77% građana smatra da ljudi koriste privatna poznanstva radi bržeg i efikasnijeg dobijanja usluga primarne zdravstvene zaštite, dok za usluge izdavanja ličnih dokumenata ovo misli dve trećine građana (64%). Preko polovine stanovnika Srbije (52%) smatra da su neformalna plaćanja i pokloni neophodni u dobijanju usluga domova zdravlja, a za usluge MUP-a ovo ističe svaki treći građanin. Najprisutniji vidovi zloupotrebe, po mišljenju građana, jesu korupcija i verbalna agresija.

Kada je u pitanju informisanost, rezultati pokazuju da građani smatraju da nisu ili da su minimalno informisani o svojim pravima i obavezama u pogledu usluga primarne zdravstvene zaštite. Takođe, skoro polovina građana ne zna kome može da se obrati u slučaju da su im prekršena prava pacijenta (49%), a većina (56%) smatra da im je veći stepen informisanosti neophodan. Slično je i sa uslugama izdavanja ličnih dokumenata, gde samo 45% građana misli da je informisano o svojim pravima. Više od polovine (58%) ne zna kome može da se obrati u slučaju da su im prava u kontaktu sa administrativnom službom policije uskraćena, a ovaj broj još je veći među mladima (između 18 i 29 godina). Građani uglavnom ističu da o njihovim pravima treba da ih informišu mediji, ali i zaposleni u domovima zdravlja, policijskim stanicama i predškolskim ustanovama.

Rezultati u pogledu zadovoljstva građana uslugama i njihove neinformisanosti ne iznenađuju, ako se pogleda način na koji se izrađuju strategije i zakoni u oblastima u kojima se te usluge pružaju. Ministarstva uglavnom ne koriste analize i podatke prilikom rada na ovim dokumentima, a povratne informacije od građana – poput ovih prethodno navedenih – gotovo i da ne postoje, te se i ne koriste u osmišljavanju novih politika i usluga. Takođe, građani i civilno društvo se ne uključuju sistematski u kreiranje strategija i zakona: čak i ako se održe javne rasprave (a često se preskaču), one dolaze tek na kraju procesa pripreme dokumenta, što drastično smanjuje mogućnost da se već pripremljeni nacrt ili predlog suštinski izmeni. Kod izmena i dopuna zakona, situacija je još gora: one se rade nasumično, odnosno mimo ustaljenih procesa i procedura za donošenje novih propisa, iako često unose suštinske promene u način na koji je određena oblast regulisana. Od tri analizirane oblasti, najveći napredak u poslednjim godinama u pogledu korišćenja analiza i podataka, ali i održavanja javnih rasprava, napravilo je Ministarstvo unutrašnjih poslova, što se može objasniti velikom pažnjom koju oblasti rada ovog ministarstva dobijaju u procesu pristupanja Evropskoj uniji, što ih čini daleko izloženijim analizama i procenama „sa strane“ (pre svega od strane Evropske komisije).

Svi ovi nalazi jasno ukazuju na jedno: potrebno je mnogo zajedničkog rada i države i civilnog društva kako bi građani zaista stali „u centar pažnje“ javne uprave kada im ona pruža usluge koje oni upravo i finansiraju.

Milena Lazarević
Autorka je programska direktorka Centra za evropske politike iz Beograda

Ovaj blog nastao je u okviru projekta „Civilno društvo za dobru upravu: Da služi i zasluži!“, koji sprovode Institut alternativa, Bonum, Natura, Novi horizont i Centar za istraživačko novinarstvo, a finansiraju Evropska unija u okviru Programa podrške razvoju lokalnih organizacija civilnog društva i Balkanski fond za demokratiju (BTD), projekat Njemačkog Maršalovog fonda SAD (GMF). Sadržaj bloga predstavlja isključivu odgovornost autora i ni na koji način ne odražava stavove donatora.